STS, 22 de Abril de 1999
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| Número de Recurso | 126/1995 |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo nº 126/95 interpuesto por D. Fidel , representado por D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la Resolución del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 1994, recaída en el expediente nº 371.687/94 PO, por presunta infracción de la Ley de Carreteras del Estado; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
D. Fidel interpuso ante esta Sala, con fecha 16 de febrero de 1995, el recurso contenciosoadministrativo nº 126/95 contra la Resolución del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 1994, recaída en el expediente nº 371.687/94 PO, por presunta infracción de la Ley de Carreteras del Estado. En su escrito de demanda, de 29 de julio siguiente, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimando el recurso y declarando la nulidad de la sanción recurrida o subsidiariamente se acuerde su reducción".
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 16 de octubre de 1995 alegando los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicando a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso contencioso-administrativo".
Practicada la prueba declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por Providencia de 21 de enero de 1999 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 14 de abril siguiente, en que ha tenido lugar.
Don Fidel recurre ante esta Sala el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 1994 que, en el expediente número 371687/PO, le impuso una multa de cinco millones de pesetas al considerarle autor de una infracción muy grave, tipificada en el artículo 31.4. a) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, por haber construido un galpón o alpendre dentro de la línea límite de la edificación, a 6,30 metros de la arista exterior de la calzada y a 3,70 metros de la arista exterior de la explanación, en el punto kilométrico 184,600 de la carretera nacional 640, margen izquierda, término municipal de Silleda, provincia de Pontevedra.
La denuncia inicial es formulada por el vigilante de la carretera el día 7 de abril de 1994 "por la construcción de un galpón" en el lugar antes señalado. La denuncia no expresa el momento en que se haya realizado la obra ni si ésta se encuentra en curso o ya acabada. Según la fotografía que acompaña,parece, sin embargo, que se trata de obra acabada y el informe de la Policía Local de Silleda, de 24 de julio de 1994, hace constar que "las obras de referencia" se encuentran finalizadas.
El acuerdo de iniciación del expediente sancionador es notificado al Sr. Fidel el 13 de junio de 1994 con expresión de los hechos, su eventual tipificación y sanciones posibles (de 1 a 25 millones de pesetas), significándole que, de no formular alegaciones al respecto, "podrá considerarse como propuesta de resolución" en la que se "propondrá la aplicación de una multa de un millón de pesetas".
El interesado formula, en efecto, su escrito de alegaciones manifestando: a) que no se expresa cuándo ocurrieron los hechos, lo que le deja indefenso para alegar la posible prescripción; b) que el galpón estaba construido desde antes de 1988, y c) que es propiedad de una comunidad hereditaria de la que forma parte, pero de cuyas actuación no puede responder puesto que "ni siquiera vive allí". Interesa, a todos estos efectos, la práctica de prueba testifical, designando tres testigos.
Sin que conste ninguna diligencia ulterior, ni informe o ratificación del vigilante, ni se haya proveído sobre la prueba solicitada, el instructor del expediente formula la propuesta de resolución, favorable a la imposición de una multa por cuantía de un millón de pesetas, que, sin ser notificada al interesado, se transforma en la propuesta de acuerdo que el Ministro de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente eleva al Consejo de Ministros (con la particularidad de que la multa asciende ahora a cinco millones de pesetas) y éste órgano aprueba.
En vía jurisdiccional se han practicado las pruebas testifical y pericial propuestas por el actor. Los tres testigos, vecinos del municipio, coinciden en que la edificación tenía "una antigüedad superior a los diez años". Esta misma aseveración es ratificada por el informe de un perito, arquitecto técnico colegiado, según el cual el alpendre, que se utiliza como almacén para aperos de labranza, tiene "una antigüedad aproximada de más de diez años", vistos los materiales y el sistema constructivo empleado.
La Sala ha tenido ya ocasión de enjuiciar una sanción de idéntica cuantía, impuesta por el Consejo de Ministros al mismo recurrente por iguales hechos (denunciados el mismo día) e igual infracción, variando tan sólo el lugar de comisión de aquéllos, que se sitúa cien metros antes que el de este otro expediente. Se trata, en efecto, de la sentencia de 12 de mayo de 1998, recaída en el recurso 119/1995, que anuló el acuerdo recurrido.
La identidad de circunstancias no se refiere tan sólo a las de tiempo, proximidad del lugar y hechos denunciados, sino también a las que concurrieron en la tramitación del expediente sancionador, cuyas deficiencias determinaron, en el caso antes referido, la anulación del acuerdo sancionador. Baste, a estos efectos, recordar cuáles fueron las circunstancias de hecho tomadas en consideración por aquella sentencia:
"1. La Administración, con fecha 16 de mayo de 1.994, inició expediente sancionador, contra DON Fidel , porque en tal fecha estaba construyendo una pared para hacer un alpendre en zona de afección de la carretera N-640 (Chapa-Caldas, p.k. 184.500, margen izquierda, término municipal de Silleda (Pontevedra), por delante de la línea de edificación a 9,10 metros de la arista de la calzada y a 3,50 metros de la explanación sin las autorizaciones o licencias requeridas.
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La Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, incoado el expediente con fecha 16 de mayo de 1.994, propuso que se ordenara paralizar las obras que se estaban efectuando. El Gobernador Civil de Pontevedra, por acuerdo motivado de fecha 7 de junio de 1.994, al amparo del artículo 27 de la Ley de Carreteras, ordenó la paralización de las obras que se estaban construyendo en el lugar indicado y que determinaron la denuncia que abrió el expediente sancionador.
