STS, 22 de Enero de 1998
| Ponente | ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 754/1994 |
| Fecha de Resolución | 22 de Enero de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Enero de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS, AEMAR, representado por el Procurador de los Tribunales Don Guillermo García San Miguel Hoover, contra el Real Decreto 1.778/1.994, de 5 de agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones.
Es parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.
La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS, AEMAR, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1.778/1.994, de 5 de agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones.
La representación procesal de la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS, AEMAR, mediante escrito de fecha 16 de enero de 1.995, formalizó la correspondiente demanda, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde declarar nulo y anular el apartado 4 de la Letra A del Anexo del Real Decreto 1.778/1.994, de 5 de agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones. Estas peticiones fueron reiteradas en el escrito de conclusiones.
El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda y en el de conclusiones, solicitó que se desestime el recurso interpuesto y se declare la conformidad a Derecho del Real Decreto impugnado.
Ninguna de las partes solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
Por providencia de fecha 16 de octubre de 1.997, se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. DON ELADIO ESCUSOL BARRA, y se señaló para deliberación, votación y fallo el día 14 de enero de 1.998, fecha en que tuvieron lugar dichos actos procesales.
1. Según expresa la Exposición de Motivos de la Ley 30/1.992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPC), uno de los objetivos de la Ley es el siguiente: que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de las Administraciones Públicas dentro del plazo establecido por el ordenamiento jurídico positivo. Se pretende así, por vía legal, cortar el abuso de la regla del silencio administrativo negativo por parte de las Administraciones Públicas, que imperaba bajo la vigencia de la ley de Procedimiento Administrativo de 1.958.
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La Ley 30/1.992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPC), con vocación de ser legislación básica sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas (art. 149.1.18ª CE), contiene una nueva regulación del silencio administrativo. La vigente regulación de este instituto jurídico pretende que el régimen jurídico del silencio administrativo sea distinta de cómo era regulado en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958.
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En la Ley 30/1.992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPC), el silencio positivo no se ha convertido en la regla general, sino que lo que únicamente ha sucedido es que la Ley quiere que las Administraciones Públicas ejerciten sus potestades administrativas con agilidad y con sumisión, en todo caso, a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE). Al responder el silencio positivo a que la Administración agilice los trámites del procedimiento administrativo, se explica que la Ley obligue a la Administración a dictar resolución sobre cuantas solicitudes se le formulen por los interesados (y en todos los procedimientos iniciados de oficio), en el plazo máximo que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso, o en el plazo máximo de TRES MESES si la norma del procedimiento no fija plazo (art. 42.2 LRJAPC); y tiene sentido, igualmente, que ante la situación de ausencia de voluntad administrativa expresa (si se diere esta situación), la eficacia plena del acto administrativo presunto estimatorio por silencio, quede condicionada a que tal acto se acredite mediante certificación emitida por el órgano competente que debió resolver expresamente (art. 44.1 y 44.3 LRJAPC).
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En la nueva Ley, el silencio administrativo negativo está presente. El fundamento del silencio administrativo negativo está en la necesidad de otorgar al administrado el instrumento idóneo (acto previo presunto negativo, dejando de ser una ficción legal) para que pueda acceder a la Jurisdicción para que sea satisfecho su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE).
La regulación del silencio administrativo se encuentra, hoy, en el artículo 43 de la Ley 30/1.992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPC). El artículo 43.3 de dicha Ley establece que podrá entenderse desestimada una solicitud en estos supuestos: a), Procedimiento de ejercicio del derecho de petición del artículo 29 de la Constitución, y b), Resolución de recursos administrativos, salvo el caso que el propio precepto contempla. Al silencio administrativo negativo, no se refiere solamente el artículo 43.3 de la LRJAPC. La posibilidad de estar ante una solicitud desestimada por silencio administrativo negativo, surge también de la regla que se contiene en el artículo 43.2.c) de la LRJAPC. A tenor de este precepto, las solicitudes formuladas a la Administración podrán ser estimadas en todos los casos en los que la normativa aplicable no establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa. Quiere ello decir que, además de los supuestos en los que el ordenamiento jurídico (la normativa aplicable) atribuye directamente efecto positivo o negativo al silencio administrativo, en todos los demás casos la Administración puede por vía reglamentaria (salvo que exista reserva de Ley por razón de la materia) establecer que el efecto del silencio administrativo sea desestimatorio.
