STS, 28 de Marzo de 2000

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con sede en Cáceres, de 30 de octubre de 1995, al resolver el recurso contencioso-administrativo nº 120/92, promovido por el Procurador Sr. Roncero Aguila, en nombre y representación de la Asociación de Padres de Alumnos del Colegio de EGB Santa Ana de Almendralejo, contra desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 4 de diciembre de 1991 de la Consejería de Industria y Turismo de la Junta de Extremadura, por la que se sacaba a subasta pública una Estación de Autobuses en Almendralejo, próxima al Colegio Santa Ana de dicha localidad, desestima las causas de inadmisibilidad opuestas por la representación procesal de la Junta de Extremadura y en cuanto al fondo, confirma la validez de los actos administrativos impugnados por ser ajustados a derecho.

En la sentencia dictada por la Sala, se analiza, después de delimitar el acto objeto de impugnación, concretado en la Resolución de la Consejería de Industria y Turismo de la Junta de Extremadura de 4 de diciembre de 1991, sobre convocatoria de pública licitación por el trámite de urgencia para contratación por subasta del Proyecto de Estación de Autobuses en Almendralejo, la ausencia de legitimación de la parte recurrente, que es estimada por la Sala que concurre en el fundamento jurídico segundo; la existencia de agotamiento de la vía administrativa previa, en el fundamento jurídico tercero; la motivación respecto de la urgencia, que no origina una nulidad prevenida en el artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento administrativo, en el fundamento jurídico quinto; la redacción del Proyecto por técnico competente, en el fundamento jurídico sexto; la inexistencia de vulneración del artículo 22 de la Ley de Contratos del Estado, respecto a la ubicación de la Estación en la proximidad de Centros escolares, en el fundamento jurídico séptimo; la inexistencia de infracción del artículo 15 de la Constitución, en el fundamento jurídico octavo; la cesión del uso de los terrenos y el cambio de dotación, en el fundamento jurídico noveno; los requisitos del replanteo, en el fundamento jurídico décimo y la ausencia de irregularidades en la subasta, en el fundamento jurídico once.

En el escrito de preparación del recurso de casación por la representación de la Asociación de Padres de Alumnos del Colegio de EGB Santa Ana de Almendralejo, se hace constar, literalmente, que estamos en presencia de una resolución susceptible de casación, a tenor de lo previsto enel artículo 93 de la Ley Jurisdiccional Contencioso- Administrativo, añadiéndose que fundarán el recurso en los motivos relacionados en el artículo 95.

Se ha opuesto a la prosperabilidad del recurso de casación la representación procesal de la Junta de Extremadura.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 21 de marzo de 2000.

Con carácter previo al análisis de los motivos de casación formulados por la parte recurrente, interesa poner de manifiesto que lo impugnado es una resolución de la Consejería de Industria y Turismo de la Junta de Extremadura de 4 de diciembre de 1991, sobre Convocatoria de pública licitación por el trámite de urgencia para contratación por subasta del Proyecto Estación de Autobuses en Almendralejo, acto dictado por la Administración autonómica y respecto del cual, para ser susceptible de recurso de casación, en el escrito de preparación habría de justificarse que la infracción de norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma había sido relevante y determinante del fallo, tal como resulta de la aplicación de los artículos 93.4 y 96.2 de la LJCA, en la redacción por la Ley 10/92, de 30 de abril, cuando se trate de interposición de recursos de casación contra sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, no comprendidas en el apartado 2 del artículo 93, respecto de actos o disposiciones de Comunidades Autónomas, en las que lo determinante sería la relevancia del Derecho Estatal.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de interpretar el contenido y el alcance del artículo 93.4 de la Ley 10/92, poniendo de manifiesto que el recurso de casación, como medio de control de la aplicación del ordenamiento estatal, no alcanza los ordenamientos autonómicos, respecto de los cuales, los Tribunales Superiores de Justicia son los intérpretes auténticos y este criterio, manifestado, entre otros, en los Autos de 6 de febrero de 1998 y en el precedente Auto de 18 de septiembre de 1995, permite constatar, en la cuestión examinada, el incumplimiento de los siguientes requisitos por la parte recurrente en casación:

1. Que el recurso se ha de fundar en infracción de norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma.

2. Esa infracción ha de ser relevante y determinante del fallo de la sentencia.

3. El recurrente, en el escrito de preparación, lo que no ha sucedido en la cuestión examinada, ha de justificar que la infracción de norma no emanada de órganos de la Comunidad Autónoma, ha sido relevante y determinante del fallo.

