STS, 18 de Diciembre de 2000

En el recurso contencioso administrativo núm. 1055/91 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó sentencia, con fecha 20 de junio de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a lo expuesto la Sala ha decidido estimar la demanda interpuesta por Don Rafael y declarar la nulidad por ser contrarias a derecho de las siguientes resoluciones: 1º/ Autorización de la Diputación Provincial de Barcelona de 10 de diciembre de 1989. 2º/ Licencia de obras concedida por el Ayuntamiento de Navarclés de 30 de mayo de 1990. 3º/ Licencia de actividad concedida por la misma Corporación el 3 de octubre de 1990.

Todas ellas en relación con la instalación de Estación de Servicio en la margen derecha de la carretera BV-1221, de Terrasa a la Carretera de la Basella a Manresa, p.k. NUM000 .

Se ordena, asimismo, al citado Ayuntamiento que proceda al derribo de lo construido al amparo de dichas licencias. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones procesales de la entidad Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos, S.A. (CAMPSA) -luego Compañía Logística de Hidrocarburos, S.A. (CLH)- y de Societat Catalana de Petrolis, S.A., se prepararon sendos recursos de casación y, teniéndose por preparados, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

También preparó recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Navarcles que, sin embargo, se declaró desierto por auto de 22 de abril de 1997.

La representación procesal de la entidad Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos, S.A. (CAMPSA, en adelante) -luego Compañía Logística de Hidrocarburos, S.A. (CLH)-, por escrito presentado el 23 de noviembre de 1994, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que se estime dicho recurso, casando la recurrida y dictando otra ajustada a Derecho.La representación procesal de Societat Catalana de Petrolis, S.A. formaliza el recurso de casación, por medio de escrito presentado el 17 de febrero de 1995, en el que solicita sentencia por la que: 1º Estimando el motivo Primero del Recurso case y anule la sentencia recurrida decretando la nulidad de las actuaciones desde la fecha de la última de las contestaciones a la demanda. 2º Subsidiariamente, case y anule la sentencia recurrida estimando el motivo segundo del presente recurso, dictando otra en su lugar que declare la legalidad de la autorización concedida por la Excma. Diputación de Barcelona y licencias de obras y actividades concedidas por el Excmo. Ayuntamiento de Navarcles.

La representación procesal de don Rafael formalizó, con fecha 27 de abril de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de los recursos de casación interpuestos, manteniéndose en todas sus partes la sentencia dictada por la Sala de Barcelona objeto de impugnación, con imposición de costas a las recurrentes por ser preceptivas.

Por providencia de 26 de julio de 2000, se señaló para votación y fallo el 12 de diciembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El análisis de los motivos de casación aducidos debe comenzar por el primero de los que contiene el escrito de formalización del recurso de la Societat Catalana de Petrolis S.A. (PETROCAT S.A., en adelante), ya que formulado al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), y consistiendo en un quebrantamiento de las garantías procesales causente de indefensión, su eventual estimación, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.2º LJ, daría lugar a la reposición de las actuaciones procesales al estado y momento en que se hubiera incurrido en la falta que se denuncia.

A través de dicho motivo, se mantiene por la recurrente que se ha producido una infracción del principio de audiencia reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución (CE, en adelante) y en el artículo 283.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante) causante de indefensión. Se argumenta señalando que la Societat Catalana de Petrolis, S.A. debió ser emplazada en el procedimiento de instancia en su condición de "Abanderada y Suministradora Exclusiva" de carburantes a la estación de servicios a que hacían referencia las resoluciones administrativas objeto de la pretensión de anulación deducida en el recurso contencioso-administrativo. El actor debió solicitar dicho emplazamiento o la notificación de la pendencia del procedimiento puesto que conocía dicha condición de la sociedad por las marquesinas y rótulos que figuraban en la estación de servicio, y al no haberle dado oportunidad de comparecencia en la instancia se ha visto impedida de oponerse a la pretensión actora combatiendo, especialmente, el informe pericial sobre las mediciones que sirvieron de base al fallo estimatorio de la sentencia que se recurre en casación.