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El Instructor del expediente sancionador, con fecha 7 de junio de 1.994, formuló el correspondiente pliego de cargos, en el que se especificaron los siguientes datos relevantes: los hechos y su calificación como infracción que la Administración imputó a DON Fidel . También se especificó que las obras que se estaban realizando no eran legalizables. El pliego de cargos se notificó a DON Fidel , quien formuló alegaciones de descargo el día 30 de junio de 1.994, diciendo que la obra se construyó antes de la publicación de la vigente Ley de Carreteras.
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La Administración formuló su propuesta de resolución con fecha 2 de noviembre de 1.994. La propuesta fue así: imponer a DON Fidel , una sanción de UN MILLÓN UNA PESETAS (1.000.001 pesetas). La propuesta de resolución no fue notificada a DON Fidel , con lo que se omitió el trámite de audiencia.5. El Consejo de Ministros, por resolución de fecha 16 de diciembre de 1.994, impuso a DON Fidel , la sanción de CINCO MILLONES DE PESETAS (5.000.000 de pesetas), por la infracción del artículo 31.4.a) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras".
El motivo determinante de la nulidad de los acuerdos recurridos, tal como se apreció en aquella sentencia, fue el siguiente:
"El Tribunal, al examinar la totalidad de las actuaciones, sí aprecia que se produjo indefensión a DON Fidel [...[ porque la Administración no notificó a DON Fidel , la propuesta de resolución, con lo que se omitió el trámite de audiencia. Debemos pues estimar que, en el presente caso, existió indefensión para DON Fidel
, por las siguientes consideraciones:
Concluido el trámite de prueba, el órgano administrativo instructor del procedimiento sancionador debe formular, previa valoración de la prueba que contenga el expediente, la correspondiente propuesta de resolución, que debe ser motivada (art. 18 del Real Decreto 12.398/1.993). Así se hizo en el caso que resolvemos. Pues bien, la propuesta de resolución del procedimiento sancionador es un acto no susceptible de recurso porque es semejante al acto de acusación en los procesos penales; frente a este acto, el interesado tiene derecho a ejercitar su derecho de defensa, a través del importante trámite de audiencia, importancia que queda bien expresada al exigirlo el artículo 105.c) de la Constitución: todavía hay que añadir que este trámite viene también amparado por el artículo 24 de la Norma Suprema. Y es que al principio de que nadie puede ser condenado sin ser oído, debe añadirse que el trámite de audiencia del interesado es la esencia del derecho de defensa contemplada ésta en términos jurídicos, que no debe faltar nunca, salvo en el supuesto previsto en el artículo 19.2 del Real Decreto 1.398/1.993, porque se produce una vez formulada la propuesta de resolución del procedimiento sancionador con propuesta de sanción. Esta conexión entre el trámite de audiencia del interesado y el derecho de defensa aparece recogido en el artículo 135 de la LRJAPC y en el artículo 19.1 del Real Decreto 1.398/1.993. Queda, pues, precisado que el trámite de audiencia del interesado es un derecho esencial de defensa garantizado por la Constitución. El artículo 105.c) de la Constitución Española de 1.978, garantiza dicho trámite que tanto la jurisprudencia como la doctrina científica ha sido calificado de esencial, por su clara conexión con el derecho fundamental de defensa, de suerte que si se prescinde del mismo, el acto administrativo sancionador, de producirse, es nulo (SSTS., entre otras, las de 27-4-77, 4-5-77, 9-12-79, 20-4- 83, 28-2-97 y 8-4-97).
La falta de dicho ineludible trámite, conduce a la estimación de la demanda y a tener que declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, toda vez que se aprecia que el actuar de la Administración produjo indefensión al recurrente".
Esta misma consecuencia jurídica debe apreciarse en el caso que nos ocupa, ante la igualdad de circunstancias existentes. Ello hace innecesario analizar, además, las consecuencias que pudieran derivarse de las imprecisiones perceptibles en el expediente en cuanto a la fecha en que se llevó a cabo la construcción ilegal y al objeto mismo de las obras, falta de precisión tanto más relevante cuanto que el interesado había formulado determinadas alegaciones y solicitado la práctica de pruebas al respecto. Especialmente falto de claridad resulta el segundo de aquellos extremos, pues la denuncia inicial se reducía a significar la "construcción" del galpón, sin más. Ante la alegación contraria del expedientado, el instructor añadió en la propuesta de resolución que "efectivamente existía un galpón viejo que fue afectado por las obras del proyecto de mejora de la plataforma N-640 [...] pero lo rehizo como construcción nueva aprovechando parte del antiguo". Ulteriormente no se concretó qué parte subsistía, en qué condiciones y qué parte ha sido levantada, circunstancia que pudiera resultar relevante para apreciar una infracción administrativa como es la derivada de lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley 25/1988, de Carreteras, que excluye de su ámbito las obras imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las construcciones ya existentes.
La estimación del recurso priva de validez a las resoluciones sancionadoras, sin que afecte a las facultades administrativas para reponer la situación alterada a su estado originario, extremo éste que no fue directamente acordado en el acuerdo impugnado (pues impone la multa "sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 27 de la citada Ley de Carreteras").
No apreciamos temeridad o mala fe que justifiquen la condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
Que debemos estimar y estimamos el presente recurso número 126/1995, interpuesto por Don Fidel contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 1994 que, en el expediente número 371687/PO, le impuso una multa de cinco millones de pesetas al considerarle autor de una infracción muy grave, tipificada en el artículo 31.4. a) de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras. Anulamos dicho acto administrativo por contrario al ordenamiento jurídico. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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