1. Tras lo anteriormente razonado, estamos en condiciones de dar respuesta a la demanda formulada en este recurso contencioso-administrativo. La parte demandante, invocando el artículo 62.2 de la LRJAPC sin más, solicita que se declare nulo y anule el apartado 4 de la letra A del Anexo del Real Decreto
1.778/1.994, de 5 de agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones, por entender que dicho precepto es contrario a los artículos 42 y 43 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
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El Real Decreto impugnado fue dictado, en cumplimiento de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, modificado por Real Decreto Ley 14/1.993, de 4 de agosto, para adecuar a dicha Ley las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones. El Real Decreto impugnado tiene en cuenta la específica naturaleza de la potestadautorizatoria, y obliga a que todos los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones, sean resueltos en el plazo que establezca su normativa reguladora y, en su defecto, el de tres meses (art. 42.2 LRJAPC y art. 3.1 del Real Decreto impugnado). Además, el Real Decreto impugnado tiene en cuenta que en materia de autorizaciones pueden concurrir especiales circunstancias de orden público, seguridad o salud pública y otras análogas, por lo que dicho Real Decreto, en cumplimiento del mandato contenido en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, entre los procedimientos en los que conforme al artículo 4.1.a) la falta de resolución expresa puede considerarse desestimatoria de la solicitud, incluye las solicitudes de otorgamiento y modificación de las autorizaciones previstas en las disposiciones reguladoras de los juegos de azar (art. 4.1.a) y Anexo, A.4, del Real Decreto impugnado).
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Existen actividades privadas en las que el interés público está presente. Estos casos requieren una reglamentación especial, de suerte que la autorización ya no se limita a remover los obstáculos para el ejercicio de algún derecho por la razón de que, en esos supuestos de actividad privada en los que esté presente el interés público, los poderes de la Administración solo pueden ejercerse válidamente comprobando previamente las circunstancias objetivas condicionantes del otorgamiento de la autorización: ello obliga a la Administración a resolver, caso por caso, invocando, interpretando y aplicando la normativa (legal y reglamentaria) que resulte aplicable. No cabe duda de que en la actividad privada en la que se desarrollen juegos de azar, pueden concurrir circunstancias especiales objetivas (de orden público, de seguridad, de salud pública, etc.) determinantes de que la potestad autorizatoria se ejercite mediante el previo control administrativo de las circunstancias especiales objetivamente concurrentes: de ahí que, en todo caso, deban observarse las normas (legales y reglamentarias, reiteramos), reguladoras de los juegos de azar. La propia demanda, en esencia, está expresando cuanto aquí se razona al hacer referencia a las eventuales excepciones por razones de interés público a las que se refiere el expediente administrativo.
Todo lo razonado conduce a la desestimación, íntegramente, del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS, AEMAR, contra el Real Decreto 1.778/1.994, de 5 de agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones.
Dado el contenido del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la Sala no aprecia motivo para hacer pronunciamiento especial sobre las costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO interpuesto por la ASOCIACIÓN DE EMPRESARIOS DE MÁQUINAS RECREATIVAS, AEMAR, contra el Real Decreto 1.778/1.994, de 5 de agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones. DECLARAMOS QUE, DADOS LOS TÉRMINOS DE LA DEMANDA DESESTIMADA, EL PRECEPTO REGLAMENTARIO IMPUGNADO ES CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración, junto con un testimonio.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Claudio Movilla Alvarez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra de Haro López-Villalta.
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