STS, 6 de Marzo de 2000

En su reunión de 31 de julio de 1992, el Consejo de Ministros adoptó un Acuerdo en el que se resuelve autorizar la ejecución de las obras de construcción del Centro Penitenciario de Soto del Real, al amparo de lo dispuesto en el artículo 244.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

En la exposición del Ministro proponente, que consta en el elévese al referido Consejo, se hace constar que: "A la vista de la urgencia y excepcional interés de las obras, el Ministro de Obras Públicas y Transportes eleva al Consejo de Ministros la propuesta de que, con fundamento en la competencia atribuida por el artículo 244.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, acuerde dicha ejecución, lo que implicará la necesidad de modificación puntual de las normas subsidiarias municipales".

Por escrito registrado en esta Sala el 16 de enero de 1993 el Letrado Don Manuel Vera Jarabo interpone recurso contencioso-administrativo directo contra el Acuerdo indicado, en representación y defensa del Ayuntamiento de Navalafuente (Madrid), formándose el rollo correspondiente bajo el número 48/1993. Posteriormente amplió su recurso al Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de agosto de 1993, que desestima en cuanto al fondo los recursos de reposición interpuestos por varios Ayuntamientos, entre ellos el recurrente, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992.

Por providencia de 11 de Febrero de 1993 se tuvo por personado al Ayuntamiento de Navalafuente, y se acordó la publicación de los correspondientes anuncios, la reclamación del expediente administrativo y el emplazamiento personal y directo de los interesados.Habiéndose solicitado en el escrito de interposición la suspensión cautelar del Acto impugnado, se formó la pieza separada correspondiente. Se sustanció la misma dándose traslado a la representación de la Administración del Estado, que se opuso, y recabándose del Ministerio de Justicia el informe que previene el artículo 123.2 de la Ley jurisdiccional. Finalmente por Auto de 28 de octubre de 1993 se acordó no acceder a la petición de suspensión interesada por el Ayuntamiento de Navalafuente.

Por Auto de 14 de mayo de 1996 se acordó acumular el recurso expresado a los que, entre tanto, se habían interpuesto por los Ayuntamientos de Soto del Real, Colmenar Viejo, Manzanares el Real y el Boalo contra los mismos Acuerdos del Consejo de Ministros, y que se tramitaban en esta Sala bajo el número 894/1993, así como al recurso número 905/1993, interpuesto por la Comunidad de Madrid.

Por la representación del Ayuntamiento de Navalafuente se formula la correspondiente demanda por escrito registrado el 11 de Julio de 1995, coincidente con la presentada en el recurso acumulado 894/1993 por los Ayuntamientos de Soto del Real, Colmenar Viejo, Manzanares el Real y el Boalo. Tambien dedujo la correspondiente demanda el Letrado de la Comunidad Autónoma, en representación y defensa de la Comunidad de Madrid.

Tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que consideran de aplicación, los demandantes suplican que se estime el recurso dictando sentencia por la que se declare la nulidad de los acuerdos recurridos . Por otrosí se solicitó el recibimiento a prueba del recurso. Por parte del Abogado del Estado se contestó a las demandas pidiendo la desestimación del recurso.

Acordado el recibimiento a prueba se practicó la documental que consta en la pieza correspondiente, con intervención de las partes.

En trámite de conclusiones formularon las suyas las partes demandantes y el Abogado del Estado. Se acordó el señalamiento para deliberación y fallo la audiencia del día 1 de marzo de 2000, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Se impugna en estos recursos acumulados el Acuerdo de Consejo de Ministros de 31 de julio de 1992, confirmado en reposición el 27 de agosto de 1993, por el que se autoriza la ejecución de las obras de construcción de un Centro Penitenciario en el término municipal de Soto del Real (Madrid), al amparo de lo dispuesto en el artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 26 de junio de 1992.

Se recurren dichos Acuerdos por el Ayuntamiento de Navalafuente y por los de Soto del Real, Colmenar Viejo, Manzanares el Real y el Boalo (en lo que sigue, los Ayuntamientos) con escritos y pretensiones idénticas y, en demanda acumulada, por la Comunidad Autónoma de Madrid.

El Abogado del Estado no opone ninguna objeción procesal a la admisibilidad de los recursos, por lo que procede entrar en el examen del fondo de las cuestiones que se suscitan.

Los Ayuntamientos demandantes esgrimen, en un primer motivo de impugnación, que la decisión del Consejo de Ministros habría infringido las exigencias que imponen los artículos 12 y siguientes de la Ley orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (LGP) y el artículo 9.1 de su Reglamento de Ejecución, aprobado por Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo.

