STS, 18 de Marzo de 1998
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Marzo 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Marzo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representado por el Abogado del Estado, contra la Sentencia dictada con fecha 4 de diciembre de 1.991 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 419/91, sobre Denegación de Subvención; siendo parte apelada la ASOCIACIÓN NACIONAL DE PRESENCIA GITANA, representada por el Procurador Don Juan Antonio García San Miguel y Orueta.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, en nombre y representación de la Asociación Nacional Presencia Gitana, contra las resoluciones de fecha 29 de junio de 1.990 y 16 de enero de 1.991, dictada por la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Sociales, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la nulidad de ambas resoluciones y de lo actuado en los expedientes administrativos desde la fecha anterior al término del plazo de subsanación de diez días concedido a la recurrente por oficio de fecha 12 de junio de 1.990 (notificado el 18 del mismo mes); sin hacer mención especial en cuanto a las costas".
La Sentencia referida contiene entre otros los siguientes Fundamentos Jurídicos:
En el presente recurso, se impugnan las resoluciones de fechas 29 de junio de 1.990 y 16 de enero de 1.991, dictadas por la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Sociales, que deniega a la recurrente la subvención solicitada y convocada por Orden de 2 de abril de 1.990.
El argumento jurídico de la última de las resoluciones citadas es el siguiente: "SEGUNDO.- La base primera, punto e) de la resolución de fecha 13 de febrero de 1.990, por la que se convocan subvenciones para la cooperación social en el ámbito de la acción social, así como de la resolución de la misma fecha por la que se convocan subvenciones en el área de infancia, establece como uno de los requisitos de los solicitantes haber justificado suficientemente las inversiones de las ayudas económicas recibidas con anterioridad, circunstancia que el propio recurrente admite no cumplió en el momento de presentar sus solicitudes de subvención y ni siquiera al ser requerido para ello, dentro del plazo expresado en el requerimiento, incumplimiento que por sí solo es motivo suficiente para la denegación de las solicitudes de subvención.- TERCERO.- La alegación que formula el recurrente, referida a la supuesta ilicitud en que incurre el órgano decisor al recoger el motivo de la insuficiencia de crédito disponible, no reviste entidad suficiente para desvirtuar la resolución, toda vez que la inclusión de tal motivo denegatorio se entiende hecha a mayor abundamiento de la causa de desestimación a que se refiere el fundamento de derecho anterior. En efecto, aunque en mera hipótesis se admitiera que la entidad recurrente cumplía el requisito mencionado, ha de tenerse en cuenta que las subvenciones públicas encaminadas al fomento deactividades consideradas de interés social desarrolladas por entidades públicas o privadas distintas de la Administración del Estado, se encuentran en todo caso condicionada en su concesión a la cuantía de los créditos aprobados para estos fines en los Presupuestos Generales del Estado. Las actividades acreedoras en principio de dichas ayudas, en función de su naturaleza, superan en su coste a las disponibilidades presupuestarias, por lo que es preciso seleccionar aquéllas que se consideran prioritarias. La formación de la voluntad manifestada a través de la resolución recurrida, se ha constituido con elementos reglados y el ejercicio de potestades discrecionales. Los elementos reglados se encuentran determinados en el artículo 81 de la Ley General Presupuestaria, al establecer que la concesión de subvenciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado debe efectuarse con arreglo a criterios de publicidad, concurrencia y objetividad y por las normas contenidas en la propia convocatoria, que fija los requisitos que deben reunir los solicitantes, objetivos y contenidos de los programas a subvencionar, criterios generales de concesión y las prioridades que deben tomarse en consideración. La potestad discrecional no se refiere, en consecuencia, a la totalidad de los elementos del acto recurrido, sino únicamente a aquella parte del mismo que implica el ejercicio de opciones respecto de soluciones alternativas, que por su propia naturaleza no es susceptible de predeterminar a través de fórmulas fijas y regladas. Es, pues, la valoración de los objetivos perseguidos y del contenido de cada uno de los programas en función de los restantes programas propuestos, así como la aplicación de los criterios de prioridad fijados en la convocatoria, lo que delimita el elemento discrecional de la resolución recurrida, que en todo caso se encuentra necesariamente condicionada por la cuantía de los créditos aprobados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. De lo expuesto se deriva que la convocatoria no comporta la adquisición de un derecho subjetivo por parte de los solicitantes, aunque reúnan los requisitos y cumplan las restantes previsiones contenidas en la normativa aplicable, sino simple expectativa condicionada por el ejercicio de la potestad discrecional de la administración y, en todo caso, por las disponibilidades presupuestarias. CUARTO. Igual suerte ha de correr la alegación dirigida a denunciar la pretendida ilicitud administrativa plena de la resolución recurrida en base a las supuestas irregularidades y discriminación que se mencionan en el antecedente de hecho cuarto, in fine, y ello porque el órgano que resuelve la denegación de las dos solicitudes de subvención formuladas no es ninguna Dirección General, como entiende el recurrente, sino esta Subsecretaría, como se manifiesta en la oportuna notificación, de fecha 9 de julio de 1.990, si bien no se haga referencia expresa en la misma a uno de los proyectos incluidos en dichas solicitudes".
