STS, 22 de Mayo de 2000

La representación procesal de Huarte, S.A. interpuso recurso contencioso- administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Novena) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, contra denegación presunta por silencio administrativo de reclamación contra el INSALUD, que dio lugar a los autos nº 38/91 y solicitó que se dictase sentencia por la que se declarara:

1. El derecho de HUARTE, S.A. a que le sea devuelta por el INSALUD la cantidad de 10.926.478,63 ptas. (Diez millones, novecientas veintiséis mil cuatrocientas setenta y ocho con sesenta y tres pesetas), por el concepto de retenciones producidas en las certificaciones por obra ejecutada de las de "Acceso y Servicios Generales" y "Edificio de Cafetería" de la Residencia Sanitaria de la Seguridad Social Príncipes de España, de Hospitalet de Llobregat (Barcelona), más los intereses de demora devengados y que se devenguen hasta su total abono.

2. El derecho de HUARTE, S.A. a que le sea abonada por el INSALUD la cantidad de 26.537.320,17 pesetas (veintiséis millones quinientas treinta y siete mil trescientas veinte pesetas con diecisiete), importe a que ascienden las revisiones de precios de las obras de "Acceso y Servicios Generales" y "Edificio de Cafetería" de la Residencia Sanitaria de la Seguridad Social Príncipes de España de Hospitalet de Llobregat (Barcelona), más los intereses de demora devengados y que se devenguen hasta su total abono.

En suma, se solicitaba que se condenase al INSALUD a abonar a HUARTE, S.A. la cantidad de

37.463.798,80 pesetas (treinta y siete millones cuatrocientas sesenta y tres mil setecientas noventa y ocho con ochenta pesetas) más los intereses de demora devengados y que se devenguen hasta su total abono, por los conceptos anteriormente referenciados.

La sentencia dictada con fecha 2 de febrero de 1994 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Novena-) desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto, fundándolo en el vencimiento de la obligación de pago con posterioridad a la transferencia del servicio del INSALUD al INSTITUTO CATALAN DE SALUD, por lo que declaraba que la denegación presunta por silencio administrativo de la reclamación al INSALUD estabaajustada a derecho.

En el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida se declaraban probados los siguientes hechos:

1. ) Con fecha 2 de mayo de 1977, Huarte, S.A. resultó adjudicataria de las obras "Servicios Generales y Aparcamiento en la Ciudad Sanitaria de la Seguridad Social Príncipes de España" y obras en "Edificio destinado a Cafetería".

2. ) Dichas obras finalizaron el 18 de febrero de 1979 (folio 10) y el 13 de noviembre de 1979 (folio

   14), respectivamente.

3. ) Con fecha 27 de julio de 1982 se hizo la recepción provisional, y con fecha 8 de noviembre de 1984, la recepción definitiva de ambas obras (folios 10 y 14).

4. ) El importe de las certificaciones, la nº 15 (única), presentadas por Huarte y Cia, S.A. el 14 de diciembre de 1984, es de 9.695.706, 69 pesetas y la nº 10 (única) de 1.230.771,94 pesetas, respectivamente (folios 9 y 10, y 13 y 14).

5. ) Por escrito de fecha 29 de mayo de 1985 (folio 31), Huarte y Cia, S.A. solicitó la revisión de precios nº 2 correspondiente a dichas obras por un importe de 20.900.157 pesetas (folio 47).

6. ) Por escrito de 9 de mayo de 1979 (folio 37) solicitó el pago de la revisión de precios de las obras "Cafetería", por importe de 5.637.163,17 pesetas (folio 78).

7. ) Con fecha 14 de diciembre de 1984, Huarte y Cia presentó ante la Generalitat de Cataluña las Certificaciones de Obras (folios 9 y 13); recibió, a su vez (a través del Instituto Catalán de la Salud), los expedientes sobre revisión de precios (folios 38 y 39).

8. ) Por escritos de fecha 10 de diciembre de 1984, Huarte y Cia, S.A. reclamó del Institut Catalá de la Salut, la devolución de las cantidades reclamadas (prueba documental).

Ha interpuesto recurso de casación, por dos motivos, la representación procesal de HUARTE, S.A. y se opone al recurso la representación procesal del INSALUD.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 16 de mayo de 2000.

El primero de los motivos de casación se fundamenta en la infracción del apartado G, último párrafo del Real Decreto 1517/81, de 8 de julio, así como de la jurisprudencia aplicable (STS de 20 de mayo de 1992, 25 de febrero de 1991 y 26 de enero de 1988), al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, en relación con los artículos 170, 173, y 176 RCE, 121 LCE y arts. 6 y 7 del Decreto-Ley 2/1964 de 4 de febrero, por el que se modifica el Decreto 16/1963, de 10 de octubre, sobre inclusión de cláusulas de revisión de precios en los contratos del Estado y Organismos Autónomos.

