STS, 17 de Julio de 2014

La representación procesal de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA (ASEMPRE) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional recurso contencioso-administrativo que fue registrado bajo el número 1240/2011 , contra la resolución del Consejo de la Comisión Nacional del Sector Postal de 13 de octubre de 2011, que acordó desestimar en su integridad el recurso de reposición contra la resolución de 11 de mayo de 2011, que aprobó la resolución de inadmisión del escrito presentado por ASEMPRE en el que se instaba la tramitación de un conflicto de acceso a la red postal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A.

Por Auto de 4 de marzo de 2013 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional acordó « acoger el escrito de alegaciones previas, por falta de legitimación activa de la actora, formulado por la representación procesal de CORREOS Y TELÉGRAFOS, DECLARAR INADMISIBLE el presente recurso con tal fundamento, y acordar el ARCHIVO de las presentes actuaciones » , el cual fue confirmado por Auto de 2 de septiembre de 2013 .

Contra dichos Autos, la representación procesal de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA (ASEMPRE), interpuso recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de 1 de octubre de 2013, y acordó elevar las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA (ASEMPRE) recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y con fecha 14 de noviembre de 2013, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por formalizado RECURSO DE CASACIÓN contra AUTO de fecha 2 de septiembre de 2013 dictado por esta Sección Octava de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 1240/2011 , notificado el 11 de Septiembre de 2013 y, a los fines de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley Jurisdiccional, y, en su día, previo los trámites reglamentarios, de conformidad con las alegaciones que contiene este escrito, dicte Sentencia por la que se case y anule la recurrida, estimando las pretensiones de esta parte, con arreglo a los motivos expresados en el presente recurso, donde se admita la legitimación activa de mi representada ASEMPRE, por tener interés legítimo para ejercer la acción, y se prosiga con el proceso de conformidad con nuestro suplico de la demanda, con expresa imposición de las costas causadas a la parte contraria.

.

Por providencia de fecha 17 de enero de 2014, se admitió el recurso de casación.

Por diligencia de ordenación de fecha 14 de febrero de 2014 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso de casación a las partes comparecidas como recurridas (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y la SOCIEDAD ESTATAL DE CORREOS Y TELÉGRAFOS, S.A.) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1. - La Procuradora Doña María Jesús Gutiérrez Aceves, en representación de la SOCIEDAD ESTATAL DE CORREOS Y TELÉGRAFOS, S.A., presentó escrito el 21 de marzo de 2014, en el que efectuó las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   que tenga por presentado este escrito, con sus copias, lo admita, y tras los trámites oportunos, dicte resolución en virtud de la cual acuerde:

   a) Que no ha lugar a la casación del impugnado Auto de 2 de septiembre de 2013 , desestimando el recurso de casación interpuesto por la representación de ASEMPRE en su totalidad.

   b) Imponer las costas de esta casación a la parte recurrente.

   .

2. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el 27 de marzo de 2014, efectuó, asimismo, las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

   que teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por formulado escrito de oposición, dictando sentencia por la que se inadmitan, y en su defecto se rechacen los motivos y el recurso, confirmando el auto recurrido. Con costas.

   .

Por providencia de fecha 23 de junio de 2014, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 15 de julio de 2014, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos, se interpuso por la representación procesal de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA (ASEMPRE) contra el Auto dictado de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 2 de septiembre de 2013 , que desestimó el recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 4 de marzo de 2013 , por el que se acuerda declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la referida Asociación contra la resolución de la Comisión Nacional del Sector Postal de 13 de octubre de 2011, que desestimó el recurso de reposición formulado contra la anterior resolución de 11 de mayo de 2011, que acordó inadmitir el escrito presentado instando la tramitación de un conflicto de acceso a la red postal pública.

El Auto dictado de la Sala de instancia de 4 de marzo de 2013 , resuelve acoger la alegación previa formulada por el Abogado del Estado de falta de legitimación activa de la Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (ASEMPRE), acordando el archivo de las actuaciones, con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

[...]Procede acoger la alegación previa, de falta de legitimación activa del recurrente, invocada por la codemandada.

