STS, 6 de Mayo de 1999
| Ponente | GUSTAVO LESCURE MARTIN |
| Número de Recurso | 2298/1993 |
| Fecha de Resolución | 6 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores anotados al margen, el recurso de casación que con el número 2.298 de 1993 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Ayuntamiento de Avilés, representado por el Procurador D. Roberto-Primitivo Granizo Palomeque y asistido por el Letrado D. Francisco J. Sánchez Hernández, contra la sentencia de fecha 22 de marzo de 1993, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en los recursos acumulados números 2075/90 y 410/91, sobre aprobación de bases de concurso para redacción de proyecto de concesión de bienes municipales; habiendo sido partes recurridas el Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias, representado por el Procurador D. Samuel Martínez de Lecea y, a su fallecimiento, por el Procurador D. Nicolás Alvarez Real, con la asistencia del Letrado D. Enrique Ximénez Sandoval, y la entidad "Cherry Lane, S.L.", representada por el Procurador D. Juan Francisco Alonso Adalía.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sección Primera de esta Sala ha decidido: Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Antonio Alvarez Fernández en nombre y representación del Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias, contra los acuerdos del Excelentísimo Ayuntamiento de Avilés, de 17 de mayo, 16 de agosto y 16 (sic) de octubre, todos del año 1990, por ser los meritados acuerdos no conformes a Derecho, en cuanto a lo que se refiere a la redacción de las Bases aprobadas por el Ayuntamiento demandado, y que han sido concretamente impugnadas en esta sede jurisdiccional, conforme a lo razonado en los fundamentos jurídicos cuarto a decimoprimero de esta resolución, desestimando el recurso en cuanto al resto de las pretensiones deducidas en la demanda rectora de este procedimiento."
Notificada la anterior sentencia, la representación del Ayuntamiento de Avilés presentó escrito preparatorio de recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado, elevando las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones en esta Sala, el Procurador D. Roberto-Primitivo Granizo Palomeque, en nombre del mencionado Ayuntamiento, formalizó el recurso de casación por medio de escrito, en el que después de formular sus motivos, suplicó a la Sala dicte sentencia casando la recurrida y desestime los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por el Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias.
Admitido el recurso, por la representación del Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias se presentó escrito oponiéndose a su estimación; y por providencia de 19 de septiembre de 1995 se declaró caducado el trámite de oposición concedido a la representación de la entidad "Cherry Lane, S.L.".QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para deliberación y fallo del recurso el día 20 de abril de 1999, en cuya fecha tuvo lugar su celebración.
Por acuerdo de 17 de mayo de 1990 el Pleno del Ayuntamiento de Avilés aprobó las bases del concurso de redacción del proyecto para la concesión de bienes municipales para aparcamiento subterráneo y galerías comerciales en dicha localidad. Sometidas dichas bases a información pública, el Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias formuló alegaciones que fueron desestimadas por acuerdo del Pleno de la Corporación de 16 de agosto de 1990. Interpuesto contra esta resolución recurso de reposición, fue desestimado por acuerdo de 18 de octubre de 1990.
Mediante acuerdo de 20 de diciembre de 1990 el Ayuntamiento eligió el proyecto ganador del concurso, interponiendo también el Colegio de Arquitectos contra este acuerdo recurso de reposición que fue desestimado por silencio administrativo.
Contra los acuerdos de 17 de mayo, 16 de agosto y 18 de octubre de 1990, el Colegio Oficial de Arquitectos de Asturias interpuso ante la Sala de este orden jurisdiccional el recurso contencioso-administrativo nº 2075/90, y contra el acuerdo de 20 de diciembre de 1990 y la desestimación presunta del recurso de reposición, interpuso ante la misma Sala el recurso nº 410/91. Acumulados ambos recursos, recayó sentencia de 23 de marzo de 1993 que estimó parcialmente el recurso por ser los acuerdos de 17 de mayo, 16 de agosto y 18 de octubre de 1990 no conformes a Derecho, en cuanto a lo que se refiere a la redacción de las bases aprobadas por el Ayuntamiento demandado, cuya sentencia es objeto del presente recurso de casación.