Ahora bien, si sobre los órganos jurisdiccionales pesa el deber de evitar la indefensión que prohibe el artículo 24.1 CE, propiciando, mediante el emplazamiento personal, la actuación procesal en términos de adecuada defensa, de quienes ostenten derechos o intereses legítimos en el resultado del litigio, el alcance de tal deber ha de modularse en función de la concurrencia del derecho a la tutela judicial efectiva de las demás partes del proceso. De otro modo, como ha señalado el Tribunal Constitucional, la protección ilimitada del derecho del no emplazado conllevaría, en su automatismo, el sacrificio de dicho derecho fundamental de quien, actuando de buena fe, fue parte en el proceso contencioso-administrativo (SSTC 31/1998 y 122/1998).

En consecuencia, como garantía esencial del proceso cuya inobservancia, cuando causa indefensión, da lugar a la casación por el motivo de que se trata, figura el emplazamiento personal de los legitimados pasivamente para comparecer en el proceso que resulten conocidos por el escrito de interposición, el expediente administrativo o la demanda. En el bien entendido, claro está, de reconocer la posibilidad de comparecer en el proceso, a instancia propia, de todo aquel que acredite legitimación pasiva por ser titular de un derecho o interés legítimo, aunque no haya podido ser emplazado personalmente por no haber sido identificado oportunamente.

Pues bien, en el presente caso, siguiendo la argumentación de su propia representación procesal, PETROCAT, S.A. es interesada en el proceso por su condición de "Abanderada y Suministradora Exclusiva" de carburantes a la estación de servicio a que hacen referencia las resoluciones administrativas objeto de la pretensión actora de anulación; condición que se desprende del contrato suscrito el día 26 de junio de 1992 y que consta aportado en autos. Y si ello es así, el interés de dicha sociedad se adquiere con posterioridad a la interposición del recurso contencioso-administrativo que se había producido con fecha 17 de octubre de1991. Por consiguiente, resulta aplicable el criterio jurisprudencial que considera que la obligación de emplazamiento no incluye a los que después de haberse iniciado el proceso contencioso- administrativo adquieren fuera de él la condición de titulares de derechos o de intereses legítimos en virtud de actos posteriores o derivados del que es objeto del proceso; a éstos se les abre la posibilidad de comparecer o actuar en el procedimiento ya en marcha como demandados, en virtud del emplazamiento edictal o por propia iniciativa, pero carecen de relevancia en la fase inicial para imponer al órgano judicial la obligación de emplazarles (Cfr. STC 65/1994).

Además, teniendo en cuenta las indicadas fechas del contrato y de la interposición del recurso difícilmente podía ser conocida PETROCAT, S.A. como interesada con base en el escrito de interposición o en el expediente administrativo. Es cierto que la demanda se presenta con posterioridad a dicho contrato, el 10 de diciembre de 1992, pero todo el argumento sobre una actuación contraria a la buena de fe de la demandante se basa en un supuesto conocimiento del interés de PETROCAT S.A. derivado de los rótulos y marquesinas existentes. Más tal indicio es insuficiente para presumir el conocimiento que se atribuye al actor o, al menos, no tiene mayor virtualidad que los tratos comerciales o el mismo contrato de PETROCAT, S.A. con CAMPSA para entender que aquélla llegó a tener un conocimiento extraprocesal de la pendencia del proceso.

Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, formula la representación procesal de CAMPSA sus tres motivos. El primero, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicable, por aplicación indebida de los artículos 52, 28.1.a) y 82 LJ, en relación con los artículos 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (LPA, en adelante) y 30 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres y Peligrosas, de 30 de noviembre de 1961 (RAM, en adelante). El segundo, por infracción del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicable por indebida aplicación de la legislación urbanística en materia de licencias municipales. Y el tercero, por aplicación indebida del artículo 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL, en adelante) y jurisprudencia aplicable.