En consecuencia, procede reconocer la defectuosa composición del escrito de preparación por parte del recurrente, conforme al artículo 100.2.a) de la LJCA y determinar que la causa de inadmisión se convierte en este momento procesal, en causa de desestimación, por lo que procede la desestimación del recurso con imposición de costas a la parte recurrente, a tenor del artículo 102.3 de la misma Ley, tal como ha declarado por razón de unidad de doctrina, reiteradas sentencias de esta Sala, de la que son exponentes, entre otras, por citar las más recientes, las de 10, 15 de diciembre de 1999 y 7 de marzo de 2000.

A mayor abundamiento, y analizando, sucintamente, los motivos de casación, no resulta admisible la invocación de los artículos citados como infringidos que en el escrito de interposición de la parte actora se formula, respecto de los motivos de casación aducidos.

Así resulta, en cuanto al primero y segundo de los motivos de casación, que se basan en el artículo

95.1.4 de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables: artículos 15, 53.1, 10.2 y 39.4 de la Constitución, parágrafo 25.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Declaración de los Derechos del Niño de la ONU de 20 de noviembre de 1959 y Convención de Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989: principios 2, 6, 7.2 de la Declaración de Derechos del Niño y tercero de la Convención sobre los Derechos del Niño y en cuanto al segundo motivo, la invocación de la jurisprudencia de esta Sala, contenida en las sentencias de 16 de febrero de 1988, 4 de mayo de 1993 y 27 de junio de 1989.Hay que significar que esta materia ya fue analizada en la sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 1995, que resolvió el mismo tema desde el punto de vista de la perspectiva de la posible vulneración de los derechos fundamentales y así, indicamos en aquella resolución que partiendo del «interés superior del niño» como principio rector en la aplicación del artículo 15 CE entiende el recurrente que ello supone que todos y cada uno de los escolares que reciben enseñanza en la zona en la que se pretende instalar la Estación de Autobuses, tienen derecho a la adopción de medidas que protejan su integridad física.

Las condiciones en las que se desarrolla la vida cotidiana en las unidades de población a partir de cierto nivel, particularmente por lo que se refiere al movimiento circulatorio de vehículos de motor en las vías públicas, constituye a la vez que el soporte de necesidades vitales y legítimo ejercicio de la libertad de desplazamiento de los ciudadanos, un elemento generador de riesgos ciertos para la vida y la integridad física de las personas -conductores, viajeros o peatones- que sólo en parte son susceptibles de minoración, a través de las medidas ordenadoras y de seguridad introducidas en la legislación o acordadas por la autoridad competente. Estas medidas requieren mayor atención cuando se trata de colectivos singularizados que disponen de menos capacidad de autoprotección, cual ocurre con los que aquí se trata compuestos por escolares de EGB y estudios análogos que están concentrados en una zona determinada de la población, donde a los riesgos genéricos preexistentes de la circulación rodada en aquel enclave viene a añadirse el supuesto riesgo representado por la construcción de una Estación de Autobuses.

Esta novedad añadida -siempre desde la perspectiva del interés prevalente de los derechos del niño cuando se trate de los supuestos de conflicto directo-, plantea, potencialmente, una diversidad de cuestiones en orden a las repercusiones jurídicas del acto controvertido. Así, la de su ajuste a las previsiones de la legislación urbanística y de los Planes de Urbanismo sobre ubicación o zonificación de actividades y servicios; la observancia de la legislación general y en su caso de las Ordenanzas Municipales en relación con actividades peligrosas y circulación viaria; la racionalidad o legalidad de las medidas específicas de seguridad adoptadas in situ, para prevenir los supuestos riesgos inherentes a la intersección entre el tráfico propio de la Estación de Autobuses y la deambulación de numerosos escolares de corta edad en torno a sus centros de estudio. Toda esta problemática tiene cauces de actuación y procedimientos administrativos y judiciales adecuados para su tratamiento y en este orden de ideas hemos de remitirnos a la proposición que, con notable precisión, formula el Tribunal de instancia, es decir, que para llegar a una contestación positiva sobre la supuesta infracción del artículo 15 C.E. es preciso colegir la existencia, en el actuar administrativo sometido a cuestión, de un ataque o peligro directo, real y cierto, lo que no sucede en este caso.

