STS, 5 de Mayo de 1997
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 10416/1990 |
| Fecha de Resolución | 5 de Mayo de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Mayo de mil novecientos noventa y siete.
Visto el recurso de apelación núm. 10.416/90, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Carlos de Zulueta Cebrian, en nombre y representación de Dª Penélope , D. Bruno , Dª Magdalena , Dª Ariadna , D. Luis Andrés , D. Manuel , D. Cesar , D. Luis Carlos , D. Marcelino , Dª Mariana , D. Eloy , D. Juan Ignacio , D. Sergio , Dª María Teresa , D. Ildefonso , D. Baltasar y Comunidad de Bienes " DIRECCION000 ", contra sentencia, de fecha 20 de marzo de 1990, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso de dicho orden jurisdiccional num. 2307/87, contra la aprobación definitiva de la clasificación de suelos y la tabla de equivalencias de la Comarca de Reforma Agraria de Osuna-Estepa. Ha sido parte apelada la Junta de Andalucía, representada por Letrado del correspondiente servicio jurídico.
En el proceso contencioso administrativo antes reseñado recayó sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de fecha 20 de marzo de 1990, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimamos la demanda formulada en relación con el acto que ha quedado identificado en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, el cual declaramos conforme a derecho, sin imposición de costas". Y, notificada la referida sentencia a las partes, por la representación procesal de los actores se interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos, por providencia de 25 de octubre de 1990, en la que se acordó elevar a esta Sala las actuaciones con emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.
La representación procesal de Dª Penélope y otros, en el escrito de personación ante este Tribunal por medio de otrosi, solicitó el recibimiento a prueba del recurso de apelación, petición que fue desestimada por Auto de 7 de marzo de 1991, que no fue objeto de recurso, por el que se acordó, igualmente, entregar las actuaciones a la representación de los recurrentes para que, en el plazo de veinte días, formularan sus alegaciones. El trámite fue evacuado por medio de escrito presentado el 4 de abril de 1991, en el que se interesa "dicte Sentencia por la que revoque la apelada y se estime el Recurso de Apelación interpuesto contra la Sentencia dictada con fecha 20 de Marzo de 1.990, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla, sobre la Orden Resolutoria del Excmo. Sr. Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, que desestimó el Recurso de Alzada que mis representados interpusieron contra la Resolución del Sr. Presidente del IARA de 30 de Diciembre del 85, por la que se aprobó de forma definitiva la Clasificación de Suelos de la Comarca de Reforma Agraria de Osuna/Estepa, y en consecuencia declare nulo y sin efecto esta Resolución, con expresa condena en costas a la Administración Autónoma demandada". Por otrosi, se solicitó de nuevo el recibimiento del recurso a prueba.
Por Diligencia de 8 de abril de 1991, se dio traslado a la parte apelada para que, en el plazo de 20 días, evacuara el trámite de alegaciones, presentando su representación procesal, con fecha 14 de mayo de 1992, escrito en el que interesa dicte sentencia por la que desestimando el recurso interpuesto,confirme la sentencia apelada.
Concluida la tramitación del recurso, por providencia de 13 de marzo de 1997, se señaló para deliberación y fallo el 30 de abril de 1997, en cuyo día tuvo lugar el referido acto.
Constituye el objeto del presente recurso determinar si debe confirmarse o, como pretende los apelantes, debe ser revocada la sentencia dictada en su día por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia a la que se atribuye, al no estimar la pretensión actora, distintas infracciones del ordenamiento jurídico, que pueden agruparse para su análisis distinguiendo dos grupos. El primero deriva de que los actos administrativos que confirma dicha sentencia (aprobación de la clasificación de suelos de las explotaciones agrícolas afectadas por la reforma agraria de Osuna-Estepa y aprobación de la tabla de equivalencias de las referidas explotaciones) se tramitaron y aprobaron bajo la vigencia del Reglamento de ejecución de la Ley de Reforma Agraria Andaluza (LARA), aprobado por Decreto 276/84, de 30 de octubre, que fue declarado nulo, por haberse dictado sin el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, por decisión judicial confirmada por sentencia de este Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988, contra la que se interpuso recurso extraordinario de revisión que fue desestimado por sentencia de la Sala Especial, de 19 de octubre de 1989. El segundo grupo de infracciones invocadas está integrado por un conjunto vulneraciones del procedimiento para la aprobación de la clasificación de suelos y de la tabla de equivalencias, poniendo, además, de manifiesto la existencia de un inadecuado ejercicio de la discrecionalidad o falta de rigor científico en la Clasificación de Suelos y Tabla de Equivalencias efectuadas. Y, en concreto, se señala que: no hubo prueba en vía administrativa, (art. 88 LPA) lo que le ha producido indefensión, todos los actos administrativos del expediente de aprobación de la clasificación de suelos y de la tabla de equivalencias se han realizado por publicaciones y no por notificaciones individuales, con infracción del art. 79 LPA, carecen de motivación y, por último, se infringe el art. 61 LPA pues desde que se formularon alegaciones hasta la resolución del Presidente del IARA han transcurrido más de 6 meses.