Para la parte recurrente el último párrafo del apartado G) del anexo del Real Decreto 1517/81, de 8 de julio, establece que "las obligaciones vencidas con anterioridad a la efectividad de los traspasos, serán asumidas por el Instituto Nacional de la Salud e Instituto Nacional de Servicios Sociales, según proceda" y los artículos invocados se refieren a la obligación que tiene la Administración contratante de recibir la obra en el plazo establecido, así como de realizar las correspondientes liquidaciones, devolución de las retenciones practicadas y abono de la revisión de precios pactada, cuando fuera procedente.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se limita a considerar como fecha del vencimiento la del acto formal de recepción provisional y definitiva de las obras, que se produjeron los días 27 de julio de 1982 y 8 de noviembre de 1984, respectivamente, por lo que considera que el obligado al pago es el INSTITUTO CATALAN DE SALUD, sin perjuicio de la habilitación de créditos a que el propio Instituto hace referencia en su oficio de 9 de enero de 1986, dirigido al Director General del INSALUD (folio

38), e independientemente del exacto cumplimiento de las etapas o fases legales fijadas por la Ley de Contratos del Estado, a que hace referencia la entidad mercantil recurrente y para dicha parte, el criterio formalista para determinar el vencimiento de las obligaciones del Organo contratante es justamente elcontrario al que siguió la Sala Tercera del Tribunal Supremo en sentencia de 20 de mayo de 1992, dictada en el recurso de apelación nº 2565/90 interpuesto por HUARTE, S.A. y ENTRECANALES Y TAVORA, siendo en este caso la parte recurrida el INSTITUTO CATALAN DE LA SALUD. También se invocan por la parte recurrente las sentencias de esta Sala de 25 de febrero de 1991 y 26 de enero de 1988.

La solución depende de la interpretación que se efectúe del Real Decreto 1517/1981, de 8 julio, y del criterio que se mantenga en la apreciación respecto a la fecha de realización de las obras por la empresa contratista, extremos ambos que han sido estudiados por la sentencia del Tribunal de instancia.

El Real Decreto citado transfiere a la Generalidad de Cataluña la competencia en materia de servicios de Seguridad Social recogiendo el acuerdo de la Comisión Mixta correspondiente de transferencias del Estado y la Generalidad.

Así, el apartado B.3 del acuerdo antes citado, establece que se traspasan «la elaboración y ejecución de los planes de inversiones en asistencia sanitaria y servicios sociales de Cataluña, así como la gestión de las inversiones en curso, dentro de los límites presupuestarios y en el contexto de la planificación asistencial general de la Generalitat de Cataluña y de acuerdo con la legislación básica del Estado» y en el apartado

C.1 ordena el traspaso de «los centros y establecimientos sanitarios y asistenciales así como los actualmente en fase de construcción, ampliación o equipamiento señalados en las adjuntas relaciones números 1 y 2». En el apartado G se indica: «en los demás casos, la efectividad de los traspasos coincidirá con la entrada en vigor del Real Decreto correspondiente al presente acuerdo», vigencia que comenzó el día siguiente al de su publicación (BOE de 29 de septiembre de 1981) y el mencionado apartado G concluye ordenando que «las obligaciones vencidas con anterioridad a la efectividad de los traspasos serán asumidas por el Instituto Nacional de la Salud e Instituto Nacional de Servicios Sociales, según proceda».

Como ha puesto de relieve la doctrina, la mecánica del cumplimiento del contrato de obra pública no se produce de manera instantánea, sino en forma sucesiva, esto es, recepción provisional, plazo de garantía, recepción definitiva, liquidación y pago de las obras, por lo que procede examinar, de modo somero, la significación de cada una de estas etapas. Así, la recepción provisional implica una manifestación de voluntad en cuya virtud es aceptada por la Administración y cuyo efecto primordial es liberar al contratista en cuanto a su obligación de realizar y entregar la obra, naciendo desde ese momento, en que ha intervenido «un funcionario técnico designado por la Administración contratante» (artículos 54 LCE y 170 Reglamento Contratos Estado), la obligación de liquidar y pagar, también con carácter provisional, el precio correspondiente a la obra recibida (artículo 172 RCE) cuyo estado real se observa y comprueba, como ha reconocido este Tribunal en sentencia de 11 noviembre 1986. El objeto de la recepción definitiva no es otro que comprobar que durante el plazo de garantía la obra se ha mantenido en el debido estado de conservación y es, por consiguiente, una nueva comprobación, «a posteriori», del mismo hecho ya acreditado por la recepción provisional, es decir que el contratista ha cumplido debidamente su prestación quedando relevado de toda responsabilidad salvo por ruina (artículos 55 y 120 LCE, 174, 177 y 364 RCE) y en el que el receptor es la Administración contratante que intervino ya en la recepción provisional.