Reiteradamente tiene declarado esta Sala que en el enjuiciamiento de los motivos de casación opera como presupuesto obligado el de estar a la resultancia de los hechos, tal como viene establecida por el Tribunal a quo (SSTS 7 julio, 22 septiembre 1993, 10 octubre 1993, 22 enero, 12 abril y 17 junio 1994, entre otras muchas) y de este principio se extrae una primera consecuencia en el caso que aquí se plantea: que la instalación de una Estación de Autobuses, en el lugar previsto, no acredita que, en sí misma, suponga una agravación cualitativa del riesgo ya existente con anterioridad, derivado del tráfico de vehículos en la zona, con entidad bastante para poner en peligro inminente y manifiesto la integridad física de los escolares a que se refiere la actora, como reconoce la sentencia recurrida (fundamento jurídico octavo).

A este último aspecto, de la oportunidad del proyecto, conciernen las alegaciones que formula el recurrente en apoyo del motivo de casación, refiriéndose a los informes técnicos aportados y la acreditación documental del nivel de concentración escolar en la zona inmediata a la ubicación de la Estación de Autobuses, y que han sido debidamente valoradas en la referida sentencia, pues la técnica casacional aleja del recurso la apreciación de los hechos debatidos y la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia, pues el núcleo esencial de valoración, en la sentencia recurrida, se extrae de la voluntad manifestada en los dictámenes, en los informes y en los documentos obrantes en las actuaciones judiciales, y en el expediente administrativo, sin que dicha revisión tenga cabida en sede casacional (STS, por todas, de 7 y 20 de mayo de 1994).

En el segundo motivo de casación se impugna la sentencia recurrida por considerar que la misma infringe, por inaplicación, la doctrina judicial sentada por las SSTS 16 febrero 1988 y 4 mayo 1993 y la que, a «sensu contrario» contiene la STS 27 junio 1988.

El desarrollo de este motivo cabe considerarlo como pauta orientativa idónea para la interpretación de los textos en los que basa la recurrente su tesis de vulneración del derecho fundamental garantizado en el artículo 15 de la Constitución. Se constata que los tres referentes jurisprudenciales invocados tienen entre sí el denominador común de versar la controversia sobre la instalación de sendos establecimientos para larehabilitación de drogadictos y toxicómanos en zonas próximas a centros escolares de gran afluencia de niños y adolescentes.

Tal circunstancia de ubicación resulta coincidente con la del presente recurso pero concurre la sustancial diferencia de afectar a la instalación de una Estación de Autobuses y no la de un Centro de rehabilitación de drogadictos, lo que comporta una singularidad importante, como es la de naturaleza del bien jurídico protegido, con su pareja repercusión en la valoración del riesgo.

En el caso del centro de rehabilitación el bien jurídico de protección inmediata es la integridad moral del menor aunque medianamente pueda resultar también afectado el de integridad física, por lo que no merece mayor destaque la enunciación genérica que siguiendo la literalidad del artículo 15 CE formula la STS 4 mayo 1993 al expresar que «la indicada ubicación vulnera el derecho a la integridad física y moral...». Así, en el caso del Centro de rehabilitación, el peligro «directo, cierto e inevitable», a que alude la sentencia utilizada por la parte actora como referente, no emana de la existencia en sí del centro de acogida de enfermos, sino de la previsible deambulación en su entorno de un número indeterminado de ellos y la propensión a contactar con la población de dichos centros escolares; situación de peligro de mucha más difícil contraprogramación neutralizadora que la que procede de la instalación de una Central de Autobuses.

Desde el plano de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, reiteradamente invocada por el recurrente, es tangible también la diferente previsión de medidas de protección, pues en un caso se expresa en forma imperativa que «los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas, incluidas medidas legislativas, administrativas, sociales y educacionales, para proteger a los niños contra el uso ilícito de los estupefacientes y sustancias psicotrópicas enumeradas en los tratados internacionales pertinentes y para impedir que se utilice a niños en la producción y el tráfico ilícitos de esas sustancias»; (artículo 33); mientras que en relación con el término de comparación, sólo se contienen requerimientos genéricos a las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños para que cumplan especialmente las normas establecidas por la autoridad competente en materia de seguridad o para el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o nocivo (artículos 3 y 32). Todo ello ha dado lugar en el ámbito de nuestra legislación interna a una diversidad de disposiciones como las que regulan el trabajo de menores, la reglamentación de parques infantiles de tráfico, de las instalaciones destinadas a actividades con niños y jóvenes, etc., en ningún caso relacionadas con la infraestructura de la circulación viaria aquí debatida.

Respecto del tercero de los motivos de casación, invoca la parte recurrente fundamentado, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico, concretamente el artículo 22.2 de la Ley de Contratos del Estado, por entender que faltaban los documentos necesarios para promover las autorizaciones o concesiones administrativas previas a la ejecución y considerar que se ha producido un cambio de uso, contrario a las previsiones normativas contenidas en las disposiciones transitorias sexta y séptima del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen de suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio.