La Asociación recurrente, después de manifestar que los programas remitidos y presentados a la Administración cumplían todos los requisitos de contenido exigidos por las convocatorias, centra su principal motivo de impugnación en el hecho de que la Dirección General de Acción Social le envió un oficio, de fecha 12 de junio de 1.990 (y notificado el día 18 del mismo mes) en el que se le comunicaba, que se les concedía un plazo de diez días hábiles, a los efectos de presentar la documentación a la que se les requería (aplicación de subvenciones y estudio-investigación), mientras que la fecha de la resolución por la que se acuerda la concesión de la subvenciones es de fecha 29 de julio de 1.990, es decir, el mismo día en el que se acababa el plazo de subsanación que les fue concedido. En base a ello, solicita la revocación de la resolución o que se decrete la nulidad de actuaciones desde el momento anterior a la finalización del plazo para subsanar defectos. Invoca el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo y el artículo 24 de la Constitución, añadiendo la incompetencia del órgano que dictó la resolución.
De lo actuado en el expediente administrativo se desprende: uno, que para resolución de la Subsecretaría de Asuntos Sociales del Ministerio de Asuntos Sociales (BOE de 16 de febrero) se convocaron subvenciones a los fines citados en dichas resoluciones. Dos, que con fecha 19 de marzo del mismo año tuvieron entrada en el Registro General del Ministerio, la solicitud de la Asociación recurrente (doc. 2 expediente). Tres, que la actora presentó tres programas que dieron origen a los expedientes 101/1G y 101/2G (dirigidos al ámbito social) y el 125/G (al ámbito de la infancia). Cuatro, que por oficio de la Dirección General de Acción Social, de fecha 12 de junio de 1.990 (doc. 4 expediente), se le requirió a la Asociación para que presentara en la Subdirección General de Cooperación Social y Tutela la documentación en él reseñada. Cinco, que dicho oficio se notificó el 18 de junio, y concedía un plazo de "diez días hábiles", para su presentación. Seis, que el 29 de junio de 1.990 se dictó resolución sobre concesión de las subvenciones. Y, siete, la denegación de la subvención, como se ha comprobado de la lectura de la resolución impugnada, "por no adecuarse al programa propuesto.." y "por insuficiencia de crédito disponible".
Por aplicación del artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace mención especial en cuanto a costas.
Contra dicha Sentencia se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos; emplazadas las partes y remitidas las actuaciones de la primera instancia a esta Sala que ahora enjuicia; se personó ante la misma el Abogado del Estado en representación de la Administración;igualmente se personó el Procurador Don Juan-Antonio García San Miguel Y Orueta en representación de la Asociación Nacional Presencia Gitana, presentando ambas partes sus respectivos escritos de alegaciones.
Acordado señalar para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de marzo de 1.998, en cuya fecha tuvo lugar.
Se aceptan sustancialmente los razonamientos jurídicos primero, segundo, quinto y octavo de la Sentencia apelada:
El pronunciamiento de la Sentencia de primera instancia se limita a acoger la petición subsidiariamente articulada solicitando acordar la nulidad de actuaciones, así como de la resolución final del expediente administrativo -sin hacer referencia alguna a la declaración del derecho a percibir la subvención que se impetra-, desde la fecha anterior al término del plazo de subsanación de diez días concedido a la recurrente por oficio de 12 de junio de 1.990. Frente a dicha resolución se alza únicamente el Abogado del Estado, limitándose a argüir sobre la improcedencia de acordar la anulación, con lo que evidentemente quedan fuera de discusión las causas de inadmisibilidad originariamente alegadas y desechas por la Sentencia recurrida.