Los argumentos en los que la sentencia recurrida fundamenta su fallo pueden sintetizarse del modo siguiente: 1.- Las bases del concurso señalan como objeto del proyecto a redactar la concesión de bienes municipales estableciendo un plazo para ella de noventa y nueve años, cuando lo procedente era que se hubiera consignado que se trataba de una concesión de un servicio público para la cual la legalidad vigente prevé como máximo el plazo de cincuenta años. 2.- El plazo de dos meses, establecido en las bases para la presentación de los proyectos, resulta insuficiente a pesar de superar el mínimo legalmente exigible, conculcándose el artículo 21.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, según el cual las cláusulas que se establezcan habrán de ser congruentes con la causa y el objeto de contrato. 3.- Las bases no garantizan el cobro del premio del concursante ganador, al no aparecer prevista una responsabilidad de la Administración convocante que subsidiariamente se hiciese cargo de dicho pago para el caso de que en el posterior concurso para la adjudicación de las obras resultara la licitación desierta, ya que en tal supuesto, dado que el proyecto queda de plena propiedad del Ayuntamiento, se produciría un enriquecimiento injusto de éste. 4.- Las bases inducen a confusión al declarar como objeto del concurso la concesión conjunta e inseparable de bienes municipales, lo que resulta imposible pues al concurrir la de bienes destinados a un servicio público de aparcamiento y la de bienes para explotación de galerías comerciales, la concesión habría de limitarse para todos los bienes a cincuenta años, pues éste es el tope de la del servicio público de aparcamiento, ya que de lo contrario terminaría esta última persistiendo la concesión para galerías comerciales, lo que contradice el objeto del concurso que es la concesión conjunta o inseparable de todos los bienes, según se indica en la base 1ª, y asimismo contradice esa inseparabilidad el que la base 5.2 permita que los proyectos prescindan de la concesión de alguno de los bienes.
El primer motivo de casación, acogido al nº 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción entonces vigente, denuncia infracción por aplicación indebida del artículo 115.4 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que señala un plazo máximo de cincuenta años a las concesiones de servicios públicos.
Después de discrepar de la sentencia recurrida en cuanto afirma que los bienes de dominio público sólo pueden concederse para un servicio público, ya que también pueden serlo para aprovechamientos privativos sin necesidad de desafectación, y de referirse al régimen del dominio público local, así como a lo que deba entenderse por servicio público, la Corporación recurrente llega a la conclusión de que la explotación de aparcamiento por el Ayuntamiento o por particulares en el subsuelo del dominio público no es un servicio público, sino una mera actividad económica, pues para que se pueda hablar de servicio público es necesario que, mediante Ley estatal o autonómica, se declare la reserva de esta actividad económica a favor de los entes locales, lo que no implica exclusividad o monopolio, sino simple iniciativa para su ejercicio, y en nuestro derecho local la gestión de aparcamientos por parte de las entidades locales es una mera actividad económica que no les está reservada por Ley formal, citando en este sentido lasentencia del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1989.
El motivo no puede prosperar, pues el concepto restrictivo de servicio público sobre el que gira su argumentación, coincidente con la acepción especial de servicio público esencial, esto es, de sectores de actividad reservados en principio, con o sin monopolio, a la iniciativa y gestión de la entidad pública (véase art.128.2 CE), no se compadece con el concepto legal del artículo 85.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, según el cual "son servicios públicos locales cuantos tienden a la consecución de los fines señalados como de la competencia de las Entidades locales", siendo de destacar la clara conexión que mantiene el servicio de aparcamiento público con la competencia sobre "la ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas", que el artículo 25.2 b) de la misma Ley atribuye a los Municipios; y ello sin olvidar que este mismo precepto describe con carácter general la competencia municipal incluyendo en ella la prestación de "cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal", no siendo posible desconocer que entre las necesidades actuales de la población urbana figura la de disponer de servicios de aparcamiento público. Y en cuanto a la jurisprudencia, frente a la única sentencia que cita el motivo, alusiva al concepto estricto de servicio público al que antes se ha hecho referencia, es abundante la jurisprudencia que califica específicamente como servicio público municipal la actividad de aparcamiento público prestada por particulares en régimen de concesión sobre terrenos de dominio público, pudiendo citarse en este sentido, además de la sentencia de 27 de julio de 1983 que cita la recurrida, las de 8 de noviembre de 1990 y 11 de marzo y 12 de junio de 1991, y las en ellas citadas.