El concepto de obligación vencida a que se refiere el apartado G) del acuerdo de traspaso de servicios, aprobado por Real Decreto 1517/1981, debe determinarse en función de la fecha de la recepción provisional, como hecho determinante de la exigibilidad de la obligación de pago, según deriva de la interpretación de los artículos 54 de la LCE y 170 del RGCE y en el presente caso, como hemos recogido en los antecedentes de hecho (segundo) de esta resolución (fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida) la fecha de recepción provisional se produjo el 27 de julio de 1982, vigente el Real Decreto 1517/1981 de 8 de julio (BOE de 29 de septiembre de 1981), procediendo confirmar el criterio de la sentencia recurrida, teniendo en cuenta los precedentes criterios jurisprudenciales de esta Sala (en STS, 3ª de 30 de abril y 20 de mayo de 1992 y 8 de noviembre de 1994, entre otras) que entienden que la expresión «obligaciones vencidas» a que se refiere el invocado Real Decreto 1517/1981 debe interpretarse en el sentido de las obligaciones de pago concretas y no respecto a toda relación contractual globalmente considerada, atendiendo a la fecha de la recepción provisional como hecho determinante de la exigibilidad de la obligación de pago, sin que ello suponga una vulneración de los artículos invocados por la parte recurrente: 170 RCE, en cuanto al plazo de la recepción provisional de las obras; 173 del RCE, en cuanto al plazo de recepción definitiva; 176 RCE, sobre liquidación final de la obra; 121 de la LCE, en cuanto a la constitución de garantías especiales mediante retenciones y 6 y 7 del Decreto-Ley 2/64 de 4 de febrero que modifica el Decreto 16/1963 de 10 de octubre sobre revisión de precios, que reconoce el cumplimiento del plazo contractual, haciendo efectivas las revisiones que procedan mediante el abono o descuento correspondiente en las certificaciones parciales de obra o en la liquidación final del contrato.

Tampoco resulta quebrantada la doctrina jurisprudencial invocada por la parte recurrente, en este primer motivo, por los siguientes razonamientos:

1. La STS de 20 de mayo de 1992, dictada en el recurso nº 2565/1990 se refiere a un supuesto de obras concluidas el 30 de junio de 1981 y reconoció que la reclamación correspondía al Insalud, presupuesto de hecho diferente a la cuestión aquí examinada.

2. En la STS de 25 de febrero de 1991 se contiene el análisis del régimen jurídico de la indemnización de los perjuicios que la demora irrogue al contratista y aunque ni el Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, ni su Reglamento -D. 923/1965 de 8 de abril y D. 3410/75 de 25 de noviembreregulan directamente los concretos efectos de la demora en la recepción provisional de las obras, sí se prevé en ellos (art. 53, párrafo 2 de la primera y 158, párrafo 1 del segundo) un principio general de abono de perjuicios en casos de incumplimiento. Por su parte la cláusula 72 del pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de las Obras del Estado, aprobado por D. 3854/1970 de 31 de diciembre, regula expresamente el incumplimiento del plazo para realizar la recepción provisional, disponiendo al efecto que «si la recepción provisional de la obra se efectuare pasado el plazo de un mes contado a partir de la fecha de la terminación de aquélla y la demora fuera imputable a la Administración, el contratista tendrá derecho a ser indemnizado de los perjuicios que la demora le irrogue si así lo solicita por escrito al amparo del art. 158 del Reglamento General de Contratación».

   El art. 158 del Reglamento General de Contratación no establece precisión alguna de que para la constitución en mora sea necesaria intimación de ningún tipo, y menos que la misma pueda fijar el dies a quo de la demora, pues ésta se fija solamente en función de la fecha de la recepción provisional, y la intimación sólo es necesaria para el abono de los perjuicios, no para constituir la situación de morosidad de la que éstos derivan.

   Por su parte, los arts. 47 y 57 de la Ley no se refieren a la demora en la recepción provisional, sino a la del abono de las certificaciones de obra o de la liquidación final.

   En la cuestión examinada, por el contrario, no consta acreditado que el contratista haya solicitado por escrito el derecho a la indemnización de los perjuicios que la demora le haya irrogado.