Estas normas atribuyen a la Administración penitenciaria la potestad de fijar la ubicación de los establecimientos correspondientes, dentro de áreas territoriales que deben contar con un número de Centros suficiente para satisfacer las necesidades penitenciarias y evitar el desarraigo social de los penados. Los artículos 12.2 y 13 de la LGP precisan los servicios que deben existir en los establecimientos penitenciarios, con unidades en las que se evite la masificación, de acuerdo con los fines a los atiende constitucionalmente la pena, según el artículo 25.2 de la Constitución (CE).

De los antecedentes que resultan del expediente administrativo y de la prueba practicada en autos no se desprende que se hayan producido las infracciones normativas que se alegan por los demandantes. Se ha incorporado a los autos el Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios elaborado por el Ministerio de Justicia, que designa el Centro de Soto del Real, sobre el que se discute, como nuevo CentroPenitenciario. A juicio de la Sala, el programa y las previsiones que se contienen en el Plan satisfacen, sin sombra de duda, las exigencias que resultan de los preceptos de la LGP invocados, en cuanto directrices de política y Administración penitenciaria.

En contra de lo que se sostiene en la demanda, ese Plan de Amortización y Creación de Centros no es una norma jurídica - tampoco exige en modo alguno que lo sea la Ley General Penitenciaria - por lo que no tenía que ser insertado formalmente en el Boletín Oficial del Estado ni en ningún otro periódico oficial.

El artículo 12 de la LGP dispone que el Gobierno atienda, en la formación y ejecución de su política, las pautas que marca sobre ubicación, estructura y dimensiones de establecimientos penitenciarios. El Plan de Amortización y Creación de Centros Penitenciarios no se desvía de estos objetivos legales y determina, a su vez, otros nuevos que le son propios, como documento que recoge las decisiones políticas de carácter estratégico que el Gobierno de la Nación ha adoptado entre las opciones a su alcance, de acuerdo con la ley, las prioridades y los recursos de que dispone. La impugnación de los demandantes no demuestra ninguna infracción y carece de virtualidad impugnatoria para enervar decisiones del Gobierno en el ejercicio constitucional de sus potestades en materia de Administración penitenciaria (artículo 97 CE), por lo que no puede ser acogida en este extremo.

Tampoco podemos estimar el alegato sobre incumplimiento de extremos concretos de directrices del referido Plan de Creación de Centros en materia de accesibilidad a capitales vecinas, distancias, entorno o topografía de la parcela en que se ubica el Centro Penitenciario.

La propia naturaleza del documento que se invoca impide, en primer lugar, que aceptemos la interpretación estricta que se propugna de las determinaciones del mismo, como si simples pautas de orientación de la actuación administrativa en un documento interno estratégico fuesen auténticos condicionantes o requisitos legales estrictos.

Resulta además que la ubicación del Centro de Soto del Real goza de condiciones adecuadas de accesibilidad y distancia, como ha redargüido el Abogado del Estado en la contestación a la demanda. Las observaciones sobre la topografía no demuestran inadecuación del terreno. La alegación de que se supera el máximo legal de internos tampoco puede acogerse, ya que parte de una equiparación errónea entre establecimiento penitenciario y unidad penitenciaria. La unidad es, según el artículo 9.3 del Reglamento Penitenciario, un departamento con completa separación física y regimental, siendo obvio que, según la Ley orgánica Penitenciaria (articulo 12.2), las unidades no pueden sobrepasar los 350 internos, pero sí pueden hacerlo los establecimientos, en la medida en que puedan contar con varias unidades.

Se aduce por las Corporaciones demandantes que los acuerdos impugnados comportarían una lesión de su autonomía municipal.

Dijimos en una sentencia de 15 de junio de 1993 (en recurso referente a Ordenanza del Ayuntamiento de Anchuras), que el artículo 137 de nuestra Norma Fundamental delimita el ámbito de autonomía de los distintos entes territoriales en que se organiza el Estado, circunscribiéndolo a la gestión de sus intereses respectivos. La jurisprudencia de este Tribunal ha utilizado el criterio del interés respectivo, fijada en la sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 4/1981, de 2 febrero, tanto para una definición positiva como también negativa de la autonomía municipal. Hemos afirmado así que, positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de las materias o asuntos de que se trate y - desde la perspectiva negativa - que la autonomía no se garantiza por la CE para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación española, o sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad municipal. Es claro, en efecto, que los intereses nacionales prevalecen, en caso de conflicto, sobre el interés municipal (SSTC 123/1988, de 23 junio, 170/1989, de 19 octubre, y 133/1990, de 19 julio).