El segundo motivo de la representación de PETROCAT, S.A., también al amparo del artículo 95.1.4º LJ, es por infracción del artículo 3.1 del RD 2187/1987, de 23 de junio, Reglamento de Disciplina Urbanística (RDU, en adelante) y artículo 178.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (LS, en adelante), pero, dada la sustancial coincidencia en su desarrollo con los esgrimidos por la representación de CAMPSA, es susceptible de tratamiento conjunto con éstos.

Por otra parte, teniendo en cuenta el respectivo significado y alcance, parece oportuno examinar conjuntamente los indicados motivos tercero y segundo de la representación procesal de CAMPSA.

Entiende, en primer lugar, la representación de CAMPSA que la sentencia de instancia infringe los artículos 52, 28.1.a) y 82 LJ, en relación con los artículos 23 LPA y 30 RAM porque rechaza la extemporaneidad del recurso contencioso- administrativo al no haber sido notificados al demandante los actos administrativos objeto de la pretensión actora, cuando no procedía tal notificación. A este respecto se sostiene en el motivo de casación, que no era obligada la comunicación porque el Sr. Rafael , en su condición de propietario de un predio situado frente a la gasolinera cuestionada y separado por la propia carretera no tenía la condición de vecino, exigida por el artículo 30 RAM para el emplazamiento personal, ni tampoco tenía la condición de interesado por haber solicitado, en su día, del Servicio de Carreteras de la Generalidad de Cataluña una autorización para instalar una estación de servicio en una finca situada aproximadamente frente a la que es objeto de debate.

La tesis expuesta no puede ser aceptada porque, como señala la sentencia recurrida, a los efectos del artículo 30 RAM, merece la consideración de vecino inmediato al lugar del emplazamiento propuesto quien es propietario de una finca situada enfrente de la gasolinera y separada sólo por los 5,80 metros de la carretera BV-1221. Era, por tanto, necesaria la notificación de la resolución administrativa, y el que, incluso, se hubiera propiciado, previamente, la presencia del Sr. Rafael en el expediente para la defensa de su interés en relación con la instalación de una estación de servicio que, sin duda, afectaba a su propiedad, haciendo posible sus alegaciones en relación con la legalidad de la autorización antes de su otorgamiento.

Para sostener la infracción de las normas de la legislación urbanística en materia de licencias municipales, en el segundo motivo de la representación de CAMPSA, se recuerda que la sentencia impugnada erige en ratio decidendi de su fallo estimatorio el que las licencias municipales de obras y de actividad del Ayuntamiento de Navarclés y la autorización de la Diputación de Barcelona se hubieran otorgado con infracción del artículo 10 de la OM de 31 de mayo de 1969 que literalmente dispone: "No podrá autorizarse la instalación de Estaciones de Servicio a menos de 150 metros de una intersección, salvo cuando ninguna de las carreteras coincidentes tenga una IMD [intensidad media diaria] superior a 250vehículos". Y, a partir de esta premisa, la infracción de la normativa urbanística que se atribuye a la sentencia se razona distinguiendo diversos puntos.

En cuanto a las licencias de obras y actividad que la sentencia anula, se habrían vulnerado los artículos 178 LS, vigente en el momento de la solicitud de la licencia de obras, y 3 RDU que configuran el otorgamiento de aquéllas como un acto reglado, de modo que el Ayuntamiento sólo puede resolver, en ejercicio de sus competencias, de acuerdo con la legalidad urbanística y no en consideración a cuestiones ajenas a ella, como es el condicionamiento derivado de la previsión de la citada OM de 31 de mayo de 1969. Esta misma tesis es la que sostiene la representación de PETROCAT, bajo el apartado 2.1 de su segundo motivo de casación, argumentando que las licencias urbanísticas son actos administrativos de naturaleza reglada, mediante los cuales la Administración actúa y ejerce un control preventivo sobre la actividad de los administrados para asegurar que el aprovechamiento de los terrenos que se pretende llevar a cabo se ajusta a la ordenación urbanística, pero no a la legalidad en general.