Para ello debe partirse, como atinadamente expresa la representación proponente de las alegaciones previas, de que la cuestión a resolver es la referente a la legitimación del denunciante; algo que ha sido objeto de reiterada doctrina jurisprudencial.

La mayor parte de esa propia doctrina viene a declarar, en aplicación de 'in amplio conjunto de normas que a su vez limitan la posición de ese mismo denunciante, que carece de legitimación procesal en aras a obtener la sanción de su denunciado. Y ello en razón de que la potestad sancionadora vincula, en exclusiva a la Administración que sanciona y al sancionado, pero que en esa relación. el denunciante es un extraño en la medida en la que alberga un puro interés en la legalidad.

Es cierto, frente a ello, que existe otra doctrina más matizada (por todas cabe citar la Sentencia -del Tribunal Supremo de 5 de septiembre de 2011 ) que hace depender la final legitimación del beneficio o utilidad concretos que pueda obtener el denunciante como consecuencia de la prosecución de un recurso jurisdiccional contra la decisión que acuerda el archivo del procedimiento.

Por esto último, en el presente caso hemos de realizar una indagación superficial (pues hacer otra cosa equivale a emitir un pronunciamiento de fondo que ahora no corresponde) sobre el contenido de las pretensiones deducidas, esto es, sobre lo que se pedía en la denuncia y el fundamento que lo sustentaba.

Hemos de aclarar que la potestad sancionadora y la denuncia (como "notitia criminis" de los hechos sancionables) no es cauce adecuado para efectuar una impugnación indirecta o para depurar la total legalidad de la actuación administrativa, que es lo que en el presente caso se pretende. El órgano administrativo, en ejercicio de una potestad sancionadora, se debe limitar a comprobar la concurrencia clara (sin interpretaciones extensivas y con proscripción de la analogía) de la conducta típica y de la mediación de la culpabilidad. Pero no es jurídicamente correcto concluir que todo acto potencialmente desajustado a la ley o al derecho (algo en lo que ahora no entraremos) comporte automáticamente la incursión en el ámbito de lo sancionable.

En el presente caso, el eventual beneficio o utilidad para la actora no derivaría de la prosecución, en efecto, de un procedimiento sancionador, sino de un final contraste de la plena legalidad de la actuación de CORREOS y TELEGRAFOS. Pero ello comporta un claro error en la acción formulada (que no debiera haber sido la sancionadora sino la mera impugnación de legalidad), a partir de lo cual hemos de concluir que el eventual beneficio, es decir, la legitimación de la actora, debería depender del éxito de una acción ejercida con error y, por ello, cuya prosperabilidad se estima como profundamente aventurada.

.

El Auto de la Sala de instancia de 2 de septiembre de 2013 , desestima del recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 4 de marzo de 2013 , con base en los siguientes argumentos jurídicos:

[...] La legitimación en vía administrativa y en vía contencioso-administrativa tienen un fundamento legal y jurisprudencial diferente. En este caso, la mera indicación de recursos por la Administración no confiere per se, como parece entender la actora, legitimación en vía contencioso- administrativa.

En este caso, como expuso esta Sala en el auto impugnado, la legitimación de la actora depende de una acción "ejercida con error" y frente a este argumento, no se aporta elemento fáctico o jurídico que revele que aparte de la en su momento alegada afección del interés general haya una afectación concreta y particular del interés individual de la recurrente.

Es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional (por todas STC 52/2007, de 12 de marzo , FJ 2), que uno de los contenidos esenciales del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ) es el derecho a obtener una resolución sobre el fondo del asunto planteado oportunamente ante los órganos judiciales, si bien ese derecho queda igualmente satisfecho si el órgano judicial, por concurrir una causa legal apreciada razonadamente, dicta una resolución de inadmisión.