Con carácter previo debe, advertirse que las alegaciones que se vierten en el escrito de la parte actora al evacuar el trámite previsto en el anterior art. 100 LJCA, son, en cierta forma, reproducción de las efectuadas en primera instancia, y aún cuando el recurso de apelación transmite al tribunal ad quem la plenitud de competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas en primera instancia, en la fase de apelación se exige un examen critico de la sentencia, para llegar a demostrar o bien la errónea aplicación de una norma, la incongruencia, la indebida o defectuosa apreciación de la prueba o cualesquiera otras razones que se invoquen para obtener la revocación de la sentencia apelada, de manera que respecto a lo que es reiteración sustancial del escrito de demanda, puede resultar justificado y suficiente la reproducción de los argumentos del Tribunal de primera instancia si se entienden que se adecuan a una correcta aplicación del ordenamiento jurídico, (en este sentido, las Sentencia de esta Sala de 10 de febrero y 25 de abril de 1997).
En relación a la alegación de que el expediente administrativo está incompleto, porque tan solo aparezcan en él los recursos de alzada, los informes a los mismos y las resoluciones del Consejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, debe señalarse que los recurrentes pudieron hacer uso de la posibilidad que les otorgaba el art. 70 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no lo hicieron, por lo que ninguna relevancia cabe anudar a tal circunstancia, (SSTS de 6 de junio y 3 de diciembre de 1991 y 11 y 25 de abril de 1991).
Los actos administrativos impugnados se tramitaron y aprobaron bajo la vigencia del Reglamento de ejecución de la Ley de Reforma Agraria Andaluza (LARA), aprobado por Decreto 276/84, de 30 de octubre, que fue declarado nulo, por haberse dictado sin el preceptivo dictamen del Consejo de Estado, por decisión judicial confirmada por sentencia de este Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988, contra la que se interpuso recurso extraordinario de revisión que fue desestimado por sentencia de la Sala Especial, de 19 de octubre de 1989. Ahora bien sobre dicha concreta cuestión ha tenido ocasión esta Sala de pronunciarse rechazando la pretendida consecuencia invalidante de los actos administrativos dictados concretamente en aplicación del referido Decreto, no solo en su proyección especifica a la propia Comarca de Osuna-Estepa, sino también relación con otras Comarcas Andaluzas afectadas por la reforma agraria regulada en la Ley andaluza 8/84, de 3 de julio, (LARA), cuya constitucionalidad fue objeto de análisis en la STC 37/1987, de 26 de marzo; criterio que por mor del principio de unidad de doctrina y del efecto vinculante de lo decidido debe mantenerse en el presente supuesto. Así, en Sentencia de 6 de junio de 1991, la Sala atendió a que el D. 319/84, de 18 de Diciembre, por el que se declaraba Comarca de Reforma Agraria la de Osuna-Estepa, se fundamenta y apoya directamente en las Ley 8/84, de 3 de julio, cuyo art. 17 se refiere a dichos Decretos de Declaración de Comarca de Reforma Agraria estableciendo cual debe ser elcontenido de los mismos y, en donde categóricamente se establece la obligación de los titulares de las explotaciones cuyas características generales concreta el Decreto 319/84, de aportar necesariamente en el plazo de 2 meses los datos reales de los aprovechamientos de los últimos cinco años. Además, en sentencia de 20 de octubre de 1993, la Sala atendió a lo que establecía el art. 120 LPA proyectándolo al ámbito jurisdiccional, para señalar que "por Decreto 276/84, de 30 de octubre, se aprobó el Reglamento para la ejecución de la Ley de Reforma Agraria. Este Reglamento de 1984, fue derogado expresamente por el Decreto 402/86, de 30 de diciembre, que aprobó el nuevo Reglamento para la ejecución de la Ley de Reforma Agraria; la disposición transitoria tercera del Decreto 402/86, aprobatoria del nuevo Reglamento, dispone