3. Tampoco resulta vulnerada la doctrina jurisprudencial que se contiene en la STS de 26 de enero de 1988 que se refiere al abono de intereses por demora en el pago del saldo resultante de la liquidación provisional de la obra, pues el derecho a los intereses surge "ex lege", en el momento en que se cumplen los requisitos señalados por la ley y los efectos de la intimidación se limitan al ejercicio de un derecho reconocido por la Ley al contratista de cobro de los intereses de la liquidación, y una vez realizada la intimación sus efectos se retrotraen al plazo fijado y la intimación opera como requisito formal que pone en marcha la actuación administrativa y no como condicionante de la constitución de la mora (Sentencias de la Sala Tercera de 6 y 16 de octubre de 1987 con antecedentes en Sentencias, entre otras, de fechas 17 de mayo y 18 de octubre de 1977) y los precedentes criterios jurisprudenciales no resultan de especial incidencia en el caso contemplado.

   Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del primero de los motivos de casación.

El segundo motivo de casación se fundamenta en la infracción de la jurisprudencia aplicable, al amparo del artículo 95.1.4, por vulneración de la doctrina sobre la recepción tácita de las obras, citándose a título de ejemplo las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 30 de enero de 1984, 26 de abril de 1985 y 26 de enero de 1988.

No cabe estimar el motivo por considerar procedente la concurrencia de una recepción tácita, admitida por la jurisprudencia, entre otras, en la STS de 3 de mayo de 1985, en virtud de actos concluyentes no concurrentes en la cuestión examinada, pues no se han producido y tampoco puede inferirse, de modo excepcional, que la recepción provisional de las obras hubiera tenido lugar tácitamente, pues formalizada la recepción en la fecha ya reconocida, comenzaba a contar el plazo de garantía y ello suponía la conformidad que la Administración reconocía en cuanto a la regularidad de la obra ejecutada.

Por otra parte, en este motivo, la invocación de la jurisprudencia realizada por la parte recurrente no resulta estimable, por los siguientes razonamientos:

1. La inaplicabilidad a la cuestión examinada de la STS de 26 de abril de 1985, que pone de manifiesto que la recepción provisional de las obras, lo mismo que la definitiva, exige un acto expreso de laAdministración en el que tienen que participar tanto el contratista como un técnico designado por aquélla y frente al criterio de dicha sentencia no se ha producido algún hecho concluyente del que pueda inferirse, por modo excepcional, que la recepción provisional de las obras ha tenido lugar tácitamente, máxime al tratarse de un supuesto de entrega de obra que afectaba a una urbanización, materia que nada tiene que ver con la cuestión examinada.

2. La ausencia de vulneración de la doctrina que se contiene en la STS de 26 de enero de 1988 cuando como sucedía en aquel supuesto la Administración había motivado una situación de pendencia e incertidumbre durante varios años, a ella imputable, y la omisión de aquella recepción no podía perjudicar los derechos al cobro del contratista.

Finalmente, la apreciación de una recepción tácita supondría incidir en una valoración de la prueba, que constituiría la única forma de combatir los hechos en casación, ya que como ha declarado reiterada jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 21 de noviembre de 1993, dictada en el recurso de casación nº 1.012/92, fundamento jurídico tercero; 27 de noviembre de 1993, dictada en el recurso de casación nº 395/1993, fundamento jurídico primero; 12 de marzo de 1994, dictada en el recurso de casación nº 2240/1992, fundamento jurídico segundo; 12 de marzo de 1994, dictada en el recurso de casación nº 209/1992, fundamento jurídico tercero; 18 de junio de 1994, dictada en el recurso de casación nº 281/1992, fundamento jurídico octavo; 11 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1740/1992, fundamento jurídico segundo; 11 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1619/1992, fundamento jurídico noveno y 25 de febrero de 1995, dictada en el recurso de casación nº 1538/1992) "la técnica casacional aleja del recurso la apreciación de los hechos debatidos y la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia para declarar aquellos probados salvo que se alegue como motivo de casación que aquél incurrió al hacerlo en infracción de las normas jurídicas o jurisprudencia formuladoras de una concreta y determinada prueba".

Tampoco cabe examinar, por tratarse de una cuestión nueva, la alegación subsidiaria sobre posible interposición extemporánea del recurso o la caducidad del expediente, no habiéndose sustanciado como motivo de casación autónomo la prescripción de la reclamación, cuyo análisis ha sido omitido en la sentencia recurrida, teniendo en cuenta, a mayor abundamiento, la concurrencia de actos de interrupción.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso y, por imperativo legal, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.