STS, 8 de Marzo de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 729/1995 |
| Fecha de Resolución | 8 de Marzo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Marzo de mil novecientos noventa y nueve.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 729/95, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos de Andalucía, contra el R.D. 1300/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla, en materia de incapacidades laborales del Sistema de la Seguridad Social, la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social. Han sido parte apelada el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, y coadyuvantes el Instituto Nacional de la Seguridad Social, representado por el Procurador don Luis Pulgar Arroyo, y don Carlos María , representado por el Procurador de los Tribunales don Nicolas Muñoz Rivas.
Por escrito presentado el 18 de octubre de 1995, el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de la Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos de Andalucía, interpuso recurso contencioso administrativo contra el R.D. 1300/1995, de 21 de julio (BOE 29 de agosto de 1995). Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 15 de abril de 1996, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.
El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 5 de junio de 1996, en el que se solicita que se dicte sentencia que declare la nulidad de la disposición adicional 3ª en la frase siguiente: "...o los que realicen iguales funciones en las respectivas Comunidades Autónomas que hayan asumido transferencias en la materia" y declare que el Real Decreto 1300/1995, de 21 de julio, no es de aplicación a las Comunidades Autónomas que, como la Junta de Andalucía, hayan asumido en sus Estatutos competencia en materia de Sanidad e Higiene y a las que se le haya transferido las competencia del INSALUD. Subsidiariamente a la anterior petición, se declare la nulidad del Real Decreto impugnado en su totalidad. Y, subsidiariamente a las anteriores peticiones, se declare la nulidad de dicho Real Decreto en su totalidad, previo planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 34.2 de la Ley 42/1994 y 143.1 del Real Decreto Legislativo 1/1994 por vulneración de los artículos 149.1.21 y 149.1.16 de la Constitución y
13.21 del Estatuto de Autonomía.
Después de haberse rechazado la alegación previa del Abogado del Estado por falta de acreditación de la legitimación de la recurrente, en virtud de auto de 17 de febrero de 1997, por escrito fechado el 8 de abril de 1997, formalizó aquél su escrito de contestación a la demanda solicitando que sea desestimado el recurso y que se confirme la disposición general recurrida. Por escrito presentado el 27 de octubre de 1997, la representación procesal del Instituto Nacional de la Seguridad Social formuló su contestación a la demanda solicitando se desestimara el recurso y se declarara ajustado a Derecho el Real Decreto impugnado.
Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representaciónactora presentado el 25 de noviembre de 1997, en el que reitera que se dicte sentencia de acuerdo con lo pedido en la demanda, y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 29 de diciembre del mismo año, en el que solicita se dé por reproducida la súplica de su escrito de contestación.
Con posterioridad, se personó en los autos y se tuvo por parte al Procurador don Nicolas Muñoz Rivas, en nombre y representación de don Carlos María , quien evacuó el trámite de alegaciones conferido por medio de escrito presentado el 1 de septiembre de 1998.
Concluso el procedimiento, por providencia, de 7 de enero de 1999, se señaló para deliberación y fallo el 3 de marzo del mismo año, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La asociación actora formula tres pretensiones: con carácter principal, que se declare la nulidad de la Disposición Adicional 3ª del RD 1300/1995, declarando que el contenido del Real Decreto no es aplicable a las Comunidades Autónomas que hayan asumido competencias en materia de sanidad e higiene, y a las que se les haya transferido las competencia del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD); con carácter subsidiario de la anterior, la declaración de nulidad, en su totalidad del mencionado Real Decreto; y, en fin, con carácter subsidiario de las dos pretensiones referidas, el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad de los artículos 34.2 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, y 143.1 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, por vulnerar los artículos 149.1.21 y 149.1.16 de la Constitución (CE) y 13.21 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (EAA).
La linea argumental de la parte actora tiene los siguientes puntos esenciales:
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El Real Decreto 36/1978, de 16 de noviembre, de gestión institucional de la Seguridad Social, la Salud y el Empleo distinguió las competencias de gestión de las prestaciones económicas y sanitarias encomendando las primeras al Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y las segundas al Instituto Nacional de la Salud.
El RD 2609/1982, sobre declaración de invalidez, configuró en el seno del INSALUD, unas Unidades Médicas de Valoración de la Incapacidad (UVMIS) con las competencias que figuraban en su artículo 3.
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Conforme al bloque de constitucionalidad, integrado según la recurrente por el artículo 149.1.16 CE y 13.21 EAA, las competencias en materia de sanidad e higiene corresponde a la Junta de Andalucía salvo, en materia de sanidad exterior, bases y coordinación general de la sanidad y legislación sobre productos farmacéuticos. Y, así, el RD 400/1984, de 22 de febrero, transfirió a la Junta de Andalucía las funciones y servicios asignadas a las Direcciones Provinciales del INSALUD en Andalucía, entre ellas las de las UVMIS que pasaron a depender de dicha Junta.
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El RD impugnado, 1300/1995, desconoce las competencias atribuidas a la Junta de Andalucía y las transferencias de funciones y servicios del INSALUD a dicha Comunidad, al situar en el INSS determinadas funciones que correspondían a las UVMIS y que, de acuerdo con el citado RD 400/1984, en Andalucía eran de la Junta de esta Comunidad Autónoma, por lo que de hecho el Real Decreto impugnado introduce una variación en las transferencias asumidas por la Administración Autonómica andaluza que resultaría contraria al precitado bloque de constitucionalidad.
La expresada tesis contenida en la demanda merece una doble consideración previa.
En primer término, los reproches de inconstitucionalidad, por no respetar el orden competencial que resulta del bloque de constitucionalidad, deben entenderse efectuado a los artículos 34.2 de la Ley 42/1944, de 3 de diciembre, y 143.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, que atribuyen al INSS, en todas las fases del procedimiento, la competencia para declarar la situación de invalidez permanente, a los efectos de las correspondientes prestaciones económicas, pues no aparece realmente cuestionado que la norma reglamentaria sea un desarrollo reglamentario habilitado por la propia Ley. En consecuencia, a pesar del orden de formulación de las pretensiones actoras, de acogerse la tesis que las sustenta, antes que efectuar las declaraciones de nulidad parcial e interpretación conforme o la nulidad plena del Real Decreto, habría de plantearse la cuestión de inconstitucionalidad de los preceptos legales que se solicita en tercer lugar y de forma subsidiaria.En segundo término, como ha señalado la doctrina del Tribunal Constitucional, la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas viene establecida por la propia Constitución, por los respectivos Estatutos y, en su caso, por las normas extraestatutarias a que se refiere el artículo 150 CE, no por los Reales Decretos de traspaso de servicios que, no formando parte del bloque de constitucionalidad, se limitan a transferir dichos servicios y no las competencias propiamente dichas (SSTC 87/1993, 88/1983, 48/1985, 149/1985 y 11/1986, entre otras). O, dicho en otros términos, no pueden prevalecer sobre las referidas previsiones constitucionales y estatutarias el Real Decreto de transferencia de servicios a la Comunidad Autónoma andaluza, RD 400/1984, que sólo puede invocarse como criterio interpretativo del reparto competencial que resulta directamente del bloque de constitucionalidad.
Hay dos premisas en la argumentación de la actora que la Sala comparte. Una es que una Ley estatal, aunque tuviera rango orgánico, no puede modificar un Estatuto de Autonomía, que es además la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma para la que está previsto un especial procedimiento de reforma (art.147 CE). Otra es que el reparto competencial o a la atribución de títulos competenciales en materia de sanidad e higiene es la que resulta de los artículos 148.1.21 CE y 13.21 EAA. Ahora bien, quiebra la argumentación en el eje central de sus tesis, puesto que el procedimiento de declaración de invalidez permanente a efectos de las correspondientes prestaciones económicas de la Seguridad Social no se ubica en el ámbito de la competencia sanitaria y por ello no puede extraerse la consecuencia de que las normas legales, primero, y las normas reglamentarias, después, vulneren los preceptos constitucionales y estatutario que se citan.
En efecto, desde el punto de vista teleológico, que resulta fundamental para calificar la materia de que se trata, la declaración de invalidez permanente se orienta a la obtención de la correspondiente prestación económica por el interesado, de manera que no tiene sentido, jurídicamente hablando, dicha declaración si no lleva consigo el otorgamiento de la prestación económica respectiva. O, dicho en otros términos, la declaración de que se trata es un trámite subordinado al otorgamiento de una prestación económica de la Seguridad Social.
Como pone de manifiesto el Abogado del Estado, las notas básicas de la incapacidad permanente (art. 134 Ley General de la Seguridad Social, LGSS) son la existencia de unas reducciones anatómicas o funcionales presumiblemente definitivas que inciden en la capacidad de trabajo del interesado graduando la incapacidad de la que resulta la prestación de cuantía diferente (art. 139 LGSS).