Por su parte la "Asociación Nacional Presencia Gitana" solicita explícitamente la confirmación de la sentencia en sus propios términos, insistiendo en que la denegación de la subvención no fue debida a falta de disponibilidad presupuestaria, ni tampoco a la aplicación del criterio de discrecionalidad, sino exclusivamente por causa del incumplimiento de lo dispuesto en la Base Primera, apartado e), (presentación con la solicitud de determinados documentos que justificasen suficientemente las inversiones de las ayudas económicas recibidas con anterioridad), previo requerimiento con la advertencia expresa de que de no subsanarse la aludida falta en el plazo de diez días hábiles los programas presentados no podrían ser tenidos en cuenta para la adjudicación de las correspondientes subvenciones.
El recurso del Abogado del Estado se basa de modo primordial en que habiendo quedado suficientemente demostrado que la documentación requerida se presentó el 2 de julio de 1.990, en lugar del 29 de junio anterior en que expiraban los días hábiles otorgados, carece de transcendencia anulatoria la circunstancia de que la resolución denegando la subvención por tal motivo, y apelando asimismo al criterio de discrecionalidad, hubiese sido sin embargo datada el mismo 29 de junio, fecha en que todavía se encontraba la actora en plazo hábil para presentar los documentos requeridos.
Tal como ha quedado planteado el debate en esta segunda instancia la cuestión primordial es, precisamente, la indicada, careciendo de auténtica transcendencia el que la Administración no hubiese optado por archivar el expediente ante el incumplimiento del requerimiento (artículo 71 de la Ley de 17 de julio de 1.958), en lugar de proceder a dictar una resolución fundamentada denegando el otorgamiento de la subvención. Más relevante podría resultar. por el contrario, que se documentase un pronunciamiento denegatorio, fundado en la falta de presentación de los justificantes exigidos, antes de transcurrir el plazo otorgado.
Los artículos 47 y siguientes de la Ley de 17 de julio de 1.958 regulan la nulidad de los actos de la Administración, teniendo buen cuidado de precisar el alcance y efectos de la misma y procurando no extenderla más allá de lo necesario. Así ocurre con lo dispuesto en el artículo 50 respecto a la invalidez de los actos independientes y sucesivos al que es declarado nulo, o a la reconocida posibilidad de decretar únicamente la invalidez parcial, completando la materia el artículo 52, al preceptuar que el órgano que declare la nulidad de las actuaciones administrativas dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido hubiese permanecido el mismo de no haberse realizado la infracción origen de la nulidad.
Si bien toda la normativa indicada se refiere al actuar de la Administración, y no a la de los administrados, la correcta interpretación de la misma, unida a lo dispuesto en artículo 49 con referencia a que las actuaciones realizadas fuera del tiempo establecido únicamente implicarán la nulidad del acto cuando lo imponga la naturaleza del término o plazo correspondiente, nos enseña que carece relevancia a efectos anulatorios que el acuerdo impugnado hubiese sido indebidamente fechado el 29 de junio de 1.990, desde el momento en que, aún declarándolo así, la retroacción consiguiente no podría subsanar la circunstancia de que la documentación requerida fué realmente presentada una vez pasado con exceso el plazo perentorio otorgado, sin que se haya justificado- aunque esa constituya una cuestión diferente- larazón de la demora. Y como la única razón por la que se estima la subsidiaria petición de la recurrente es precisamente esa misma circunstancia, que constituye asimismo el punto controvertido entre apelante y apelado, ha de acogerse el recurso entablado con todas sus consecuencias legales.
No hay méritos para hacer expresa imposición en costas.
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la Administración del Estado contra la Sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 4 de diciembre de 1.991, y, revocando la misma, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo entablado contra la resolución dictada por la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Sociales de 16 de enero de 1.991, por ser la misma conforme a Derecho. Sin Costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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