Igualmente es doctrina consolidada del Tribunal Supremo que el problema de la legitimación tiene un carácter casuístico, lo que no permite una respuesta indiferenciada para todos los casos, siendo preciso examinar en cada uno de ellos el concreto interés legítimo que justifique la legitimación, incumbiendo su alegación y prueba a quien se lo arrogue ( SS. 21-11-2005 , 30-11- 2005 ), señalando la sentencia de 3 de noviembre de 2005 lo siguiente:

(...) partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar sí existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución... el dato de si la imposición de una ¡ sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés.

[...] En materia de incongruencia, como ha señalado reiteradamente el Tribunal Supremo ( por todos el Auto de 23 de junio de 2000 ) la incongruencia lo es del fallo, y queda limitada a la falta de adecuación del fallo respecto de las pretensiones procesales de las partes, vicio de nulidad que no concurre si lo que se censura es, en realidad, la no adecuación de la respuesta judicial a la pretensión de la recurrente. El Alto Tribunal ha señalado igualmente que no constituye incongruencia omisiva el no examen con la extensión y detalle que el recurrente considera merecen sus argumentos sino la resolución por el Juez o Tribunal sobre algo no pedido o la no resolución sobre una pretensión ejercitada.

Finalmente, la mera indicación de recursos por parte de la Administración no confiere legitimación al recurrente, y en tal sentido no puede apreciarse la alegada vulneración del principio de confianza legítima .

.

El recurso de casación se articula en la formulación de tres motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En el primer motivo de casación, que se funda el amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se denuncia la infracción del artículo 49.1 de la Ley jurisdiccional , en relación con el artículo 21.1 b) del citado texto legal , en cuanto que el escrito de alegaciones previas presentado por el Abogado del Estado, actuando en representación de la Comisión Nacional del Servicio Postal, interesando se declare la falta de legitimación de la Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (ASEMPRE), es temerario y artificioso, ya que dicha órgano regulador del servicio postal admitió la legitimación en el procedimiento administrativo.

El segundo motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, imputa a los Autos recurridos la vulneración de los artículos 33 y 67 de la Ley jurisdiccional y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , puesto que -según se aduce- la Sala de instancia ha incurrido en infracción del deber de motivación, al no justificar de forma razonada el archivo del recurso contencioso-administrativo por falta de interés legítimo de la Asociación recurrente, y, asimismo, incurre en incongruencia, ya que no resuelve dentro del límite de las pretensiones deducidas.

El tercer motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , por infracción del artículo 69 de la Ley jurisdiccional , en relación con los artículos 19 y siguientes del citado texto legal , en consonancia con lo dispuesto en el artículo 11 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, reprocha a la Sala de instancia que no tenga en cuenta que ASEMPRE es la única organización patronal que representa los intereses de los operadores postales privados españoles prestadores de servicios incluidos en el ámbito del servicio postal universal, por lo que debe reconocérsele legitimación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución .

Sobre la prosperabilidad del recurso de casación.

El recurso de casación, en los estrictos términos formulados, debe prosperar, acogiendo, con base en el principio de unidad de doctrina, los razonamientos expuestos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2014 (RC 2096/2013 ), en que dijimos:

[...] El recurso de casación va a ser estimado. Las normas legales y la jurisprudencia sobre la que la parte recurrente considera infringidas por la Sala de instancia (los ya citados artículos de la Ley 30/1992 y 24.1 CE) han sido vulneradas por aquel Tribunal cuando ha procedido a un examen excesivamente riguroso de la legitimación de la entidad recurrente, precisamente por considerar que debido a su condición de denunciante ASEMPRE carecía de legitimación válida y suficiente para accionar, lo que determinó que el recurso contencioso-administrativo resultaba inadmisible.

En efecto, la Sala de instancia fundamenta su pronunciamiento, relativo a la falta de reconocimiento de legitimación de la Asociación demandante en una interpretación del artículo 19 de la Ley jurisdiccional que no es conforme con el derecho de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 CE , desconociendo la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo expuesta entre otras en las sentencias de 29 de junio de 2005 (RC 1425/2003 ) y de 27 de noviembre de 2011 (RC 2515/2009 ) dictadas en el ámbito del derecho de la competencia en las que hemos declarado que la toma en consideración de los potenciales beneficios de carácter competitivo que el recurrente obtendría de la estimación de la demanda, determina la concurrencia del presupuesto procesal de interés legítimo.