Por otra parte, en el último de sus motivos de casación, la representación procesal de CAMPSA, bajo el ordinal tercero, se sostiene la aplicación indebida del artículo 22.3 RSCL, al entender el Tribunal de instancia que este precepto prohibe la concesión de licencias de obras o de edificación sin el otorgamiento previo de la licencia de apertura. Pues, según la parte recurrente, lo que deriva de la jurisprudencia interpretativa de tal precepto es que como la licencia de obras sólo legitima la construcción de la obra necesaria para ser sede física del ejercicio de la actividad, carece de sentido que aquélla se otorgue sin conocer previamente que el establecimiento, uso o destino específico para el que la obra se realiza puede desarrollarse legalmente.

En cuanto a la autorización de la Diputación Provincial de Barcelona, autoridad competente por razón de la carretera, BV- 1221, en la que se pretendía instalar la estación de servicio, se sostiene por la representación de CAMPSA que se otorga porque dicha instalación se solicitaba a 180 metros del punto de la intersección (esto es, para el p.k. NUM000 de la carretera BV-1221, cuando el cruce está en el p.k. NUM001 ). Y ello es así porque se toma como referencia para la medición el acceso a la estación de servicio y no desde las instalaciones generales. Criterio para la medición que es acorde con la interpretación procedente de la OM de 31 de mayo de 1969, según el artículo 3.1 del Código Civil, pues su finalidad es la ordenación y fluidez del tráfico asegurando la debida visibilidad, de acuerdo con el artículo 7.1 de la citada Orden.

Bajo los epígrafes 2.2 y 2.3 del motivo segundo de la representación procesal PETROCAT se insiste también en una aplicación indebida que efectúa la sentencia de instancia de la citada OM de 31 de mayo de 1969: en primer lugar, porque, siendo una norma preconstitucional, regula un extremo no contemplado en la vigente legislación de carreteras, ya sea estatal Ley 25/1988, de 29 de julio, ya sea autonómica catalana, Llei 7/1993, de 30 de septiembre; y, en segundo término y de forma subsidiaria, porque, de ser aplicable, la medición debía efectuarse, de acuerdo con los artículos 8 y 21 de la propia Orden y el artículo 10.4 del RD 648/1988, de 28 de junio, entre el punto de intersección de las carreteras y el punto de entrada de la estación de servicio, no el punto de salida, lo que determinaría que se cumpliera la distancia establecida en el artículo 10 de la Orden.

Por consiguiente, el orden lógico de resolución de las cuestiones suscitada exige considerar: 1º) si en las licencias de obras sólo puede considerarse como único parámetro de legalidad la normativa urbanística, excluyendo, por tanto, en este caso, la previsión del artículo 10 de la OM de 31 de mayo de 1969, y la relación que, en su caso, puede darse entre la licencia de obras y la de actividad, según el artículo 22.3 RSCL; 2º) si era aplicable dicha Orden a la licencia o autorización otorgada por la Diputación Provincial de Barcelona; y 3º) si la aplicación concretamente efectuada de la Orden en relación con la forma de medir la distancia al punto de intersección de las carreteras es la correcta.

