STS, 27 de Junio de 2000

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares se tramitaron los autos 62/87, correspondientes al recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado D. Luis Miguel , contra los Acuerdos del Ayuntamiento de Ciudadela (Menorca), de 30 de septiembre y 28 de noviembre de 1986, sobre adjudicación del Servicio de recaudación de Exacciones Municipales.

La sentencia dictada por la extinta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca de 3 de diciembre de 1988, contenía la siguiente parte dispositiva: "Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Luis Miguel contra Acuerdo de 30 de septiembre de 1986 del Pleno del Ayuntamiento de Ciudadela de Menorca sobre Adjudicación del Servicio de Recaudación Municipal por gestión directa en período voluntario respecto a los valores en recibo, y en período ejecutivo respecto a todo tipo de valores, y contra la Resolución de dicho Ayuntamiento de 28 de noviembre de 1986, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra el anterior, debemos declarar y declaramos dichos actos administrativos contrarios al ordenamiento jurídico y, en su consecuencia los anulamos, sin hacer declaración respecto de las costas y demás pretensiones formuladas".

Interpuesto recurso de apelación contra la citada sentencia por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Ciudadela de Menorca y de D. Juan Alberto , fue desestimado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia de 26 de enero de 1990, que confirmó la de primera instancia, señalando literalmente: "Que desestimando como desestimamos el recurso de apelación interpuesto por las representaciones procesales del Sr. Juan Alberto y del Excmo. Ayuntamiento de Ciudadela contra la sentencia de la Sala Territorial de Palma de Mallorca de 3 de diciembre de 1988, debemos confirmar y confirmamos la mencionada sentencia, sin hacer especial declaración de condena respecto de las costas causadas en esta apelación".

El Ayuntamiento de Ciudadela de Menorca, en sesión celebrada el 8 de noviembre de 1990, adoptó el acuerdo de ejecutar, en sus estrictos términos, la sentencia de primera instancia, confirmada por el Tribunal Supremo y D. Luis Miguel , con posterioridad, promovió incidente de ejecución desentencia que dio lugar al Auto dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Palma de Mallorca de 13 de octubre de 1992, cuya parte dispositiva era del siguiente tenor: "1º. Que el Acuerdo del Ayuntamiento de Ciudadela de Menorca, de fecha 8 de noviembre de 1990, no es más que una declaración de cumplimiento de la sentencia, sin que suponga una real ejecución del fallo de la misma. 2º. Que dicho Ayuntamiento deberá llevar a cabo la ejecución de la sentencia, adoptando las resoluciones y medidas adecuadas dirigidas a dejar sin efecto todos los actos que se han producido al amparo del Acuerdo de adjudicación del Servicio de Recaudación Municipal declarados nulos por las sentencias dictadas en los presentes autos y desde la fecha de nombramiento del Sr. Juan Alberto . 3º. Requiérase en forma a dicho Ayuntamiento para que lleve a efecto las anteriores medidas de forma inmediata, y en el plazo de tres meses, con apercibimiento de la responsabilidad en que pudiera incurrir por falta de cumplimiento en los términos del artículo 109 de la Ley de esta Jurisdicción".

Contra dicho Auto se interpuso recurso de súplica que fue desestimado por el Auto de dicha Sala de 12 de noviembre de 1992, que literalmente señala: "Se desestiman los recursos de súplica interpuestos contra el Auto de 13 de octubre de 1992, manteniendo el mismo en toda su integridad".

Contra los Autos de 13 de octubre de 1992 y 12 de noviembre de 1992 se preparó recurso de casación, mediante escrito de 20 de noviembre de 1992 y la Sala de lo Contencioso- Administrativo dictó el Auto de 26 de noviembre de 1992 por el que se denegaba la remisión de los autos al Tribunal Supremo y el emplazamiento de las partes.

La representación del Ayuntamiento de Ciudadela de Menorca y de D. Juan Alberto interpuso recurso de queja contra el citado Auto, que fue resuelto mediante Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, de 30 de noviembre de 1993.

En el caso a que se refiere el recurso de queja, la representación procesal del Ayuntamiento plantea la siguiente cuestión: que el Tribunal de instancia, por los Autos de 13 de octubre y 12 de noviembre de 1992 resolvió lo que no podía, al disponer que se dejaran sin efecto actos distintos de los declarados nulos por la Autoridad judicial, por lo que planteada tal cuestión ante el Tribunal Supremo por la vía de un recurso de queja, únicamente puede resolverse en vía casacional, por exigencia del derecho fundamental de tutela judicial efectiva.