Es de significar que esta materia ya fue analizada en la sentencia de esta Sala de 27 de noviembre de 1998, al resolver el recurso de apelación nº 7436/92, en relación con la pieza de suspensión, pudiéndose significar al respecto que el cambio de uso es una cuestión ajena al concreto acto recurrido y además, el cambio de uso dotacional en modo alguno contraviene las referidas disposiciones transitorias invocadas por la parte actora como infringidas, sexta y séptima, por cuanto que la parte dispositiva de la sentencia nº 61/97 de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, al resolver la inconstitucionalidad del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, declara expresamente inconstitucional y nulo los preceptos calificados de carácter básico de aplicación plena en los apartados primero y segundo de la disposición final única, entre los que se incluye la disposición transitoria sexta, apartados 1 y 4 y además, declara inconstitucional y nulo el apartado tercero de la disposición final única y los preceptos aprobados por el Estado con eficacia supletoria, que afectan a la disposición transitoria sexta, apartados 2, 3 y 5 y disposición transitoria séptima.

Finalmente, en cuanto al cuarto y quinto de los motivos de casación invocados por la parte recurrente, no se observa la existencia de vulneración legal. En primer lugar, respecto del motivo cuarto, formulado al amparo del artículo 95,1,4 de la LJCA por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, se invoca el apartado cuarto del artículo 11 de la Ley 33/87, de Presupuestos del Estado respecto de la autorización a los órganos de contratación de la tramitación urgente, y se aduce que estamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho por infracción del artículo 47.1.c) y del procedimiento legalmente establecido. También se aduce en el quinto de los motivos de casación, con fundamento en el artículo 95.1.4 de la LJCA, la infracción por indebidaaplicación de los artículos 20, 21, 22, 23 y 24 de la Ley de Contratos del Estado, respecto de la documentación y actuaciones administrativas que han de preceder a la adjudicación contractual.

El apartado 4 del artículo 11 de la Ley 33/1987 de Presupuestos Generales del Estado para 1988, establece, con carácter general, la posibilidad de utilizar la tramitación urgente hasta 1.000 millones de pesetas, si bien el plazo de presentación de proposiciones no será inferior a quince días.

Es clara la improcedencia del fundamento del motivo cuarto, pues la invocación del artículo 11.4 de la Ley de Presupuestos citada, supone de por sí la inoperancia de la cita de la LCE, de donde la única infracción legal atendible sería la de la inobservancia de los plazos, vicio que en modo alguno puede determinar la nulidad de pleno Derecho del artículo 47.1.c) LPA, como la parte alega, faltando así por completo la base para la aplicación al caso de la jurisprudencia que invoca, que debe limitarse a los supuestos de ostensible nulidad de pleno Derecho, apreciable «prima facie», y sin ningún tipo de discusión, según se viene proclamando de modo constante en nuestra jurisprudencia y que, con buen criterio, señala la sentencia recurrida.

Así, en la cuestión examinada, se constata, del examen de las actuaciones del expediente administrativo y de las judiciales, así como las practicadas en el período probatorio, la existencia de los siguientes documentos:

1. ) Cesión gratuita de terrenos de propiedad municipal a la Consejería de Transporte y Turismo para construcción de la Estación de Autobuses, en Acuerdo de sesión plenaria extraordinaria del Ayuntamiento de Almendralejo de 7 de octubre de 1991.

2. ) Certificación de disponibilidad de los terrenos con arreglo a las previsiones contenidas en los artículos 81, 83, 84.b y 85 del Reglamento General de Contratación, según certificación del Ingeniero Jefe de la Consejería de Industria y Turismo de la Junta de Extremadura, en la que consta con fecha 19 de noviembre de 1991, que efectuado el replanteo no existe causa de imposibilidad para llevar a cabo la ejecución de la obra, teniendo en cuenta que el proyecto redactado por los servicios técnicos comprendía un precio de 139.668.930 pesetas; que el procedimiento de adjudicación sería de subasta en un período de 18 meses, no siendo necesaria cláusula de revisión de precios y con una clasificación del contratista del grupo C, subgrupo todos, categoría D.

3. ) El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, en sesión de 3 de diciembre de 1991, autoriza la contratación por subasta y el 4 de diciembre de 1991 se aprueba el pliego de cláusulas administrativas particulares, anunciándose el 4 de diciembre de 1991 la convocatoria de la pública licitación por el trámite de urgencia del Proyecto Estación de Autobuses de Almendralejo (Badajoz), según consta en el Diario Oficial de 12 de diciembre de 1991.

4. ) Por Resolución de la Comisión de Urbanismo de Extremadura de 7 de mayo de 1992, se aprueba definitivamente la modificación del Plan General de Ordenación de Almendralejo en cuanto a la calificación de los terrenos de equipamiento cultural y enseñanza a suelo dotacional para transportes públicos, teniendo como precedentes los anteriores Acuerdos del Pleno de la Corporación de 7 de octubre de 1991 sobre incoación del expediente y 18 de diciembre de 1991 sobre aprobación inicial del Proyecto de modificación del Plan General de Ordenación.

5. ) Por Decreto del Alcalde de Almendralejo de 22 de abril de 1993, se aprueba la licencia condicionada al cumplimiento de los requisitos legales prevenidos y sin perjuicio de tercero.

Del análisis de todo este conjunto de resoluciones administrativas se infiere que, en modo alguno, se vulneran los preceptos citados como infringidos, que son los artículos 20, 21, 22, 23 y 24 de la LCE, sin que la ausencia de declaración taxativa de urgencia se erija en elemento determinante de la invalidez del procedimiento, por cuanto que como declara la sentencia impugnada, que ha recogido igualmente la jurisprudencia de esta Sala (así, en sentencia de 21 de enero de 1980), constaba en la memoria justificativa, plenamente justificada, las circunstancias determinantes del anuncio de la licitación, cuya legalidad no puede contradecirse por el hecho de que se hubiera omitido una declaración formal que, en todo caso, hubiera sido subsanada en los términos que reconoce la propia sentencia impugnada.

En consecuencia, ni se observa vulneración del artículo 26 de la Ley de Contratos del Estado ni, como ha reconocido esta Sala en la precedente sentencia de 27 de noviembre de 1998, al resolver el recurso de apelación 7436/92, la invocación del artículo 11.4 de la Ley de Presupuestos del Estado 33/1987, a la que se hace referencia en el motivo cuarto de casación, supone ya de por sí la inoperancia dela cita del artículo 20 de la Ley de Contratos del Estado, ya que la única infracción legal atendible sería la de la inobservancia de los plazos que, en modo alguno, determinarían la nulidad de pleno derecho del artículo

47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo, por tratarse de un vicio no determinante de nulidad de pleno derecho.

Finalmente, además de recogerse los factores de naturaleza económica y social, tenidos en cuenta en la memoria explicativa y constando la titularidad de los terrenos y la cesión efectuada por Acuerdo del Ayuntamiento a favor de la Junta, con carácter previo al anuncio de licitación, no cabe hablar, como sostiene la parte recurrente, de incompetencia en el técnico actuante.

Sobre este particular punto, la doctrina de la Sala Tercera en sus últimos años, ha rechazado el monopolio competencial a favor de una profesión técnica superior predeterminada, al mantener la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos urbanísticos o técnicos en general, que se corresponda con la clase y categoría de los proyectos que suscriben sus autores, criterio jurisprudencial reiterado en las sentencias de 2 de julio de 1976, 27 de mayo de 1980, 29 de enero de 1982, 8 de julio de 1981, 29 de enero de 1982, 22 de junio de 1983, 17 de enero de 1984, 1 de abril de 1985, 21 de octubre de 1987, 8 de julio de 1988, 9 de marzo y 21 de abril de 1989, habiendo también declarado esta Sala que la competencia en cada rama de ingeniería depende de la capacidad técnica real para el desempeño de funciones propias de la misma frente al principio de exclusividad, lo que ha supuesto la afirmación del principio de la libertad con idoneidad en las sentencias de 31 de diciembre de 1973, 24 de marzo de 1975, 8 de julio de 1981, 1 de abril de 1985, 21 de octubre de 1987, 8 de julio de 1988, 9 de marzo y 21 de abril de 1989 y reiterada en la posterior sentencia de 28 de marzo de 1994.

Todas estas razones desvirtúan la supuesta nulidad del proyecto por ausencia de capacidad técnica del interviniente, máxime teniendo en cuenta la posterior redacción que la Ley de Ordenación de edificación, inaplicable por razones temporales a la cuestión examinada, y aprobada el 5 de noviembre de 1999 (Ley 38/99 de 5 de noviembre, BOE de 6 de noviembre) recoge la posibilidad de que los edificios destinados a usos indicados en el grupo B del artículo 2.1, sean desarrollados conforme a las disposiciones legales vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus respectivas especialidades y competencias específicas, sin olvidar que en dicho grupo se comprenden, entre otras determinaciones, las referidas al transporte terrestre.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.