STS, 28 de Marzo de 2000
| Ponente | JUAN MANUEL SANZ BAYON |
| ECLI | ES:TS:2000:2484 |
| Número de Recurso | 7704/1994 |
| Fecha de Resolución | 28 de Marzo de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Marzo de dos mil.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el núm. 7704/94 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación legal de Polivas, S.A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, el 5 de junio de 1993, en su recurso núm. 479/91. Siendo parte recurrida la representación legal de D. Salvador .
La sentencia recurrida, contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Desestimamos el caso de inadmisibilidad del recurso aducido por el Ayuntamiento de Consell y la codemandada. Estimamos el recurso. Declaramos no ser conformes a Derecho y anulamos los Decretos de Alcaldía impugnados. Sin costas."
Notificada la anterior sentencia la parte recurrente presentó escrito ante el Tribunal de Instancia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones, ante este Tribunal la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando que, dicte sentencia de acuerdo en todo con sus pedimentos.
Teniendo por interpuesto el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalice el escrito de oposición.
Por la parte recurrida se presenta el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dictar sentencia por la que, desestimándose el recurso de casación formalizado por la entidad Polivas, S.A., se confirme íntegramente la sentencia recurrida, todo ello sin perjuicio de la expresa imposición de costas a la parte recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día DIECISEIS DE MARZO DE DOS MIL, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de las Islas Baleares de 5 de Junio de 1.993, que estimó el recurso deducido por la representación legal de D. Salvadorcontra los Decretos de la Alcaldía de Consell (Mallorca) de 18 de Octubre de 1.990, ratificados en reposición el 17 de Mayo de 1.991, por lo que se concedían las licencias de actividad y de obras a la entidad "Polivas, S.A." para la construcción e instalación de una fábrica de poliestireno.
La sentencia recurrida declaró no conformes a derecho y anuló los Decretos de la Alcaldía de Consell impugnados.
La parte recurrente, en su escrito de alegaciones no indica de modo expreso el art. 95 de la ley jurisdiccional, ni por supuesto el del ordinal correspondiente a cada motivo, si bien en el escrito de preparación se expresaba que el recurso se iba a fundar en infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia, con lo que puede darse por entendido, en función del principio de tutela judicial efectiva, que los diferentes motivos se amparan en el art. 95.1.4 del texto jurisdiccional, que contempla ese tipo de infracciones. En el primero de ellos, se aduce la falta de legitimación en el demandante en la instancia con infracción del art. 235 de la ley del Suelo de 1.976 y la de la jurisprudencia que lo interpreta, así como la infracción del art. 28 de la Ley jurisdiccional en relación con los arts. 22 y 23 de la Ley de Procedimiento Administrativo y el 30.2.a) del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, que en definitiva vienen a reconocer legitimación para demandar la declaración de no conformidad a derecho de los actos de la Administración los que tuvieran un interes directo o legitimo en ello o sean afectados por la actividad correspondiente, objeto del acto recurrido.
No obstante ello, según el art. 235 de la Ley del Suelo de 1.976 tiene el carácter de pública, la acción para exigir la observancia de la legislación urbanística y de los Planes, Programas y Proyectos, Normas y Ordenanzas.
Ciertamente, en base a la normativa citada por el recurrente, de la ley del Suelo, de la Ley de Procedimiento Administrativo y del Reglamento de Actividades Molestas, y de la jurisprudencia interpretativa de esos preceptos, es claro que si no existe un interés directo o legítimo concurrente en la persona que pretende impugnar la validez y contenido de un acto administrativo cuyos efectos son susceptibles de repercutir de algún modo en sus intereses o derechos, no ostenta cualidad legitimadora para interponer la correspondiente impugnación administrativa o jurisdiccional.
Pero si esa es la norma general, el art. 235 de la Ley del Suelo de 1.976, estableció una excepción importante a las limitaciones de esa capacidad procesal, al reconocer el carácter público de la acción ejercitable para exigir la observancia de la legislación de urbanismo y de los Planes, Proyectos, Programas, Normas y Ordenanzas.
El actor en la instancia, y aquí recurrido, precisamente invocó como cualidad legitimadora de su participación en este proceso, no la existencia de un interés legitimo, sino el carácter público de su acción al impugnar las licencias de obras y de actividad concedidas por la Administración.
Respecto de la licencia de obras, no cabe la menor duda de que estamos en presencia de un acto en el que su contenido y efectos exigen la necesaria observancia de Normativa estrictamente urbanística, dado el carácter reglado de tales licencias, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 178.2 de la Ley del Suelo de
1.976, donde se preceptúa que esas licencias se otorgan -o denegarán- de acuerdo con las previsiones de la Ley del Suelo, y de los Planes de Ordenación en general.
Y en cuanto a la licencia de actividad aquí cuestionada, se ha de precisar que al tratarse de una actividad clasificada como Molesta e Insalubre, la temática esencial de la impugnación radica precisamente en el emplazamiento de la fábrica de poliestireno, y el art. 4 del Reglamento de Actividades, Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 Noviembre 1961, establece que tales actividades deben supeditarse en cuanto a su emplazamiento, a lo dispuesto sobre la particular en las Ordenanzas Municipales y en los Planes de Urbanización del respectivo Ayuntamiento, con lo que se pone de relieve, que precisamente en cuanto al emplazamiento de esa actividad, aspecto fundamental para la concesión o no de esa licencia, es exigible la observancia de la legislación urbanística, susceptible por tanto de ser impugnada a través de la acción pública tipificada en el art. 235 de la Ley del Suelo de 1.976, procediendo en consecuencia desestimar el presente motivo de casación.