Como hemos declarado en reiteradas ocasiones, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación « ad processum » y la legitimación « ad causam » . Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que « es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos » .

Pero distinta de la anterior es la legitimación « ad causam » que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e « implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito » ; añadiendo la doctrina científica que « esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal » . Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que « la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso » . Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto.»

Y también hemos matizado que en razón de la especialidad del Derecho aplicable, la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia, que trata de garantizar, según refiere la Exposición de Motivos, el orden económico constitucional vinculado a la defensa de la competencia, que constituye la primera y más importante forma en que se manifiesta el ejercicio de la libertad de empresa, y en la que para la represión efectiva de las conductas prohibidas se confiere al Tribunal de Defensa de la Competencia la potestad de imponer sanciones, efectuar intimaciones e imponer multas coercitivas para obligar a cesar en las acciones prohibidas, se deduce que de la eventual estimación del recurso contencioso-administrativo se derivan ventajas concretas para los consumidores de la Región de Murcia y para las empresas de distribución de pescado que operan en el sector ( sentencia de 27 de noviembre de 2011 [RC 2515/2009 ]).

Al proyectar la anterior doctrina jurisprudencial sobre la legitimación para recurrir sobre el supuesto enjuiciado en el que se archiva una denuncia formulada por la asociación recurrente al amparo de la Ley del Sector Postal ,derecho aplicable en el que concurren similares notas que en el derecho de defensa de la competencia ( artículo 7.d) de la Ley 23/2007, de 8 de octubre ) hemos de llegar a la conclusión de que en el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de la Comisión Nacional del Servicio Postal de fecha 15 de junio de 2011, debió reconocerse legitimación para recurrir a la asociación ASEMPRE en atención a los potenciales beneficios de carácter competitivo que dicha entidad podría obtener de la estimación de la demanda dirigida a obtener la nulidad de la decisión de archivo y la continuación del expediente sancionador contra Correos y Telégrafos para que rectificara su actuación en relación con las obligaciones del servicio universal postal. ASEMPRE es una asociación patronal que defiende los intereses legítimos y profesionales de sus asociados y en este caso, defendía los intereses de los operadores postales que forman parte de dicha entidad y la concreta queja consistía en la imposibilidad de dar cumplimiento a los dispuesto en el articulo 58.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en perjuicio de las operadores del sector. Existía un claro interés en dicha entidad en que se tramitara el expediente y en que finalmente se requiriera a la entidad Correos y Telégrafos a que ajustara su conducta a la legalidad lo que incluía, desde su perspectiva, que la denunciada diera cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley 30 /1992 en beneficio de los operadores prestadores de servicios postales que representa la referida entidad. Esto es, se constata la existencia de un claro beneficio, ventaja o utilidad concreta que podía obtener la recurrente denunciante como consecuencia de la continuación del recurso contencioso contra la resolución de la Comisión Nacional del Sector Postal que acuerda el archivo del expediente administrativo, en los términos expresados lo que determina que debió reconocerse su legitimación para recurrir.

Debe tenerse en cuenta, además, que la legitimación se reconoció a ASEMPRE en el ámbito administrativo y según obra en autos se ha tramitado la denuncia por ella formulada por el Tribunal de Defensa de la Competencia que ha dictado una resolución favorable a sus intereses .

.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESAS DE REPARTO Y MANIPULADO DE CORRESPONDENCIA (ASEMPRE) contra el Auto de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 2 de septiembre de 2013 , que desestimó el recurso de reposición formulado contra el precedente Auto de 4 de marzo de 2013 , por el que se acuerda declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo número 1240/2011.

Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede desestimar el incidente de alegaciones previas promovido por el Abogado del Estado, debiendo seguirse la tramitación del procedimiento contencioso-administrativo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 59.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.