Las licencias de obras, de conformidad con los preceptos que la parte invoca, deben otorgarse de acuerdo con las previsiones de la LS, de los Planes de Ordenación Urbana y Programas de Actuación Urbanística y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarías del Planeamiento. Ahora bien, ello no supone que no deba tenerse en cuenta la legislación sectorial correspondiente cuando dichas licencias están vinculadas al desarrollo de una concreta y determinada actividad, pues, en tal caso, el condicionamiento o interdependencia entre la licencia de obra y la de actividad obliga a considerar las previsiones normativas que conciernen a ésta, y, por tanto, en el presente caso las que se refieren a las exigencias para el establecimiento de las estaciones de servicio en las proximidades a la intersección de carreteras. Y ello debe conectarse con lo que también se plantea en el tercero de los motivos de casación de la representación de CAMPSA respecto al debido entendimiento del artículo 22.3 RSCL que establece que "cuando, con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destina específicamentea establecimiento de características determinadas, no se concederá el permiso de obra sin el otorgamiento de la licencia de apertura, si fuera procedente".

Pues bien, de tal precepto resulta indudable la interdependencia entre la licencia de obra y la licencia de actividad, cuando se trata de edificio con un destino específico, aunque es cierto que la jurisprudencia de esta Sala (Cfr. STS de 24 de marzo de 2000) ha matizado la aplicación del artículo transcrito en un doble sentido. Por una parte, reitera la exigencia de que se trate de la edificación de un inmueble destinado específicamente a establecimiento de características determinadas, y, por otra, relativiza el condicionamiento, en el sentido de expresar que tiene como finalidad la defensa de los intereses del peticionario de la licencia para evitarle el coste de una construcción que luego no pueda utilizar.

Ahora bien, en el supuesto de estación de servicio no parece dudosa la aplicación del condicionamiento relativo que deriva del artículo 22.3 RSCL, pues resulta difícil imaginar una obra o construcción con un destino más específico y característico que el de unos aparatos surtidores y sus anexos, cuyo uso aparece necesariamente vinculado al suministro de carburante y al desarrollo de la consecuente actividad. Y esta misma Sala, en sentencias de 3 de junio y 16 de diciembre de 1998, ha entendido precisamente aplicable el condicionamiento relativo que resulta del reiterado artículo 22.3 del RSCL a estaciones de servicio o gasolineras. Según el artículo 22.3 del RSCL no debe concederse la licencia de obras sin la previa obtención de la licencia de apertura, si bien, conforme a la doctrina de esta Sala y en atención a la finalidad del condicionamiento antes señalado -evitar que puedan resultar inútiles para el solicitante de la licencia- el incumplimiento de tal previsión no legitima, por sí solo, la denegación de dicha licencia de obras, o, dicho en otros términos, no es causa de denegación sino que lo que lo que supone es la necesaria tramitación previa del expediente de la de actividad. Esto es, la pura alteración en el orden cronológico del otorgamiento de las licencias para una estación de servicio no constituye, por sí misma, motivo de anulación, pero ello, claro está, siempre que al final ambas licencias resulten procedentes.

Por ello, en el presente caso, no puede entenderse que se produzca la vulneración del artículo 22.3 RSCL, que la recurrente denuncia, si se entiende, como resulta de la sentencia de instancia, que la licencia de obras de que se trata sólo puede otorgarse de forma condicionada a la procedencia de la de actividad a la que estaba destinada la obra, y que aquélla quedaría sin efecto como consecuencia de la improcedencia de esta última afectada por lo dispuesto en el artículo 10 de la O.M. de 31 de mayo de 1969.

