STS, 15 de Julio de 1997

La representación procesal del partido político Centro Progresista interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, recurso contencioso-administrativo contra el Decreto del Presidente de la Junta Andalucía nº 85/94 de 18 de abril de 1994 (Boletín Oficial Junta de Andalucía de 19 de abril) por el que se convocaban elecciones al Parlamento de Andalucía y la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, en Auto de 18 de julio de 1994 y con fundamento en los criterios mantenidos en una precedente sentencia de la misma Sala de 24 de febrero de 1994, declaró la inadmisibilidad del recurso entendiendo que tenía por objeto un acto político y no susceptible de impugnación en vía contencioso-administrativa.

La representación procesal del partido político Centro Progresista interpuso recurso de súplica contra el referido Auto que afectaba a dos extremos: el primero, concerniente a la providencia de 22 de septiembre de 1994, que había observado un error en la aceptación a trámite del recurso por no haberse presentado en tiempo legal y declaraba la nulidad de la precedente providencia de 20 de septiembre de 1994 y, un segundo extremo, relativo a la sustantividad del acto objeto de impugnación.

La Sala, en nuevo Auto de 17 de enero de 1995, declara que procede la estimación del recurso contra la providencia de 22 de septiembre, que se deja sin efecto y desestima el recurso opuesto contra el Auto de 18 de julio de 1994, cuyo contenido ratifica.

En escrito presentado ante la Sala de instancia el 27 de enero de 1995 se prepara recurso de casación que es admitido en Auto de dicha Sala de 17 de febrero de 1995.

1. Interpuesto ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, los motivos que aduce la parte recurrente en casación son los siguientes:

   1. ) El primer motivo se basa en el número 1 del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, por haber incurrido el Auto de instancia en defecto en el ejercicio de la jurisdicción, al dejar de examinar la pretensión en cuanto al fondo, citando al efecto los artículos 9.1 y 24.1 de la Constitución, las sentencias del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1992 y 22 de enero de 1993 yla sentencia del Tribunal Constitucional nº 45/90, de 15 de marzo y 196/90, de 29 de noviembre.

      Considera dicha parte que, con fundamento en el Estatuto de autonomía (artículo 43.1), la Comunidad Autónoma es Administración Pública y el acto impugnado se basa en la aplicación del artículo

      26.2 del Estatuto de autonomía, teniendo en cuenta al efecto el artículo 14.c) de la Ley 6/83, de 21 de julio, sobre Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma, modificado por la Ley 1/1990, de 30 de enero.

   2. ) El segundo de los motivos de casación se basa en al artículo 95.1, apartado tercero, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, al impedir el acceso a esta jurisdicción en el conocimiento del asunto.

2. El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Andalucía se opone al recurso de casación y solicita la confirmación del Auto, con fundamento en la jurisprudencia dictada por el Tribunal Supremo en sentencias de 24 de septiembre de 1984 y 28 de junio de 1994 y en la jurisprudencia constitucional, en especial, las sentencias constitucionales núms. 45/90 y 220/1991.

   Esta parte, respecto del segundo de los motivos, entiende que no se ha producido quebrantamiento de las garantías procesales, considerando, finalmente, que de prosperar alguno de los motivos de casación la Sala no ha de pronunciarse sobre las cuestiones de fondo, sino que deberá ordenar la retroacción de las actuaciones al momento de admisión a trámite del recurso en el que se supone que se ha cometido el defecto en el ejercicio de la jurisdicción o la infracción procesal que se dice cometida.

En providencia de 23 de octubre de 1996, la Sección Séptima de la Sala Tercera de este Tribunal entiende que corresponde el conocimiento del presente recurso a la Sección Sexta, por referirse el acto recurrido a la impugnación, en un proceso ordinario, del Decreto de la Presidencia de la Junta de 19 de abril de 1994, por el que se convocan elecciones al Parlamento Andaluz, y, en consecuencia, remite los autos a esta Sección dejando sin efecto el señalamiento que había sido acordado.

Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 10 de julio de 1997.

El primero de los motivos de casación promovido por la parte recurrente se fundamenta en el artículo 95.1.1 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa, precepto que determina como el ejercicio de la jurisdicción sólo es factible en los procesos, conforme a las normas de competencia y procedimiento que las leyes establecen, al amparo del artículo 117.3 de la Constitución, puesto que el defecto en el ejercicio de la jurisdicción alegado permite constatar que los jueces y tribunales no pueden ejercer más funciones que las atribuidas por la ley, teniendo en cuenta que la jurisdicción contenciosoadministrativa es improrrogable (artículos 9-1 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 5 y 8 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa) surge el defecto en el ejercicio de la jurisdicción, como motivo que basa el recurrente con fundamento en el artículo 95.1,1 de idéntica redacción al artículo 1692.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Tal motivo fue tradicionalmente interpretado por la Sala Primera del Tribunal Supremo (así en sentencias de 14 de junio de 1984, 8 de octubre y 18 de noviembre de 1985) en el sentido de que cabe apreciarlo cuando la materia de fondo no está atribuida por el ordenamiento al conocimiento de los tribunales de instancia y cuyas resoluciones se recurren, es decir, que la materia no corresponde, en nuestro caso, a la jurisdicción contencioso-administrativa, siendo también reiterada la doctrina de la Sala Primera (así en sentencias de 26 de mayo y 11 de febrero de 1989, 19 de febrero de 1991, 9 de enero de 1992, 18 de febrero y 15 de julio de 1993 y 25 de febrero de 1995) que se refiere en el indicado precepto, a los límites espaciales de la jurisdicción española en relación con la extranjera, a los conflictos con la Administración o la jurisdicción militar o a los conflictos con órganos jurisdiccionales de distinto orden, por lo que, en el caso examinado, el defecto de jurisdicción alegado, presupone el no conocer sobre materias propias de esta jurisdicción y desde ese punto de vista, el recurrente promueve el recurso alegando el concepto legal de defecto en el ejercicio de jurisdicción, referido a la insuficiencia jurisdiccional o al defecto parcial en el ejercicio de la jurisdicción.

Respecto de esta materia la cuestión fundamental estriba en determinar si procede o no confirmar el criterio del Auto impugnado, que deja de conocer, por entender que se trata de un acto político el Decreto de convocatoria de elecciones en el Parlamento de Andalucía, publicado en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía de 19 de abril de 1994. De esta forma, el núcleo esencial de la cuestión se estárefiriendo al tema del control jurisdiccional del acto político, que encuentra su formulación en la correcta aplicación de las técnicas judiciales de control en función de la naturaleza de cada acto y que incide directamente en las llamadas técnicas de control de la discrecionalidad, en donde es diferenciable el carácter de la decisión en cada caso adoptado para examinar si tiene carácter jurídico o no, por lo que será necesario determinar si se trata de cuestión en las que prima el conocimiento científico y que aconseja el respeto a la discrecionalidad técnica o bien determinar si estamos ante un acto con un núcleo esencialmente político o dictado por razón de criterios de oportunidad, reconocida legalmente, o ante la necesidad de determinar la realización de prioridades relacionadas con la actividad política del sistema democrático, supuesto en el que el control jurisdiccional no puede ser tan intenso y debe conformarse con el examen de los presupuestos de hecho de los aspectos reglados del acto: competencia, causa y fin o como se dice en el ámbito del derecho anglosajón, la revisión de los aspectos jurídico procedimentales y el test de la razonabilidad de la decisión.

Este planteamiento genérico nos lleva a destacar, en todo caso, la necesidad de proceder a una síntesis de los criterios jurisprudenciales aplicables por el Tribunal Supremo respecto del control jurisdiccional del denominado acto político, materia en la que diferenciamos, claramente, la legislación y la aplicación jurisprudencial preconstitucional y los criterios derivados de la aplicación del texto constitucional.

1. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa definía en su Exposición de Motivos los actos políticos en el sentido de que no constituyen una especie del género de los actos administrativos discrecionales, sino actos distintos por ser una la función administrativa y otra la función política y la jurisprudencia se basaba en criterios como eran los requisitos subjetivos de donde emanaban los actos, excluyéndose el control si procedían del Gobierno (así en sentencia de 10 de octubre de 1959, que califica como materia política un recurso contra orden del Ministerio del Aire por la que se convocaba un curso de Estado Mayor, la sentencia de 10 de febrero de 1960 que inadmite un recurso contra una Orden del Ministerio de Trabajo sobre disolución del Patronato de una Universidad Laboral) o se fijaba en la jerarquía del órgano (así, en la sentencia de 10 de febrero de 1962, partiendo de que se trata de actos del Consejo de Ministros).

   Sin embargo, en algunas sentencias como en la de 2 de octubre de 1964, en relación con la impugnación de una Orden del Ministerio de Agricultura, sobre denegación de la modificación del precio fijado por la remolacha en campaña azucarera se llega a examinar el fondo del asunto, y en la sentencia de 18 de diciembre de 1963 se diferencia claramente entre la función política y la función administrativa del Gobierno y, en alguna sentencia aislada y precedente, se apunta a la posibilidad de que incluso los actos políticos puedan ser objeto de control jurisdiccional en aspectos procedimentales, así en la sentencia de 26 de diciembre de 1959.

2. Después de la aprobación del texto constitucional, dos preceptos son básicos y fundamentales: el artículo 9.3 que recoge el principio de legalidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y el artículo 24.1 que recoge el derecho a la tutela judicial efectiva.

3. Desde el punto de vista de la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, algunas sentencias excluyen el control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa de determinados actos, por entender que quedan exentos de control jurisdiccional, sirviendo de ejemplo, entre otras, las siguientes sentencias: la de 29 de enero de 1982, al tratarse de un acto sobre revalorización de moneda, la de 24 de septiembre de 1984, al tratarse de un recurso contra un Real Decreto de disolución de las Cortes Generales, que es invocado por la parte recurrida en el caso examinado, entendiéndose en aquel supuesto que no se trataba de un acto de la Administración Pública sujeto a Derecho Administrativo, la de 6 de noviembre de 1984, en la que se excluye el control realizado por el Gobierno en materia de actualización de rentas urbanas, la de 9 de junio de 1987 dictada en recurso contra Parlamentario autonómico por omisión de información gubernamental, que después es examinado por el Tribunal Constitucional como veremos a continuación, la de 30 de julio de 1987 que excluye el control contra un Decreto de fijación provisional de la sede de la Comunidad Autónoma de Castilla-León, la de 2 de octubre de 1987 sobre denegación presunta por parte del Consejo de Ministros de una petición de dación de medios materiales y personales a la Administración de Justicia en Comunidad Autónoma, la de 15 de noviembre de 1988 en la que se produce la negativa de un Gobierno autonómico a facilitar información a su Parlamento, la de 13 de marzo de 1990 sobre denegación presunta del Consejo de Ministros de la petición de revisión de un determinado coeficiente funcionarial, la de 25 de octubre de 1990 en la que se inadmite el recurso al tratarse de un supuesto de desestimación por silencio del entonces Ministerio de Relaciones con la Cortes y Presidencia del Gobierno en solicitud relativa a la aprobación y posterior envío a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley de una determinada normativa funcionarial y la sentencia de 24 de julio de 1991 sobreimpugnación del Real Decreto por el que se fijaba el salario mínimo interprofesional para el año 1987.

4. De particular incidencia en el caso que examinamos, es el Auto dictado por la Sección Séptima de la Sala Tercera de 31 de mayo de 1993, que al conocer de la impugnación realizada por un particular del Real Decreto 534/93, de 12 de abril sobre disolución del Congreso de los Diputados y el Senado y convocatoria de elecciones, pone de manifiesto que la relación entre dicho Real Decreto, en cuanto regulador de las normas rectoras de las elecciones y la legalidad superior y, en especial, la parte definitoria de los derechos fundamentales de la persona, constituye el control de la potestad reglamentaria que sí viene atribuido a esta Sala.

5. Finalmente, es de significar la importancia de la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1994, que es precisamente también invocada por las partes intervinientes en este proceso, en la que se puso de manifiesto la necesidad de hacer efectivo el principio de legalidad cualquiera que sea la naturaleza objetiva del acto realizado por el Gobierno, constando en la posterior sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 1994, la clara posición jurisprudencial sobre la admisión de una actividad política del Gobierno que origina problemas cuando se aplica a cada caso concreto y cuyo contenido jurisprudencial se contiene en las sentencias dictadas con fecha 4 de abril de 1997, en los recursos examinados por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo números 602/96, 634/96 y 726/96.

   Especialmente, importa destacar la referencia específica que se hacía en la sentencia de esta Sala de 28 de junio de 1994 a las sentencias de este Tribunal de 2 de octubre de 1987 y del Tribunal Constitucional 45/1990, de 15 de marzo, a las que cabría añadir las del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1990, 24 de julio y 10 de diciembre de 1991, 22 de enero de 1993, y del Tribunal Constitucional 196/1990, de 29 de noviembre, de las que puede extraerse el reconocimiento de un núcleo de actividad política del Gobierno, entendido como representación orgánica y máxima del Poder Ejecutivo, fundamentalmente resultante del ejercicio de competencias que se le atribuyen constitucionalmente o que pertenece "per se" al ámbito del mencionado art. 97 de la Norma Fundamental, que se caracteriza por ser expresión del mayor grado de discrecionalidad y oportunidad y que es susceptible de fiscalización jurisdiccional por esta Sala en aquellos de sus elementos que estén definidos legislativamente y tengan carácter reglado.

   La referencia a conceptos judicialmente asequibles a que respondía la aludida sentencia de esta Sala de 28 de junio de 1994, guardaba relación directa con conceptos definidos legalmente, en concreto con la exigencia del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal -art. 29.1- de que el nombramiento de Fiscal General del Estado se hiciera "entre juristas españoles de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio efectivo de su profesión". Era este último requisito objetivo "impuesto por el legislador y descrito utilizando un lenguaje netamente jurídico-administrativo lo que permite que la Jurisdicción pueda valorar su concurrencia" y en consecuencia, someta a revisión sus elementos reglados, incluido el fin.

La jurisprudencia constitucional ha examinado también esta importante problemática, entre otras, en tres sentencias, dos de las cuales son citadas por la parte recurrente en casación. Se trata de las sentencias constitucionales nº 45/1990, 196/1990 y 220/1991.

1. En la sentencia nº 45/90 de 15 de marzo, se impugnaba el recurso de amparo sobre denegación presunta de una solicitud dirigida al Consejo de Ministros por los Colegios de Abogados de Alava, Vizcaya y Guipúzcoa sobre otorgamiento de medios materiales para la Administración de Justicia del País Vasco y la sentencia aplicó una causa legal que tenía en cuenta la inadmisibilidad decretada previamente por el Tribunal Supremo en el recurso contencioso-administrativo, entendiendo que dicha decisión era perfectamente compatible con las exigencias del artículo 24.1, al entenderse satisfecho el derecho a la tutela judicial efectiva, señalando que no están sujetas al Derecho Administrativo las actuaciones que se refieren a relaciones entre órganos constitucionales, como son actos que regula el Título V de la Constitución, la decisión de enviar a las Cortes un Proyecto de ley u otros semejantes, a través de los cuales el Gobierno cumple la función de dirección política, actuación del Gobierno diferente de la actuación administrativa sometida a control judicial, salvo que tal prioridad resulte obligada en ejecución de lo dispuesto por las leyes.

2. En la sentencia constitucional nº 196/90, de 20 de noviembre, el Tribunal Constitucional a instancia de un Parlamentario de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco recurrió en amparo en relación con la negativa del Gobierno autonómico a facilitar información sobre las cesantías, y el Tribunal entiende correcta la decisión del Supremo, que consideró que el acto sometido a su control no era acto de la Administración Pública, sino era un acto de relación institucional del Gobierno Vasco con la Cámara Legislativa Vasca, sustraída al control del orden contencioso-administrativo y el TribunalConstitucional entiende que la decisión adoptada por el Tribunal Supremo es razonable y conforme al derecho de tutela judicial efectiva.

3. Finalmente, en la sentencia constitucional nº 220/91, de 25 de noviembre, se resuelve un recurso de amparo interpuesto por varios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la contestación que dio el Gobierno Vasco a la solicitud de información sobre el destino de determinados gastos habilitados como reservados en los presupuestos de los años 1988 y 1989 y el Tribunal Constitucional señala que los actos a través de los cuales se articulan las peticiones de información y preguntas de los Parlamentarios, incluidos los autonómicos, agotan sus efectos en el campo parlamentario, dando lugar al funcionamiento de instrumentos de control político que excluyen la fiscalización judicial y la del Tribunal Constitucional, al que no le corresponde el control de cualquier clase de alteración o irregularidad que se produzca en relaciones políticas o institucionales, entre el Legislativo y el Ejecutivo.

En el caso examinado, la aprobación del Decreto del Presidente de la Junta de Andalucía sobre convocatoria a elecciones al Parlamento Andaluz, es consecuencia de la aplicación de los siguientes criterios normativos que otorgan al acto recurrido una naturaleza reglada, susceptible de control jurisdiccional por la Sala de instancia, cuya legalidad ha de examinar:

1. Los artículos 13, 14, 26.1, 28.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, aprobado por Ley Orgánica 6/81, de 30 de diciembre, que determinan la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de normas y procedimientos electorales para constitución de sus instituciones de autogobierno (artículo 13.5), la competencia del Presidente de convocar elecciones al Parlamento, la composición del Parlamento, entre 90 y 110 Diputados, por un periodo de cuatro años que termina cuatro años después de la elección (artículo 26) y la celebración de elecciones, que tendrán lugar entre los 30 y 60 días posteriores a la expiración del mandato, siendo los Diputados electos convocados para la sesión constitutiva del Parlamento dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones (artículo 28.3).

2. Las previsiones contenidas en los artículos 14 y 27 de la Ley 1/1986, de 2 de enero, Electoral de Andalucía (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 3 de 14 de enero, corrección de errores Boletín Oficial Junta de Andalucía nº 33, de 17 de abril) que establece la convocatoria que se efectuará mediante Decreto del Presidente de la Junta, publicado en el Boletín Oficial de la Junta, fijando el día de la votación y la fecha de la sesión constitutiva del Parlamento dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones (artículo 14) y la fijación de la iniciación de la campaña electoral y el día de la votación (artículo

   27.1).

3. Finalmente, la previsión contenida en la Ley 1/90, de 30 de enero, que modifica la Ley 6/83, de 21 de julio, sobre Gobierno y Administración de la Comunidad Autónoma (Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 12, de 6 de febrero), en relación con la anticipación del proceso electoral hasta un máximo de sesenta días, cuando como consecuencia de los plazos previstos en el procedimiento electoral, las elecciones debieran de celebrarse entre los días 1 de julio al 31 de agosto (artículo 1 y 2 de la invocada Ley).

   No corresponde, pues, en este momento procesal, examinar la validez o ilegalidad del Decreto impugnado, sino que incumbe a la Sala de instancia, teniendo en cuenta la normativa de aplicación, que determina la naturaleza reglada del acto enjuiciable, pronunciarse sobre el fondo del asunto, por lo que procede estimar el motivo de casación invocado por la parte recurrente con fundamento en el artículo 95.1.1 de la LJCA y anular el Auto recurrido.

Respecto del segundo motivo de casación invocado, con fundamento en el párrafo 3 del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, concerniente al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, recoge el indicado precepto la vulneración de normas procesales aplicables, teniendo en cuenta que el derecho fundamental a la efectividad de la tutela judicial previsto en el artículo 24.1 de la Constitución, reclama un criterio favorable al enjuiciamiento del fondo, y que el artículo 102 de la Ley Jurisdiccional regula la sentencia estimatoria del recurso, atribuyéndole uno u otro contenido, según sea el motivo que prospere y es claro que aquel contenido habrá de corresponder a la trascendencia real del invocado motivo, como ha reconocido la precedente sentencia de esta Sala, Sección Quinta, de 23 de junio de 1994, al resolver el recurso de casación nº 600/1992, por lo que también este motivo invocado resulta estimable.

Al no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes al sustanciarse el proceso en la instancia, no se debe hacer expresa condena respecto a las costas causadas en la misma, como dispone el artículo 131.1 de la LJCA, y al ser estimables los motivos de casación, procede declarar haber lugar alrecurso y cada parte satisfará las que se hubiesen causado en éste, según establece el artículo 102.2 de la LJCA.