STS, 13 de Enero de 2000

La Sentencia recurrida en casación contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Rafael , contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la petición formulada por el mismo al Excmo. Sr. Ministro de Defensa, sobre indemnización por los daños morales y perjuicios económicos originados por los arrestos preventivos sufridos de un mes y un día cada uno de ellos, desestimación que anulamos por ser contraria a Derecho; y en su consecuencia, se declara el derecho de dicho recurrente a ser indemnizado por la Administración del Estado en la cantidad de un millón de pesetas. Sin expresa imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia por el Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, y por la Procuradora Sra. López Valero en nombre y representación de D. Rafael se presentaron escritos ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de 26 de Julio de 1.995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, por Providencia de 4 de Diciembre de 1.995 se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para que en el plazo de treinta días manifieste si sostiene o no el recurso preparado ante la expresada Sala y, en caso afirmativo, formule el escrito de interposición dentro de dicho plazo. La mencionada parte cumplimentó el trámite por medio de escrito alegando que se sirva tenerlo por sostenido e interpuesto recurso de casación ordinario contra la sentencia de 6 de Abril de 1.995, se sirva asimismo admitirlo y ordenar su sustanciación y, en su día, dicte nueva sentencia en la que estimándolo en todas sus partes, se case y se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a Derecho, esto es, desestimando el recurso contencioso administrativo y confirmando íntegramente el acto administrativo originariamente impugnado.

Asimismo, la representación procesal de D. Rafael formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala se admita el mismo a trámite y ensu día, tras el procedimiento de Ley y celebración de la vista, dicte Sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de Abril de 1.995, dictando otra en la que, tras apreciar la incongruencia invocada, se resuelva condenar a la Administración del Estado Español a abonar a su representado la cantidad de dieciséis millones doscientas tres mil trescientas veintiocho pesetas (16.203.328 Ptas.) en concepto de indemnización por los daños morales producidos y honorarios de letrado y procurador (tal como se expresa en los Antecedentes de su escrito), todo ello, con expresa imposición de las costas del Recurso a la parte recurrida.

Habiendo tenido por personadas a las partes antes referidas mediante Providencia de 18 de Julio de 1.996 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia de los escritos de interposición del Abogado del Estado a la Procuradora Sra. López Valero y viceversa para que formalizasen escritos de oposición en el plazo de treinta días.

El Sr. Abogado del Estado en la representación y defensa que por Ley ostenta presentó escrito de oposición al recurso interpuesto por D. Rafael , en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia por la que se declare inadmisible el recurso de casación interpuesto por el mismo o lo desestime, con imposición de las costas, preceptivamente, al recurrente.

Asimismo, la Procuradora Sra. López Valero en la representación que acredita formalizó la oposición al recurso formalizado por el Sr. Abogado del Estado y tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala se acuerde su desestimación, así como la condena en costas a la Administración del Estado.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día ONCE DE ENERO DE DOS MIL en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Un único motivo articula el Sr. Abogado del Estado por entender que la sentencia de instancia infringe el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, vigente por razón de fechas.

Tal infracción la vincula el recurrente al hecho de que, en su opinión, la previsión contenida en dicho precepto no alcanza a quienes se hayan en una situación de sujeción especial y, de otra parte, a que la anulación de una resolución administrativa no comporta sin mas el derecho a ser indemnizado, amen de que, afirma, no se han probado los daños morales que la sentencia recurrida declara indemnizables.

La primera de las cuestiones planteada carece del mas mínimo soporte legal ya que la aplicabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico a todos los ciudadanos deviene del mandato contenido en el artículo 106 de la Constitución; otra cosa será que el perjudicado venga obligado a soportar el daño, circunstancia esta que afecta al carácter antijurídico del mismo haciendolo desaparecer, mas tal obligatoriedad solo deviene, en los supuestos de especial relación de dependencia, cuando el hipotético perjuicio sea consustancial al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la relación de dependencia en cuestión, pero en modo alguno puede sostenerse que soportar los perjuicios derivados del cumplimiento de una sanción posteriormente anulada en vía administrativa por carecer de fundamento jurídico se encuentre entre las obligaciones de un militar profesional.