Por ello no encuentra amparo en la autonomía municipal, garantizada en el bloque de constitucionalidad constituido por el artículo 137 CE, la Carta Europea de Autonomía Local y las normas de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, un supuesto de conflicto de intereses municipales con competencias exclusivas del Estado en materia penitenciaria (artículo 149.1º.6 y

5 CE). Así lo ha declarado esta misma Sala en sentencias de 6 de octubre de 1998, 22 de enero de 1996 y 18 de septiembre de 1990, en recursos referentes a la construcción de otros Centros Penitenciarios, siendo evidente, como los propios demandantes se ven obligados a reconocer, que ninguna norma del bloque de la constitucionalidad en materia local atribuye competencia alguna a los Ayuntamientos en el ámbitopenitenciario (artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) lo que se debe a los intereses de naturaleza claramente supralocal en presencia en dicha materia.

No se produce así lesión de la autonomía local por la decisión de la Administración Central del Estado de establecer un Centro Penitenciario. Todo ello, como es evidente y reconoce el propio Acuerdo de Consejo de Ministros de 27 de agosto de 1993, sin perjuicio de las competencias naturales de los Ayuntamientos en materia de urbanismo, a las que haremos referencia al examinar otras impugnaciones de los recurrentes.

Se afirma que el Acuerdo del Secretario General de Asuntos Penitenciarios de 20 de enero de 1992, por el que se remite el proyecto básico del Centro Penitenciario al Ayuntamiento de Soto del Real, habría incumplido las exigencias de motivación de los actos administrativos que dimanan del artículo 43 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958. Bastará decir sobre esta censura, sin necesidad de examinar su consistencia, que el Acuerdo expresado no fue impugnado en el escrito de interposición de los recursos acumulados, ni en la ampliación al Acuerdo de 27 de agosto de 1993. Tampoco podía impugnarse en única instancia ante este Tribunal, por lo que la crítica del mismo incurre en una desviación procesal que debe llevar a su rechazo.

Por razones análogas no se pueden acoger los alegatos de la demanda basados en un supuesto fraude de ley o en la vulneración de exigencias de la buena fe. Subraya, con razón, el Abogado del Estado que los términos "abuso de Derecho" y "fraude de ley" se utilizan sin rigor en la demanda. Se hace además referencia a actuaciones posteriores - según los Ayuntamientos vías de hecho - que no han sido impugnadas en estos recursos acumulados, por lo que tampoco procede entrar en su examen.

Sostienen los Ayuntamientos que se ha vulnerado el Decreto 2.512/1977, de 17 de junio, alegando que un proyecto básico no constituye documentación suficiente para ejecutar obras, y que se desconoce el proyecto de ejecución de las mismas.

La crítica tampoco prospera: Las obras de ejecución de un Centro Penitenciario exigen una reserva connatural a las circunstancias de seguridad que deben tener los establecimientos de tal naturaleza. No es compatible dicha seguridad con la divulgación que se pretende de sus características constructivas. Así lo ha afirmado esta Sala en la sentencia de 18 de septiembre de 1990, sobre el Centro Penitenciario de Alhaurín de la Torre, cuya doctrina se confirma. También decae por inconsistencia la impugnación de los Acuerdos del Consejo de Ministros que se basa en que los mismos vulneran por su contenido el artículo

40.2 de la Ley de procedimiento administrativo de 1958: No incurren dichos actos en el vicio que se denuncia.

La Comunidad Autónoma de Madrid coincide con los Ayuntamientos demandantes en alegar vulneración de las Leyes de la Comunidad de Madrid 1/1985, de 23 de enero, de Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares y de la Ley 10/1991, de 4 de abril, de la Comunidad de Madrid, para la Protección del Medio Ambiente.

No se ha demostrado que los terrenos destinados a la erección del Centro Penitenciario se encuentren enclavados dentro del Parque Natural, por lo que la Ley 1/1985 no resulta de aplicación, siendo la impugnación inconsistente en este extremo.