En el segundo de los motivos referido a la licencia de actividad se alega la infracción de los arts. 4, 15 y 20 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 30 de Noviembre de 1.961 y el art. 11 de la Orden de 15 de Marzo de 1.963 que aprueba la instrucción para la aplicación del Reglamento, como asimismo la jurisprudencia que interpreta esas preceptos.El art. 4 de dicho Reglamento y el art. 11.3 de la Orden de 15 Marzo 1963, taxativamente determinan que en todo caso, las industrias fabriles que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres sólo podrán emplazarse como regla general a una distancia de 2.000 metros a contar del núcleo más próximo de población agrupada, y solamente en casos excepcionales o muy especiales, según los arts. 15 y 20 del citado Reglamento, podrá autorizarse un emplazamiento distinto del especificado en el art. 4, para las actividades insalubres, nocivas o peligrosas.
Tal como indica la sentencia recurrida, en su fundamento tercero, la fabricación de poliestireno expandido es actividad insalubre y peligrosa, por lo que, en principio, le es aplicable la regla general sobre la distancia mínima de 2000 metros desde su emplazamiento hasta el núcleo urbano más próximo, por lo que solo en casos excepcionales o muy especiales puede ser autorizada una distancia menor a la acabada de indicar, distancia que en el supuesto aquí contemplado ha quedado reducida a 125'50 metros según se desprende el informe pericial y así lo refleja la sentencia.
Naturalmente, que la concurrencia de esa situación "excepcional" o "muy especial", que determina la dispensa de ese requisito esencial para la seguridad y salubridad ciudadana, que constituye la referida distancia a núcleo urbano, de toda actividad peligrosa, ha de ser objeto de una exhaustiva justificación o motivación que permita examinar y controlar la realidad de la existencia de esas circunstancias excepcionales que eliminan, en el caso concreto, o al menos atenúan de modo considerable la referida peligrosidad o insalubridad del proceso de fabricación.
La motivación del acto administrativo, a tenor de lo dispuesto en el art. 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo, desde luego supone la necesaria explicación del proceso de formación de la voluntad de la Administración, que constituye fundamentalmente, una garantía para el administrado, para poder, en su caso, impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda y además, porque ello es imprescindible para posibilitar con real certeza y convicción, el control jurisdiccional de la Administración, previsto en el art. 106 de la Constitución, de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, generadora de indefensión del administrado, integran un vicio de anulabilidad del acto impugnado, toda vez que la suficiente motivación, es ante todo, una garantía esencial del interesado, mediante la cual se puede comprobar que la solución dada es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento aplicable y no es el fruto de la arbitrariedad.
Todo lo antepuesto, nos conduce también a la desestimación de este motivo, ya que no existe la denunciada infracción de los preceptos y jurisprudencia citados por la parte recurrente, toda vez que la reducción de la distancia mínima de dos mil metros exigida como regla general por el art. 4 del referido Reglamento hasta los ciento veinticinco, del núcleo urbano, en que se pretende situar ese proceso de fabricación de poliestireno, si bien es permitida tal posibilidad conforme a lo dispuesto en los arts. 15 y 20 del mismo texto reglamentario, ello implica la exhaustiva justificación de las razones determinantes de la excepcionalidad de tal emplazamiento, justificación que en modo alguno se ha producido en el acto administrativo de concesión de la licencia de actividad, ni tampoco es susceptible de ser referida a la Comisión de Actividades Clasificadas que se limitó a señalar como idóneo el emplazamiento, pero sin exponer las razones determinantes de tal idoneidad, y sin que puedan entenderse como tales, las medidas correctoras señaladas por la Comisión en el Anexo, las cuales son de aplicación a ese proceso de fabricación con independencia de la distancia del núcleo urbano a que se encuentre, y por si mismas no justifican la razón de la no observancia de la distancia exigida por el art. 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, lo que conlleva la anulación del acto administrativo de concesión de la licencia de actividad tal como se declaró en la sentencia impugnada.
En el tercero de los motivos, atinente a la licencia de obras, se denuncia la infracción de los arts. 85.1.2ª y 43.3 de la Ley del Suelo y 44 del Reglamento de Gestión Urbanística en relación con el 178 de la Ley del Suelo de 1.976 y jurisprudencia aplicable.
Como lógica consecuencia de la no concesión, de la licencia de actividad, conforme a lo acabado de expresar, hemos de predicar la innecesariedad del enjuiciamiento de este motivo de casación, que en todo caso ha de ser desestimado, porque como previene el art. 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1.955, si con arreglo al proyecto presentado, la edificación de un inmueble se destina específicamente a establecimiento de características determinadas, -como aquí acontece,- no se concederá el permiso de obras sin el otorgamiento de la licencia de apertura.
Al ser desestimados los motivos de casación opuestos, según el art. 102.3 de nuestra ley jurisdiccional procede imponer las costas de esta casación a la parte recurrente.
Que con desestimación de los motivos de casación alegados, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la representación legal de la entidad "Polivas, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares de 5 de Junio de 1.993 dictada en el recurso nº 479/1991, con imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que como secretario, certifico.
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