En cuanto a la segunda de las cuestiones planteadas, esta Sala en sentencia de 1 de Febrero de 1.996 y 27 de Octubre de 1.998 ha establecido en relación con los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas que: en primer lugar ha de resaltarse que el principio de Responsabilidad Patrimonial proclamado en el artículo 106 de la Constitución, en cuanto establece que "los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes o derechos, salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos", conlleva un derecho de los llamados de configuración legal. Es decir, que no se trata de un derecho que derive directamente de la Constitución, sino que exige la interposición de una Ley, y es exigible, no en los términos abstractos establecidos en la Constitución, sino en los términos concretos en que figure en la Ley ordinaria que lo regule, porque tras la primera coma del párrafo transcrito se reconoce el derecho " en los términos establecidos por la Ley.

Por consiguiente el debate no es un debate de Derecho Constitucional y por tanto, por imperativo del artículo 9.3 de la Constitución, en cuanto garantiza la seguridad jurídica, en relación con el artículo 2 delCódigo Civil, que en su apartado tercero establece que las Leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario, habrá de centrarse sobre la normativa vigente al momento de producirse los hechos de los que pretende hacerse derivar la responsabilidad patrimonial que se invoca, que en este caso está integrada por el citado artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 121 de la Ley de Expropiación Forzosa invocados por el recurrente.

Entrando ya en el análisis de los preceptos citados y más concretamente del articulo 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, vigente en la fecha a que vienen referidos los hechos, ha de recordarse que el precepto en cuestión dispone que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales Contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización".

El precepto que acabamos de transcribir sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del artículo 40 a que nos referiremos, a saber, daño efectivo individualizado y evaluable económicamente, nexo causal entre el actuar de la administración y el resultado dañoso y lesión antijurídica en el sentido de ausencia de deber jurídico del administrado de soportar el resultado lesivo. Por ello no cabe interpretar el precepto que nos ocupa con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Como recoge la memoria del Consejo de Estado del año 1.990, "el artículo 40 que examinamos sólo dice que "no presupone", es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente", requisitos a los que antes nos hemos referido.

Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la sentencia de este Tribunal en Sentencia de fecha 20 de Febrero de 1.989 que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente rechaza la tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", rechazo que reiteramos por las razones expuestas en la citada sentencia en el sentido de que tal tesis, que pudiere ser aplicada en casos extremos, pugna con la declaración constitucional del artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; ello porque como continúa diciendo la sentencia de referencia en todos los procesos se discute con más o menos fundamento para la oposición y de esta forma se constituiría en excepción lo que viene establecido como norma general, de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone el derecho a la indemnización en el sentido que anteriormente señalábamos de darlo por supuesto, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que tal anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluable económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración.

De lo hasta aquí dicho ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, ya que el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, como vimos, no establece un principio de exoneración de la responsabilidad de la Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que afirma la posibilidad de que tal anulación sea presupuesto inicial u originador para que tal responsabilidad pueda nacer siempre y cuando se den los restantes requisitos exigidos con carácter general para que opere el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que estos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácterobjetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, no concurriendo en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.

Avanzando en esta línea argumental, en principio parece claro que los efectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, funcionamiento de servicios públicos y anulación de resoluciones administrativas, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo invariable en ambos supuestos y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un proceso de razonamiento lógico-jurídico sujeto a los mismos criterios valorativos; en consecuencia el matiz diferencial, de existir, hemos de encontarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo de la concurrencia del tercero de los requisitos, antijuricidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite, al abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuricidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño en principio parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado, tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de esta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza; esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que esta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en arbitrariedad al estar esta rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución. En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no solo razonados sino razonables debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio siempre que este se llevase a cabo en los términos antedichos; estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El caso que contemplamos, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a estos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica al caso concreto no haya de atender solo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de lo requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de resoluciones.