No puede aceptarse, pues, que la sentencia recurrida haya hecho indebida aplicación del artículo 115.4 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
El segundo motivo, amparado también en el nº 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, alega infracción por aplicación indebida o, en su caso, interpretación errónea, del artículo
21.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, por entender que tal precepto, de aplicación por remisión del artículo 118 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, no lo es en este caso por no ser aplicable este Reglamento, sino el de Bienes de las Entidades Locales, al no estarse en presencia de una concesión de servicio público. En todo caso, se añade, el plazo de dos meses que señalan las bases para la presentación de los proyectos, respeta el mínimo de un mes que establecen los artículos 118 del Reglamento de Servicios y 83 del Reglamento de Bienes, sin que el hecho de que los proyectos presentados contuvieran deficiencias pueda imputarse al plazo concedido, "pues ninguna prueba se ha articulado al respecto ni ningún elemento de hecho permite articular tan gratuita afirmación."
Tampoco puede alcanzar éxito este motivo. En primer lugar, ya hemos declarado que la actividad de aparcamiento público en régimen de concesión sobre bienes de dominio público constituye servicio público municipal, lo que priva de fundamento a la pretendida inaplicabilidad al caso del artículo 21.3 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales. Por lo demás, el motivo trata de desvirtuar la apreciación de la sentencia acerca de la insuficiencia del referido plazo de dos meses, que considera demostrada con las deficiencias de que adolecen los proyectos presentados, de las que el Tribunal de instancia efectúa un detenido análisis a la luz de la prueba pericial practicada; cuestión ésta que por su carácter fáctico no cabe revisar en casación.
El motivo tercero, por el cauce del mismo ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, invoca infracción del artículo 83.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, por cuanto las bases ofrecieron dos de las tres opciones que dicho precepto establece a efectos del premio del proyecto elegido, excluyendo expresamente la adquisición de dicho proyecto mediante el pago por parte de la Administración, añadiéndose en el desarrollo del motivo que si bien es cierto que el concurso para la adjudicación de las obras puede quedar desierto y que el concursante premiado decida no ejercer el derecho de tanteo, ello no supone ilegalidad alguna en la fijación del premio, sino un riesgo aceptado por los concursantes, sin olvidar que los concursantes no premiados también se empobrecen al tener que soportar los gastos de elaboración de sus proyectos, produciéndose un correlativo enriquecimiento del Ayuntamiento con la adquisición de los mismos.
El motivo no debe ser aceptado, pues aunque las bases se ajusten a las dos últimas opciones del artículo 83.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, que coincide con lo dispuesto en el artículo 118.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, no excluyen, como se afirma, la primera de las opciones establecidas, que consiste en la adquisición del proyecto mediante pago de cierta suma, sino que la modifican al disponer en la base 9ª que "el proyecto premiado quedará en plena propiedad del Ayuntamiento de Avilés", de manera que si la licitación para la adjudicación de las obras quedara desierta, el Ayuntamiento adquirirá la propiedad del proyecto sin necesidad de abonar sumaalguna, lo que evidentemente constituye un enriquecimiento injusto de la Corporación municipal, en el que se fundamenta el fallo recurrido, sin que quepa argumentar que también se empobrecen los concursantes no premiados, pues al no ser adquiridos sus proyectos por el Ayuntamiento, éste no obtiene enriquecimiento alguno.
El cuarto y último motivo, al amparo igualmente del nº 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, denuncia infracción del artículo 1285 del Código Civil al estimar la sentencia imposible la concesión conjunta e inseparable del aparcamiento subterráneo y de las galerías comerciales, pues al constituir también la concesión del aparcamiento una concesión demanial, no existe obstáculo para que las bases previeran que la concesión se otorgara de forma conjunta e inseparable y que los concursantes pudieran renunciar a todo o parte de las galerías comerciales, pero que de no hacerlo así, la concesión de éstas sería inseparable de la del aparcamiento, que no era renunciable en todo ni en parte.
Habiendo quedado zanjado al rechazarse el primer motivo que la del aparcamiento constituía una concesión de servicio público y no una concesión demanial, también debe fracasar este motivo.
Por lo expuesto, desestimados los cuatro motivos de casación, procede declarar no haber lugar al recurso, debiendo imponerse las costas a la parte recurrente, según dispone el artículo 102.3 de la tan citada Ley Jurisdiccional.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto en nombre del Ayuntamiento de Avilés contra la sentencia dictada de 22 de marzo de 1993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en los recursos acumulados números 2075/90 y 410/91; con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Gustavo Lescure Martín, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, el Secretario, certifico.
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