En consecuencia, el Auto de la Sala Tercera, Sección Cuarta del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1993, estima el recurso de queja interpuesto por el Ayuntamiento de Ciudadela de Menorca, por ser el Auto de fecha 13 de octubre de 1992 susceptible de recurso de casación.

La representación procesal de D. Juan Alberto y el Ayuntamiento de Ciudadela plantean un único motivo de casación, al amparo del número cuatro del artículo 95.1 de la LJCA (redacción por Ley 10/92), en cuanto el Auto recurrido incurre en infracción de las Normas del Ordenamiento Jurídico y jurisprudencia, lo que es reconocido, a juicio de dicha parte, en el Auto del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1993, que recuerda como puntos esenciales:

1. ) El fallo de la sentencia del Tribunal "a quo", confirmado por el del Tribunal Supremo, no hace declaración de las demás pretensiones formuladas.

2. ) El Auto recurrido en casación, que ordena dejar sin efecto todos los actos producidos al amparo de los Acuerdos declarados nulos, contradice lo ejecutoriado, ya que los Autos dictados en ejecución de sentencia se han de ajustar a los estrictos pronunciamientos del fallo.

3. ) El Tribunal Supremo, al resolver el recurso de queja, viene a reconocer que en este caso, se ha incurrido en la infracción del artículo 94.1.c) "in fine" de la LJCA, que establece que: "También serán susceptibles de recurso de casación, en los mismos casos previstos en el artículo anterior, los autos siguientes: c) Los recaídos en ejecución de sentencia siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente en aquella o que contradigan lo ejecutoriado".

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 20 de junio de 2000.

Con carácter previo al examen del fondo del asunto procede señalar que el recurso de casación está promovido al amparo del artículo 94.1.c) de la Ley 10/92 Reguladora de la JurisdicciónContencioso-Administrativa y hay que dilucidar dos cuestiones que no sólo son de interés general, sino de especial incidencia en el caso que nos ocupa: a) Los presupuestos de procedencia y motivación del recurso y b) La posibilidad del recurso contra los Autos que deciden acerca de la ejecución, bien decretándola o bien resolviendo sobre los concretos aspectos de ella.

1. En cuanto al primer aspecto, necesariamente se ha de concluir que dicho artículo, al igual que los artículos 1.687.2 y anterior 1.695 de la Ley de Enjuiciamiento Civil contienen, al mismo tiempo, los requisitos de procedencia y posible motivación del recurso, al tratarse de un recurso de casación denominado atípico, especial o excepcional y restrictivo, de forma que es reiterada la doctrina de la Sala Primera del Tribunal Supremo que prevé que sólo procederá contra los Autos que resuelvan cuestiones no decididas directa o indirectamente en la sentencia o que contradigan lo ejecutoriado, rigiéndose por los mismos motivos que el artículo 95 de la Ley Jurisdiccional, en la redacción por Ley 10/92 y por los determinantes de su procedencia, al ser su finalidad no nomofiláctica o uniformadora, sino de salvaguarda de la sentencia, a fin de que se lleve a cabo en sus propios términos, sin incurrir en contradicciones ni extralimitaciones, aunque pueden experimentarse desviaciones en supuestos singulares de ejecución de sentencias, tales como son los casos de imposibilidad de ejecución y siempre que se invoquen preceptos constitucionales, al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

2. En relación con el segundo aspecto, el recurso procederá contra los Autos que decidan concretas medidas de ejecución, pudiéndose contradecir o extralimitarse del contenido de la sentencia, por lo que llegamos a la consideración que procede el recurso contra los Autos que acuerden simplemente ejecutar provisionalmente la sentencia, ya que como ha indicado esta Sala en los Autos de 10, 12, 14 y 15 de julio y 22 de octubre de 1993, el artículo 94.1.c) abre a la vía de la casación, no sólo cuando el Tribunal se extralimita, excede o contradice la sentencia, sino cuando ordena ejecutarla, a pesar de que carece de fuerza ejecutiva por no haber integrado los requisitos del artículo 1.722 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, no cabiendo mayor extralimitación en una sentencia que disponer su ejecución cuando no es posible sin el cumplimiento de los presupuestos señalados.

Del examen precedente se infiere que estamos ante un recurso excepcional, en el que lo que se plantea, fundamentalmente, es el análisis comparativo entre la sentencia firme y las actuaciones practicadas en ejecución de sentencia, lo que delimita el ámbito a los dos únicos supuestos que el artículo 94.1.c) de la Ley 10/92 contempla, que quedan convertidos en motivos de casación autónomos, de modo que cualquier otra cuestión, aunque pudiera tener encaje en el artículo 95, escapa a la censura del Tribunal de casación, cuando el objeto del recurso es, como sucede en este caso, una resolución dictada en fase de ejecución de sentencia, abriendo el recurso de casación no sólo cuando el Tribunal se ha extralimitado o excedido sino cuando incurre en contradicción con la sentencia.