que los actos administrativos dictados en aplicación del Reglamento aprobado por Decreto 274/84, de 30 de octubre (citado) que no hubiesen sido dejados sin efecto con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento, seguirán subsistentes". Con igual resultado, incluyendo el argumento derivado de la indicada disposición transitoria y la consideración literal y convalidante de los arts. 52 y 53 LPA, en sentencia de 20 de diciembre de 1993, se señaló, precisamente, en relación con la misma cuestión referida a la propia Comarca de Osuna-Estepa, que aunque la nulidad de una disposición general sea siempre de pleno derecho, no alcanza la misma especie de invalidez a los actos dictados en su aplicación, los cuales, serán, en todo caso anulables, conforme al criterio general del art. 48.1 LPA. Por ello al tratarse de actos anulables, ningún obstáculo se opone a que la Administración a través de una norma reglamentaria expresa acuerde su convalidación.
En todo caso, como ya declaró la Sentencia de 20 de octubre de 1993, las resoluciones impugnadas tienen también, con independencia del Reglamento invalidado, engarce en el art. 17 de la Ley andaluza 8/1984, de 3 de julio, (cuya regularidad constitucional fue examinada en la STC 37/1987, de 26 de marzo), sin que se aprecie que la nulidad del Reglamento 276/1984 -por el vicio de forma de omisión del dictamen del Consejo de Estado-arrastre en cadena a los actos administrativos impugnados en este proceso.
Una de las formas más acusada de intervención administrativa sobre la propiedad agraria es el conjunto de actuaciones que tradicionalmente se han caracterizado como de reforma agraria, que comporta, como consecuencia de la "función social", elemento estructural de la definición misma del derecho de propiedad privada o factor determinante de la delimitación legal de su contenido, según resulta del art. 33.1 y 2 CE y de la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 37/87), el sometimiento a un plan obligatorio de mejoras y, en su caso, al impuesto sobre tierras infrautilizadas y a la propia eventual expropiación del uso y del dominio de las fincas que contemplan en los artículos 15 a 41 de la LARA, que se ha inclinado por el sistema de Planes Comarcales de Mejora, donde se fijan los criterios para los Planes Individuales, cuyo incumplimiento determina las medidas indicadas. No puede, por tanto, negarse la importancia del procedimiento para la elaboración y aprobación de la clasificación de suelos de las explotaciones afectadas por la reforma agraria a los efectos de fijar la potencialidad productiva. Sin embargo, de ello no puede extraerse necesariamente la pretendida consecuencia invalidante derivada de que no fueron tenidas en cuenta la serie de circunstancias que se aducen, como los distintos grados de incidencia de la sequía en las explotaciones afectadas, arbolado o vuelos de los suelos, existencia de microclimas, agua disponible, antigüedad de los riegos, nivelaciones o movimientos de tierras, plagas, sistema de cultivo, puesto que en el presente caso, se cumplen las finalidades perseguidas para la objetivización de las distintas clases de suelos, como pone de manifiesto el Tribunal a quo. La obtención de las tablas y la clasificación de suelos se ha efectuado según su potencialidad productiva, se han seguido criterios objetivos en la asignación de las diferentes clases de suelos, se ha considerado la repercusión de la sequía, los patrones debidamente identificados por fotografía aérea, fueron visitados, localizados y estudiados por el Grupo de Trabajo Comarcal, se ha considerado la existencia de factores limitantes para el arbolado así como la existencia de microclimas.
En cualquier caso, aunque puedan existir distintos criterios técnicos, del examen de la prueba obrante no puede llegarse a la conclusión de que falte rigor científico y objetividad a la Memoria de Clasificación de Suelos de la Comarca de Osuna-Estepa y la consiguiente tabla de equivalencias.