Como se ha adelantado, la representación de PETROCAT, sostiene, en síntesis, que la OM de 31 de mayo de 1969 no era aplicable o había perdido vigencia por su carácter preconstitucional o porque su previsión no fue recogida en la legislación estatal o autonómica. Más no puede compartirse tal tesis, en primer lugar, porque sólo las normas materialmente contrarias a las previsiones constitucionales resultan derogadas por la Norma Fundamental, de conformidad con su Disposición Derogatoria 3ª, y no es éste el caso del artículo 10 de la citada Orden Ministerial. En segundo término, porque, como dijo esta Sala en sentencia de 1 de diciembre de 1999, el hecho de que la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en su artículo 28, regulase los accesos a las carreteras tampoco supuso la derogación de la Orden, pues el precepto legal no efectúa una regulación sustantiva de la materia, sino que, fundamentalmente, contiene una habilitación a la Administración para que en normas de rango reglamentario lleve a cabo esa regulación [lo que se produciría a cabo por el RD 1812/1994, de 2 de septiembre y Orden de 16 de diciembre de 1997], y el Reglamento General de Carreteras aprobado por Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero, vigente en la fecha en que se concedieron las licencias que dieron lugar al proceso de instancia, ni derogaba expresamente la reiterada Orden de 31 de mayo de 1969 ni puede considerarse incompatible con ella. Y menos aún, en el momento de dictarse los actos administrativos impugnados en instancia, podía considerarse derogada dicha norma por la Ley catalana, ya que se trata de Llei 7/1993, de 30 de septiembre, de fecha posterior a las resoluciones que son: autorización de la Diputación Provincial de Barcelona de 18 de diciembre de 1989, licencia de obras concedida por el Ayuntamiento de Navarclés de 30 de enero de 1990 y licencia de actividad de la misma Corporación de 3 de octubre de 1990.

En sentencia de 6 de mayo de 1993, dijo esta Sala que el artículo 10 de la Orden Ministerial de Obras Públicas de 31 de mayo de 1969 no tiene la finalidad de organizar el servicio de suministro y regular las zonas mínimas de las Estaciones para lograr un mejor servicio, sino ordenar la construcción de obras e instalaciones en las proximidades de las carreteras (según se deduce del propio preámbulo de la norma). "Ese artículo 10 (que prohibe la instalación de Estaciones de Servicio a menos de 150 metros de una intersección, salvo cuando ninguna de las carreteras coincidentes tenga una Intensidad Media Diaria superior a 250 vehículo) tiene una clara finalidad de protección de la seguridad viaria (a saber, evitar colas o giros en las intersecciones)". Y este es, por tanto, el criterio teleológico que, conforme a una adecuada hermenéutica derivada del artículo 3.1 del Código Civil, debe inspirar la interpretación y aplicación del debatido precepto de la Orden Ministerial.Pues bien, en nada se aparta de tal criterio la sentencia de instancia que expresamente invoca, en el fundamento jurídico cuarto, como bien jurídico protegido y finalidad de la norma la garantía de la seguridad del tráfico que no se respeta "cuando las salidas o carriles de incorporación a la carretera están sólo de 52,32 a 74,52 m. del cruce". Es cierto que el punto de entrada de la estación de servicio puede representar un mayor obstáculo o riesgo para la circulación, pero ello no excluye que también lo represente el de salida, por lo que resulta razonable la interpretación de la norma reglamentaria que efectúa la sentencia de instancia que, por ello, debe ser confirmada.

Por último, no es obstáculo a la conclusión expuesta la documentación que con posterioridad a la interposición del recurso, cuando éste estaba pendiente de deliberación y fallo, ha pretendido incorporar a los autos la representación procesal de PETROCAT y que han sido rechazados por incumplir la exigencia de los artículos 506 y 1724 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, con la que se pretendía acreditar que mediante acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona, de fecha 31 de mayo de 2000, fue aprobada una revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento aplicables al municipio de Navarclés que tenían relevancia en la resolución, pues, con independencia de la virtualidad que, en su caso, pueda tener, como circunstancia sobrevenida, en la ejecución de la sentencia, en ningún caso puede afectar a la legalidad de unos actos muy anteriores, como se ha dicho: de la autorización de la Diputación Provincial de Barcelona, que es de fecha de 18 de diciembre de 1989, de la licencia de obras concedida por el Ayuntamiento de Navarclés, que es de fecha 30 de enero de 1990, y de la licencia de actividad de la misma Corporación, que es de fecha 3 de octubre de 1990, y que son los actos que se revisan y sobre los que se pronuncia la sentencia de instancia recurrida.

Los razonamientos expuesto justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,