En cuanto a la necesidad de informe medio ambiental se debe recordar que la sentencia de esta Sala de 6 de octubre de 1998 declaró, respecto del Centro Penitenciario de Zuera, que no se exige dicho informe para Centros Penitenciarios en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, ni en el Reglamento dictado para su ejecución el 30 de septiembre de 1988 ni en la Ley 4/1989, sobre Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Los demandantes parten de esta premisa que, como subraya el Abogado del Estado en su oposición, está acreditada en el expediente, pero consideran infringida en el caso la Ley 10/1991, de 4 de abril, de la Comunidad de Madrid, para la Protección del Medio Ambiente.

Tampoco existe, sin embargo, en dicha Ley autónomica un precepto específico que se refiera a establecimientos penitenciarios, sosteniéndose en las demandas que la sujeción del proyecto del Centro de Soto del Real a la Ley de la Comunidad de Madrid respecto a la necesidad de informe sobre impacto medio ambiental dimanaría únicamente del apartado 52, y último, del Anexo II de la Ley. Dicho apartado se refiere a la necesidad de evaluar el impacto medio ambiental en los supuestos genéricos de "cualquier construcción en suelo no urbanizable con más de 3.000 metros cúbicos construidos". La impugnación no prospera ya que se ha hecho uso en el caso del artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley del Régimendel Suelo y Ordenación Urbana de 30 de junio de 1992. El Acuerdo del Consejo de Ministros que aquí se impugna ha acordado - como ha quedado demostrado en la prueba documental practicada en autos, en contra de lo que aducen los Ayuntamientos - que se inicie el procedimiento para la modificación o revisión del planeamiento que contiene la clasificación del suelo como "no urbanizable" para la parcela afectada. Se plantea así el alcance de la vía excepcional escogida en el caso, con relación a las competencias y procedimientos en materia urbanística, que vamos a abordar como última cuestión de los recursos acumulados que aquí se enjuician.

La Comunidad de Madrid ha aducido también en su demanda que hubiera sido necesaria una autorización de la Comunidad Autónoma para establecer el Centro de Soto del Real, como la que corresponde a cualquier instalación de utilidad pública que debe efectuarse en suelo no urbanizable. Tampoco se puede aceptar esta impugnación, conforme a la doctrina de este Tribunal al respecto, que procede reproducir y confirmar en los términos que siguen:

El ya citado artículo 244.2 del TRLS de 1992 - que no ha sido afectado de inconstitucionalidad en la STC 61/1997, de 20 de marzo - es una manifestación de la virtualidad de las circunstancias excepcionales que contempla para alterar las reglas generales en materia de competencia y procedimiento. En el sistema del artículo 244.2 la competencia municipal para el otorgamiento de la licencia se ve sustituida por la del Consejo de Ministros para decidir si procede ejecutar el proyecto. El procedimiento a seguir en estos casos no es el previsto para la obtención de la licencia, sino el que establece el mismo artículo 244.2; queda así clara la falta de necesidad de seguir la tramitación generalmente exigible, de suerte que, si se trataba de una construcción en suelo no urbanizable, no resultaba precisa la observancia del procedimiento previsto en los artículos 43.3 del TRLS de 1976 y 44.2 del Reglamento de Gestión Urbanística. Si alguna duda hubiese a este respecto, piénsese que el artículo 244.2 habilita al Consejo de Ministros para ordenar la iniciación del procedimiento de modificación o revisión del planeamiento, como ha hecho en el presente caso, lo que puede afectar en su caso a la propia condición de suelo no urbanizable. No es necesaria la autorización de la Comunidad Autónoma que se defiende, por las mismas razones que, según hemos dicho, excluyen la exigencia del informe medio ambiental requerido genéricamente para suelo no urbanizable. Aunque los demandantes no invocan jurisprudencia de esta Sala al respecto, así se ha declarado en la sentencia ya citada de 18 de septiembre de 1990, a propósito del artículo 180.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, equivalente al artículo 244.2 que ahora se examina. Queda confirmada por la Sala la doctrina de dicha sentencia respecto del artículo 244.2 del TRLS de 1992, siendo también de relieve la doctrina de la STC 56/1986, de 13 de mayo, que trae a colación el Abogado del Estado, no resultando contradicha la doctrina expresada por la sentencia de esta Sala de 22 de enero de 1996, atendiendo a la estricta razón de decidir de la misma.

Decae, por lo expuesto, la impugnación sobre este extremo.

Procede, en mérito de lo expuesto, la desestimación de los recursos acumulados en lo que se refieren a los Acuerdos de Consejo de Ministros impugnados. No apreciamos temeridad o mala fe al objeto de una expresa imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 131.1 de la Ley de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo.