STS, 17 de Septiembre de 1999
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Número de Recurso | 440/1993 |
| Fecha de Resolución | 17 de Septiembre de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Septiembre de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso contencioso administrativo nº 440/93, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de "Martínez y Arto, S.L.", contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 10 de marzo de 1989, que estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto, contra anterior resolución que imponía a la entidad recurrente una sanción por infracción en materia de aceites. Habiendo sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado.
La representación procesal de "Martínez y Arto, S.L.", interpuso recurso contencioso administrativo, contra el acuerdo del Consejo de Ministros, de 10 de marzo de 1989, que estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra anterior resolución que imponía a la entidad recurrente una sanción por infracción en materia de aceites. Admitido el recurso, se publicó el preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y se reclamó el expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda lo que verificó, con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia "por la que se declare la improcedencia de imponer sanción alguna a mi mandante, y en caso alternativo se resuelva atemperarla en su cuantía imponiendo las costas a quien se opusiera a esta pretensión". Por otrosí, solicita el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia "en virtud de la cual desestime íntegramente las pretensiones por la parte demandante y confirme expresamente el acto impugnado por ser conforme con el ordenamiento jurídico". Por otrosí se opone al recibimiento a prueba solicitado, por considerar que los puntos de hecho propuestos por la actora son irrelevantes a efectos de la resolución del recurso.
Por Auto de 7 de mayo de 1991, se acordó el recibimiento a prueba del recurso con el resultado que obra en autos.
Concedido a las partes el plazo de 15 días para que presentasen escritos de conclusiones verificaron el trámite presentando escritos las partes personadas en los mismos términos contenidos en los suplicos de los escritos de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, por diligencia de ordenación de 15 de mayo de 1993, de la Sección Sexta de esta Sala, se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta. Por providencia de 20 de febrero de 1996, como diligencia para mejor proveer, se acuerda la practica de la prueba pericial, que no pudo practicarse, en los mismos términos en que se acordó en el auto de 5 de marzo de 1992.SEXTO.- Por providencia de 13 de abril de 1999, con suspensión del señalamiento acordado para el día siguiente, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 43 de la LJCA, se concedió a las partes, un plazo común de 10 días, para que formulasen las alegaciones que estimasen oportunas sobre la posible caducidad del expediente sancionador. Habiendo formulado alegaciones el Abogado del Estado en el sentido de que no se ha producido la caducidad del expediente.
Conclusas las actuaciones quedaron los Autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno le correspondiera. Y a tal fin se fijo el 14 de septiembre de 1999, en cuyo momento se dio cumplimiento a lo acordado.
La representación procesal de la entidad "Martínez y Arto, S.L." interpone, en única instancia, ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo recurso contencioso-administrativo contra acuerdo del Consejo de Ministros, de 10 de marzo de 1989, que. estimando parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución del propio Consejo, redujo la sanción inicialmente impuesta de
4.000.000 a 2.500.000 pesetas por infracción de adulteración de aceites. Si bien, con carácter previo al examen de los motivos en que se fundamenta la demanda, debe decidirse sobre la posible caducidad de la acción para perseguir dicha infracción, cuya concurrencia fue planteada de oficio por este Tribunal a las partes.
El artículo 18.2 del RD 1945/1983, de 22 de junio, que regula las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, dispone que "caducará la acción para perseguir las infracciones cuando conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno procedimiento. A estos efectos, cuando exista toma de muestras, las actuaciones de la inspección se entenderán finalizadas después de practicado el análisis inicial. Las solicitudes de análisis contradictorios y dirimentes que fueren necesarios, interrumpirán" los plazos de caducidad hasta que se practiquen. Y del entendimiento literal del precepto, así como de la reiterada jurisprudencia que le interpreta (SSTS de 3 de diciembre de 1991, 17 de febrero de 1994, y 11 y 19 de noviembre de 1996, entre otras), resulta que el dies a quo para el cómputo del referido plazo de seis meses para la caducidad, cuando es necesario conocer la composición de un producto que exige la práctica de un análisis, es el de la conclusión o práctica efectiva de éste.
Siendo ello así no puede entenderse que concurra en el presente caso la debatida caducidad, pues el análisis se realizó el 27 de junio de 1986 y la notificación a la sociedad recurrente de la incoación del expediente sancionador y del pliego de cargos se produce el 26 de diciembre de 1986, cuando no había transcurrido el referido plazo de seis meses.
La primera alegación de parte consiste en que no resulta procedente el incremento de la cuantía de la multa de 500.000 pesetas que propuso el instructor del expediente hasta los 2.500.000 de pesetas en que fue definitivamente fijada por el Consejo de Ministros. Pero, según reiterado criterio jurisprudencial de esta Sala (SSTS 25 de febrero de 1981, 7 de abril de 1982 y 15 de diciembre de 1987), no existe la vinculación del órgano administrativo decisor a la propuesta del instructor en los términos en que sostiene la actora, sino que los límites que debe respetar la resolución final del expediente son los hechos y la homogeneidad de la calificación de la infracción efectuada sobre la que se ha tenido oportunidad de defensa, pudiendo, por el contrario, adecuar la cuantía de la sanción dentro de los márgenes que permite la norma. Y esto es, precisamente, lo que inicialmente se observa en la resolución del Consejo de Ministros que se revisa, en la que se acogen los presupuestos fácticos y jurídicos que sustentan la instrucción alterándose la cuantía de la sanción pecuniaria propuesta dentro de las previsiones normativas establecidas para la infracción de que se trata.
Se aduce que el análisis inicial no puede ser considerado como informe pericial porque no reúne los requisitos establecidos para tal clase de prueba por la normas procesales. Ello, sin embargo, no impide que la referida actuación técnica, practicada en el seno del procedimiento administrativo sancionador pueda ser valorada, con carácter general, en sede jurisdiccional junto con el expediente del que forma parte. E, incluso, no cabe ignorar el valor indiciario que tiene la renuncia expresa o tácita a efectuar el análisis contradictorio o la no aportación de la muestra obrante en poder del interesado que, según el artículo 16.4 del mencionado RD 1945/1983, comporta la aceptación de los resultados a los que se hubiere llegado en la práctica del primer análisis. Circunstancia que cabe apreciar en el presente caso, cuando después de efectuarse el análisis del aceite refinado de semillas a granel en el Laboratorio Agrario dependiente de la Diputación General de Aragón no se solicita la práctica del referido análisis contradictorio,a pesar de que la recurrente tuvo oportunidad de hacerlo.
Debe aceptarse, por consiguiente, que, según resulta del análisis inicial, el aceite de semillas a granel refinado a que se contraen las actuaciones contenía 2,17 % de ácidos grasos saturados en posición B de triglicéridos, superior al límite que corresponde a las características que debían cumplir dicha clase de aceite establecido en 1,8% por el punto 3.2 del Capítulo V del Real Decreto 308/1983, de 25 de enero, de Reglamentación Técnico Sanitaria de aceites vegetales comestibles. Y sobre tal base fáctica concurrían los elementos del tipo de infracción por fraude descritos en el artículo 4.3.2 del reiterado RD 1945/1983, en cuanto representa de discordancia entre las características reales del aceite de que se trata y las ofrecidas, así como de acto voluntario que implica la transgresión de lo dispuesto en la normativa vigente. Conclusión a la que no se oponen las restantes alegaciones exculpatorias de parte por las siguientes razonas:
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La norma no exige la determinación analítica singularizada de los distintos aceites mezclados (granilla de uva y algodón), sino que para el cómputo porcentual de los ácidos grasos saturados la reglamentación técnico sanitaria de vegetales comestibles atiende a la mezcla resultante (algodón y semillas) que fue el objeto del análisis inicial.