Como vicios formales o de procedimiento se reiteran: omisión del trámite de alegaciones y de audiencia; ausencia de prueba en vía administrativa, indefensión, falta de notificación individual, ausencia de motivación y que transcurrieron más de 6 meses en la resolución del Presidente del IARA, para cuyo examen ha de tenerse en cuenta la doctrina jurisprudencial de esta Sala.
Según dicha jurisprudencia se equipara la falta total de procedimiento a la omisión de trámites esenciales en la interpretación del anterior art. 47.1.c) LPA, y uno de los considerados esencialísimos y fundamentales, mencionado en el art. 105 CE, y directamente vinculado al derecho de defensa del art. 24 CE, es el trámite de audiencia del interesado, en el que cabe comprender la falta de notificaciones individuales a los interesados. Ahora bien, la anulación de los actos administrativos afectados de viciosformales se encontraba regulada por el art. 48. 2 LPA de forma claramente restrictiva -como ahora hace el art.63.2 de la Ley 30/92, de 26 de diciembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, al decir que sólo la determinará cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o dé lugar a indefensión de los interesados, razón por la que la relevancia del trámite procedimental de que se trata tiene que ser ponderada en cada supuesto específico, y en este sentido se constata que los apelantes tuvieron la posibilidad no sólo de formular alegaciones sino que también tuvieron la oportunidad de presentar documentos, consignar datos y aportar pruebas a través de los distintos escritos y recursos presentados, sin perjuicio de la interposición de recurso de alzada, y luego jurisdiccional; razón por la que no puede afirmarse que se encontrasen en situación de indefensión, al haber disfrutado de posibilidades de conocimiento y defensa de eficacia equivalente a la que se puede derivar de la notificación individual, lo que permite aplicar el criterio jurisprudencial de relativización de los vicios de forma expresada en el anterior art. 48.2 LPA (SSTS de 18 de mayo de 1977, 22 de abril y 3 de mayo de 1980, 7 de octubre de 1981 y 18 de marzo de 1987).
En relación a la prueba como manifiesta el tribunal a quo, no se precisan qué pruebas concretas pretendió utilizar, sin conseguirlo, lo cual imposibilita a la Sala poder valorar su posible incidencia en una supuesta indefensión. Y la Administración no esta privada de la facultad de decidir en el ámbito del procedimiento administrativo, sobre la pertinencia de los medios de prueba propuestos por los interesados para acreditar los hechos que sean relevantes en el expediente. Por lo que, constatadas las posibilidades de intervención individual y colectiva en la tramitación del expediente y que la resolución impugnada se fundamenta en diversos informes, estudios, no cabe apreciar indefensión efectiva que justifique la pretendida ineficacia de los actos administrativos (en este sentido, la Sentencia de esta Sala de 11 y 25 de abril de 1997).
A juicio de los recurrentes, la sentencia guarda silencio sobre la infracción del art. 61 LPA al tardar más de 6 meses el Presidente del IARA en resolver las alegaciones formuladas tras la aprobación provisional de las tablas de equivalencias; sin embargo, el incumplimiento del referido plazo, tan solo puede llevar consigo eventuales responsabilidades, pero no la ineficacia del acto. Ello sin perjuicio de que la clasificación de suelos y la aprobación de la tabla de equivalencias, es un procedimiento complejo que difícilmente puede estar terminando en el referido plazo.
Por último, en cuanto a la motivación exigible a los actos administrativos que limitan derechos subjetivos debe indicarse en la misma línea que se pronuncia la Sala del Tribunal Superior de Justicia, que se entiende cumplido tal requisito cuando se aceptan informes, dictámenes o memorias, como ocurre en el caso de autos, al considerarse que los mismos forman parte del texto de la resolución (SSTS de 24 de febrero de 1978, 15 de noviembre de 1984, 18 de noviembre de 1996 y 11 y 25 de abril de 1997).
Los razonamientos expuestos fundamentan la desestimación del presente recurso de apelación, sin que, conforme al art. 131 LJCA, se aprecien motivos para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que los confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de apelación núm. 10.416/90, interpuesto por la representación procesal de Dª Penélope y otros contra sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictada, con fecha 20 de marzo de 1990, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2307/87; sentencia que confirmamos, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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