En el caso examinado, partimos de los siguientes presupuestos:

1. El derecho a la tutela judicial efectiva exige que el fallo se cumpla (STC 67/84, 109/84, 65/85, 106/85, 155/85, 176/85, 33/86, 118/86, 33/87, 125/87, 167/87, 4/88, 92/88, 215/88, 28/89, 148 y 149/89, entre otras) y como parte integrante de su contenido implica la inmodificabilidad del fallo (STC 12/89, 152/90 y 189/90).

2. Las previsiones contenidas en el artículo 24.1 de la Constitución, de cuyo contenido constitucional forma parte el derecho de ejecución de las resoluciones judiciales, en conexión con los artículos 117.3 y 118 de la Constitución, facultan a los Jueces y Tribunales para juzgar y ejecutar lo juzgado y a las Autoridades administrativas para colaborar con los jueces en la ejecución de lo resuelto.

3. El principio de ejecución desarrollado en el artículo 2.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/85, reconoce que el ejercicio de la potestad jurisdiccional, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados en las leyes y en los Tratados Internacionales, en conexión con el artículo 18.2, que prevé que las sentencias se ejecutarán en sus propios términos y si la ejecución resultase imposible, el Juez o Tribunal adoptará las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria y fijará, en todo caso, la indemnización que sea procedente, en la parte en que aquélla no pueda ser objeto de cumplimiento pleno, pues sólo por causa de utilidad pública o interés social declarado por el Gobierno, podrán expropiarse los derechos reconocidos frente a la Administración Pública en una sentencia firme antes de su ejecución y, en este caso, corresponde al Juez o Tribunal la ejecución, pues será el único competente para señalar por vía incidental, la correspondiente indemnización.

Del análisis de la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal de 26 de enero de 1990, que desestima el recurso de apelación y confirma la sentencia de instancia de 3 de diciembre de 1988, destacael razonamiento que se efectúa en el fundamento jurídico cuarto, que reconoce la nulidad absoluta y radical de los actos objeto de impugnación, por cuanto en el caso se ha producido un desconocimiento total y deliberado de la legalidad aplicable y de los procedimientos para establecer el servicio, todo lo cual ha conducido a un resultado imposible, por manifiestamente ilegal, circunstancias que determinan la nulidad absoluta y radical del acuerdo de adjudicación, en cuanto subsumible en el número segundo, del párrafo primero del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo, resultando inoperante a efectos de esta declaración alguna de las circunstancias concurrentes en el caso, como la de ser el impugnante de instancia uno de los concurrentes que acató las condiciones aprobadas, al ser la justificación de la nulidad un supuesto de los recogidos en el mencionado artículo 47 que actúa automáticamente y desde el momento mismo en que los actos se producen.

Los Autos recurridos determinan el alcance de dicha ejecución y, en tal sentido, los fundamentos jurídicos segundo y tercero del Auto de 13 de octubre de 1992 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Palma de Mallorca señalan que la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 26 de enero de 1990, confirmó la de la Sala de instancia y reconoció la nulidad de pleno derecho de los actos impugnados.

Sin embargo, equivocadamente, se sostiene en los Autos impugnados que la estimación de la nulidad absoluta de los actos impugnados, decretada por las sentencias dictadas, trae como consecuencia, por la propia naturaleza jurídica de la declaración, la nulidad asimismo de todos aquellos actos administrativos nacidos al amparo de aquéllos, y desde la fecha en que se produjo la adjudicación del Servicio de Recaudación Municipal al Sr. Juan Alberto y esta declaración, en contra de lo sostenido por las partes demandadas-ejecutadas, se entiende implícita en el propio fallo de la sentencia.

Esta afirmación no resulta procedente, pues claramente hay que diferenciar la autonomía del acto de adjudicación a favor de una determinada persona y los actos posteriores que derivan del procedimiento recaudatorio, que son actos producidos con posterioridad a los Acuerdos impugnados, y respecto de los cuales hay que reconocer su validez, al respetar su apariencia de legalidad sólo modificable por la vía de revisión de oficio o por los recursos pertinentes

En consecuencia y frente a la Sala de instancia, el Acuerdo del Ayuntamiento de fecha 8 de noviembre de 1990, debe entenderse como cumplimiento de la sentencia, y su ejecución no debe comprender la nulidad de todos los actos nacidos al amparo del Acuerdo de Adjudicación, tales como requerimientos de pago, embargos, vías de apremio y demás actos ejecutivos que implicaran ejercicios de autoridad, realizados por el Sr. Juan Alberto desde el día de su nombramiento como recaudador municipal, por ser actos que no son consecuencia del anulado, ya que, si bien la naturaleza del procedimiento exige una combinación de actos, ésta no se produce cuando la invalidez del acto no implica, en los términos del artículo 50.1 de la LPA (redacción por Ley de 17 de julio de 1958) la invalidez de los actos sucesivos del procedimiento cuando son independientes del primero, lo que ha sucedido en este caso, pues el acuerdo de adjudicación afecta al estatus profesional del designado y los actos posteriores tienen carácter independiente y se insertan en el procedimiento recaudatorio.