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El diálogo entre Administración y la Asociación de Industriales Envasadores y Refinadores de Aceites Comestibles y la existencia de proyecto de un Real Decreto que habría de dar un nuevo contenido a la Reglamentación Técnico Sanitaria para la elaboración, circulación y comercio de aceites y grasas comestibles, a que alude el escrito de dicha Asociación obrante en autos como medio de prueba, a propuesta de la actora, no excluyen la eficacia y aplicación del Real Decreto 308/1983, de 25 de enero de 1983, vigente al producirse los hechos y regulador de la referida materia. Y tampoco pueden considerarse las afirmaciones contenidas en tal documento como acreditativas de la imposibilidad de cumplimiento del límite establecido por la norma para el porcentaje de ácido graso; o, dicho en otros términos, no son suficientes para negar validez científica a la exigencia normativa sobre el referido porcentaje. Ello sin contar con la inseguridad de los datos porcentuales aludidos en el documento que se examina, uno de los cuales, según se afirma, el del invocado proyecto de Real Decreto elaborado por la Comisión Interministerial es del 2% para los aceites de germen de maíz y algodón, que, en todo caso, habría sido superado por el 2,17 % de ácidos grasos saturados en posición B de triglicéridos que señala el análisis practicado.
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La descripción del ilícito que efectúa el tipo aplicado por la Administración (art. 4.3.2 RD 1945/1983) comprende todo acto voluntario por el que resulta el ofrecimiento de un producto con discrepancia entre las características reales y aquéllas que debiera tener según la normativa técnico sanitaria aplicable; en este caso, a los aceites vegetales comestibles, por lo que no es relevante para excluir la debatida responsabilidad administrativa que la recurrente envasase el producto previamente adquirido.
La infracción contemplada se califica por el artículo 7.1.2 del RD 1945/1983 como grave, produciéndose el exceso en ácidos grasos del aceite como consecuencia, al menos, de la falta de controles o de precauciones exigibles de la actividad de que se trata, por lo que no puede excluirse tampoco la presencia del necesario elemento subjetivo de la culpabilidad.
Ahora bien, en el ámbito del Derecho administrativo sancionador es también una exigencia la efectiva observancia del principio de proporcionalidad; en la actualidad, expresamente reconocido en el artículo 131 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), pero que figuraba ya como garantía constitucional entre las que enmarcaban el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora. Y, según tal principio, en la forma como es entendido tanto por la doctrina del Tribunal Constitucional como por la jurisprudencia de este Tribunal, resulta necesario establecer la adecuada correlación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. Exigencia que en el presente caso no puede entenderse cumplida, pues si bien es cierto que la sanción impuesta de 2.500.000 pesetas está dentro de los límites establecidos en el artículo 10.1 del RD 1945/1983 para las infracciones graves, también lo es que tal cifra representa la cuantía superior del grado máximo de la sanción, pues ni siquiera podría superarse mediante la aplicación del quíntuplo del valor del producto objeto de la inspección que, según admite el Abogado del Estado, es de sólo 467.000 pesetas. Y, siendo ello así no se justifica adecuadamente la exacerbación de la punición de la conducta que siendo, sin duda, ilícita y acreedora de reproche, no comporta, sin embargo, una gravedad que se corresponda con el grado en que se ha aplicado la sanción por la Administración. Por el contrario, atendiendo tanto al referido valor del producto y al eventual beneficio del infractor derivado de su conducta, como a las propias dimensiones de la actividad de la entidad recurrente, parece más adecuada la individualización de la sanción que representa su aplicación en el grado medio y señalar como multa procedente la de 1.250.000 pesetas.SEXTO.- Las razones expuestas justifican la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo, reduciendo la sanción impuesta a la cifra anteriormente señalada, sin que se aprecien motivos de temeridad o mala fe para una especial declaración sobre costas.
Por lo expuesto, en nombre de S.M. el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos estimar y estimamos sólo parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad "Martínez y Arto, S.L." contra acuerdo del Consejo de Ministros, de 10 de marzo de 1989, pues si bien se confirma en cuanto aprecia la existencia de una infracción de adulteración de aceites, se reduce, sin embargo la sanción procedente a la cantidad de
1.250.000 pesetas. Sin que se aprecien circunstancias para efectuar una especial declaración sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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