A partir de 1982 se produce una cierta compartimentación de las actuaciones médicas respecto a las de carácter estrictamente laboral, sociológico o ergonómico, a través de las UMVIS, a efectos de la valoración de los aspectos médicos, y de unas Comisiones de Evaluación de la Incapacidad (CEIS), en las que teniendo en cuenta los dictámenes de las UMVIS, se procedía a determinar la existencia o no de la invalidez, así como el grado de la misma. Pero esta decisión administrativa no es irreversible y, sobre todo, no sirve para alterar la correcta calificación de la materia a efectos de determinar el título competencial sobre la materia de los distintos Entes de organización territorial del poder. Ninguna prohibición constitucional o del bloque de constitucionalidad impide la vuelta a una situación administrativa en que la declaración de invalidez permanente se configure como una actuación radicada en el Organismo responsable de las prestaciones económicas de la Seguridad Social, que es el elemento predominante en la calificación de la materia de que se trata. Y así el artículo 143 LGSS, en la redacción dada por el artículo 34 de la Ley 42/1994, cuyo desarrollo reglamentario es el RD 1300/1995, sitúan en las competencias del INSS todas las fases del procedimiento de la declaración de la invalidez permanente, a través de los órganos que reglamentariamente se determinan ("Equipos de Valoración de Incapacidad" EVIS). EVIS que se constituyen como órgano multidisciplinar para una actuación encaminada, en definitiva, al reconocimiento y declaración de la invalidez permanente para la consecuente prestación económica de la Seguridad Social. Por consiguiente, no puede sostenerse que entre en el ámbito de previsión del artículo 149.1.16 CE, sino en el de la Seguridad Social al que se refieren los artículos 149.1.17 CE y 20.2 EAA que residencian en el Estado la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social y en la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma. Y debe tenerse en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional, en Sentencias 124/1989 y 195/1996, y de esta misma Sala, en Sentencia 18 de enero de 1999, que, tratando de precisar el alcance de dicho título competencial, ha señalado que del artículo 149.1.17ª de la Constitución no puede extraerse la apresurada conclusión de que en materia de régimen económico de Seguridad Social el Estado retenga sólo las potestades normativas. Que ello no es así se deduce sin dificultad de un análisis sistemático, histórico y teleológico del precepto constitucional. El designio perseguido con el acantonamiento del > dentro de la competencia exclusiva del Estado no ha sido otro con toda claridad, que el de preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un >, es decir único y unitario de Seguridad Social paratodos los ciudadanos (art. 41 de la Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes en materia de Seguridad Social (art. 149. 1. 1ª CE). La mención separada del "régimen económico" como función exclusiva del Estado trataba de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas. Por consiguiente, debe singularizarse la atribución de potestad que recae directamente sobre actividades económicas y que corresponde al Estado como algo inherente al control de caja única de la Seguridad Social. Y así, en fin, debe entenderse que respeta el bloque de constitucionalidad las disposiciones legales y las normas reglamentarias de desarrollo, aquí impugnadas, que unifican el procedimiento administrativo que tiende, en definitiva, al reconocimiento de una prestación económica del sistema de la Seguridad Social cuya gestión se atribuye al INSS.
Por último, debe señalarse la intrascendencia, a los efectos de justificar la pretendida inconstitucionalidad de la norma cuestionada, que tiene el que no haya coincidencia entre los distintos borradores del Real Decreto y el texto definitivo de éste, que, cualquiera que sea la explicación, como ha quedado señalado respeta la distribución competencial entre el Estado y la Comunidad Autónoma andaluza en materia de Seguridad Social que es el título competencial aplicable.
Las razones expuestas justifican la desestimación del recurso contencioso-administrativo, sin que se aprecien circunstancias para hacer una expresa condena en costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la de la Asociación de Inspectores Médicos y Farmacéuticos de Andalucía, contra el R.D. 1300/1995, de 21 de julio, por el que se desarrolla, en materia de incapacidades laborales del Sistema de la Seguridad Social, la Ley 42/1944, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y de orden social.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico
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STSJ Andalucía , 30 de Junio de 1999
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...cit., pág. 37. 101 BORRAJO DACRUZ, E., «Distribución de las competencias entre...», cit., pág. 464. En ese sentido, la STS de 8 de marzo de 1999, señala que «la mención separada en la Constitución artículo 149.1.17º del régimen económico como función exclusiva del Estado (...) garantiza la ......