Este mismo criterio se aplica al posterior Auto de la Sala de instancia, de 12 de noviembre de 1992, al resolver el recurso de súplica y remitirse al fundamento de derecho cuarto de la sentencia del Tribunal Supremo y al fundamento jurídico séptimo de la sentencia de la Sala de instancia, que reconoce que el pliego de condiciones no se ajustaba a la legalidad vigente y deviene nula la convocatoria y el acto de la adjudicación.

La nulidad de pleno derecho de los Acuerdos recurridos, en fase de ejecución de la STS de 26 de enero de 1990 determina la privación de sus efectos, operando la nulidad ex tunc, (STS de 20 de marzo de 1990) incluso en los supuestos en que el vicio apreciado en el acto administrativo fuese de anulabilidad -lo que no sucede en el caso examinado- y al mantenerse las consecuencias que se hayan producido con posterioridad a la resolución judicial anulatoria, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala (así, STS de 26 de septiembre de 1988 y 28 de noviembre de 1989), resultan improcedentes los criterios manifestados en los Autos recurridos de 13 de octubre y 12 de noviembre de 1992 dictados por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Palma de Mallorca, teniendo en cuenta los siguientes razonamientos:

1. La ineficacia no se transmite, en este caso, a los actos posteriores que no son consecuencia de los anulados, por no darse la necesaria causalidad con los anteriores.

2. El cambio de titular puede implicar o no un posible cambio de criterio al volver a hacer un acto ocumplir un trámite, pero la eficacia de los actos posteriores de contenido económico (requerimientos de pago, embargos, vías de apremio, etc...) subsistirán con plena validez, salvo que se utilice la revisión de oficio, por tratarse de actos declarativos de derechos, o se haga uso de los recursos procedentes.

En suma, las situaciones ya consolidadas han de considerarse no susceptibles de ser revisadas como consecuencia de la nulidad declarada en las sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Baleares (extinta Audiencia Territorial) y del Tribunal Supremo que han sido analizadas y que fueron el origen de los Autos impugnados, por exigencias del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la C.E.), al tratarse de actuaciones administrativas firmes, y tampoco la nulidad puede fundamentar pretensiones de restitución de liquidaciones realizadas.

Finalmente, el Auto del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1993 no supuso el reconocimiento del único motivo en que se fundamentó el recurso, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, pues dicha resolución sólo se limitó a estimar el recurso de queja, dejando que fuera la Sala de instancia la que resuelva el alcance y contenido del fallo, sin que la invocación de los Autos de 12 de abril de 1989 y 23 de enero de 1991 constituyan un precedente jurisprudencial determinante de la estimación de la pretensión, por los siguientes razonamientos:

1. El Auto de 12 de abril de 1989 se refiere a la efectividad de los intereses moratorios de los artículos 56 y 57 de la L.E.F., aun reconociendo que cuando se trata de un título judicial representado por una sentencia firme, su ejecución no permite al órgano jurisdiccional efectuar una declaración de voluntad dirigida a una actuación concreta de la ley respecto a cuestiones no controvertidas en el previo proceso de conocimiento ni resueltas en el fallo.

2. El Auto de 23 de enero de 1991 se refiere a la posibilidad de una revisión de precios en un contrato de obra y a la existencia de una prórroga contractual, lo que en el caso allí examinado afectaba a puntos sustanciales que no fueron controvertidos en el pleito ni decididos en la sentencia y sólo tendrían cauce adecuado en un nuevo proceso, materia que no es asimilable a la que aquí examinamos.

Los razonamientos anteriores conducen a estimar el recurso de casación por haberse excedido la Sala de instancia, contraviniendo lo ejecutoriado, en los Autos impugnados, a lo dispuesto en la sentencia recurrida, ya que los sucesivos actos de contenido económico (requerimientos, mandamientos de pago, vías de apremio...) eran independientes del Acuerdo de adjudicación del servicio de recaudación por gestión directa a favor de D. Juan Alberto , y no estaban vinculados causalmente al mismo.

No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional y de las de este recurso cada parte pagará las suyas.