Lo hasta aquí razonado permite que en la valoración del caso concreto, función que necesariamente han de efectuar los Tribunales para poder dar una respuesta acorde a los intereses de la justicia en consonancia con las peculiaridades que concurran en cada supuesto sometido a su decisión, puedan operar, para la determinación de la concurrencia del requisito de antijuricidad de la lesión que se examina, datos de especial relevancia cual sería la alteración o no de la situación jurídica en que el perjudicado estuviera antes de producirse la resolución anulada o su ejecución, ya que no puede afirmarse que seproduzca tal alteración cuando la preexistencia del derecho no puede sostenerse al estar condicionado a la valoración, con un margen de apreciación subjetivo, por la Administración de un concepto en si mismo indeterminado.

Trasladando lo hasta aquí expuesto al caso concreto, nos encontramos con que en el mismo estamos ante sanciones de arresto disciplinario que el recurrente se vio obligado a cumplir y que posteriormente fueron anuladas en vía administrativa por falta de presupuesto fáctico, ya que, como afirman las sentencias de la Sala Quinta del Tribunal Supremo y del Tribunal Militar que anulan las sanciones, no hubo utilización para usos particulares de medios o recursos oficiales, ni tampoco quebrantamiento de arresto.

No estamos, en consecuencia ni ante el ejercicio de potestades discrecionales, ni ante un supuesto en que la norma deba ser integrada mediante la apreciación de concepto indeterminado, por lo que, en consecuencia, conforme a la doctrina hasta aquí expuesta, el carácter antijurídico del daño es incuestionable.

En lo que atañe a la realidad o no de los daños morales alegados por el recurrente y estimados por la sentencia de instancia, es incuestionable que la privación de libertad como consecuencia de una sanción posteriormente anulada por falta de presupuesto fáctico de la conducta típica sancionable, conlleva, para quién ve limitados sus derechos en la forma dicha, un perjuicio moral indudable no solo por la privación de libertad en si misma, sino por el descrédito que ello supone para quién se le atribuye la comisión de una falta grave en el desempeño de su actividad profesional.

En el recurso interpuesto por la representación de D. Rafael éste articula un único motivo de casación por incongruencia de la sentencia al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley Jurisdiccional.

El motivo no puede prosperar por cuanto la sentencia de instancia resuelve sobre los gastos de honorarios profesionales en el curso del proceso judicial entendiendo que solo cabe imputarlos a la parte vencida si existe un específico pronunciamiento en costas, sin que a falta de un pronunciamiento condenatorio expreso quepa considerar tal gasto como lesión antijurídica susceptible de constituir un perjuicio indemnizable por la vía de la responsabilidad patrimonial, lo que también tiene declarado esta Sala en sentencia de 4 de Abril de 1.997 . Otra cosa son los gastos de profesionales generados en actuaciones extraprocesales, mas estos no son objeto de reclamación.

Tampoco puede apreciarse incongruencia derivada de no haberse pronunciado la sentencia sobre la totalidad de los conceptos integrantes del daño moral puesto que en el fallo se hace referencia a los daños morales y perjuicios aconómicos originados por los arrestos preventivos sufridos, es decir que el quantum ni viene sólo determinado por el tiempo de arresto sufrido sino también por los demás perjuicios morales derivados del mismo, por tanto también las lesiones al honor, prestigio, relaciones familiares, trato vejatorio, etc., valoración que atendida en la naturaleza de los daños morales tiene carácter subjetivo, sin que resulte exigible por el principio de congruencia especificar cada uno de los elementos que conforman el daño moral atendido su carácter mínimamente subjetiva.

La incongruencia se produciría si en el caso de autos la Sala hubiese dejado de pronunciase sobre alguno de los conceptos indmenizatorios demandados, honorarios de profesionales en procesos judiciales y daño moral, pero no por el hecho de que no se relacionen al reconocer el daño moral los distintos elementos que lo conforman ya que las distintas circunstancias concurrentes han de valorarse conjuntamente tal y como hace la sentencia de instancia.

Rechazados los recursos de casación procede conforme al artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional la condena en costas a los recurrentes respecto de las causadas en los recursos por cada uno de ellos interpuesto.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.