STS, 20 de Septiembre de 2000

La Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 325/90, interpuesto por el CONSEJO REGULADOR DENOMINACION DE ORIGEN RIOJA, contra 153 resoluciones del Departamento de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco de 8 de enero de 1990, dictó sentencia el 28 de marzo de 1994, en cuya parte dispositiva establecía: "No apreciando la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada, estimamos el recurso contencioso administrativo nº 325/90, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Germán Ors Sismon, en nombre y representación del Consejo Regulador de Denominación de Origen "Rioja", y en consecuencia, declaramos no ser conformes a derecho y anulamos las ciento cincuenta y tres resoluciones del Departamento de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, de fecha 8 de enero de 1990, por infracción de la normativa de denominación de origen "Rioja", sobre producción máxima por Hectárea. No se efectúa expresa imposición de costas".

La representación procesal del GOBIERNO VASCO, después de preparar el presente recurso de casación por escrito de 4 de mayo de 1994, procedió, en escrito de 2 de enero de 1995, a interponer el recurso de casación en base a los siguientes motivos:

Exceso en el ejercicio de la Jurisdicción (art. 95.1.1 L.J.), por conocer la sentencia recurrida sobre las competencias del Estado y de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Denominaciones de Origen, con infracción de lo dispuesto en el art. 2.1.c de la Ley Orgánica 2/79, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

El Gobierno Vasco considera que habiendo alegado la falta de legitimación de la parte actora, en base al art. 28.4.a) de la Ley de la Jurisdicción, y solicitado que se declarase la inadmisibilidad del recurso en base a lo dispuesto en el art. 82.b) de la Ley de la Jurisdicción, el Tribunal de instancia entró a conocer sobre el reparto de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma Vasca en esta materia, resolviendo negativamente la existencia de una relación de tutela entre la Administración Vasca y el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja.

El Consejo Regulador impugnó ante la Jurisdicción los actos de la Administración Vasca por entenderque se había extralimitado en el ejercicio de sus competencias, invadiendo las del Estado, y decidió que la única competencia que corresponde a la Administración Vasca en materia de denominaciones de origen cuyo ámbito comprenda además territorios de otras Comunidades Autónomas, es la de nombrar uno o varios vocales que la representen en los órganos rectores, por lo que no cabía apreciar dicha situación de tutela de la Comunidad Autónoma Vasca sobre el Consejo Regulador. A juicio de la recurrente, tal conocimiento le está vedado a los órganos jurisdiccionales, por ser función del Tribunal Constitucional, por lo que debe entenderse que la sentencia ha incurrido en exceso de jurisdicción, previsto en el art. 95.1.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia referida a las mismas (art. 95.1.4 L.J.), por contradecir la sentencia lo dispuesto en el art. 82.b), en relación con el art. 28.4.a), ambos de la L.J.C.A., referentes a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación de la parte actora, y las sentencias del Tribunal Supremo de 6 de octubre de 1983, 11 de marzo de 1988 y 20 de enero de 1984.

Pone de relieve la recurrente que la Comunidad Autónoma Vasca conoció de un recurso de alzada que se interpuso ante ella contra unos actos del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja por expresa indicación del Consejo Regulador.

Al ser el propio Consejo Regulador quien interpuso el recurso contencioso administrativo, es decir, nos encontramos ante el recurso jurisdiccional interpuesto por un órgano administrativo tutelado contra el órgano administrativo tutelante, y precisamente contra un acto referido a esa tutela.

Lo cual, a juicio de la recurrente, vulnera el art. 28.4 de la Ley de la Jurisdicción, debiendo declararse la inadmisibilidad del presente recurso al amparo del art. 82.b) de la citada Ley, sin entrar en el fondo del asunto.

La prohibición de interponer recursos contencioso administrativos del art. 28.4.a) de la Ley de la Jurisdicción se extiende a todos los supuestos en que exista una relación de tutela entre dos organismos administrativos, aunque pertenezcan a diferentes Administraciones como en este supuesto, en la inteligencia de que resultarían contradictorias las funciones de tutela con la posibilidad de recurso, imposibilitando el normal funcionamiento de los servicios. Tal y como reitera la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Entre otras, las sentencias de 11 de marzo de 1988 y 20 de enero de 1984.

Infracción de lo dispuesto en el art. 4 del R.D. 1981/78, de 15 de julio, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado al Consejo General Vasco, en materia de Agricultura, en relación con el art. 89.8 del D. 835/72, de 23 de marzo, Reglamento de la Ley 25/70, Estatuto del Vino, y art. 47 de la Orden de 2 de junio de 1976, aprobatorio del Reglamento de la Denominación de Origen Rioja.

Alternativamente, además de insistir en los dos primeros motivos expuestos, la Comunidad Autónoma Vasca justifica la función fiscalizadora de la Administración autonómica sobre el Consejo Regulador, en base a lo dispuesto en el art. 4 del R.D. 1981/1978, de 15 de julio, sobre transferencias del Estado al Consejo General del País Vasco, donde se dispone: "Se transfieren al Consejo General del País Vasco, con las excepciones que se contienen en los artículos siguientes, las competencias atribuidas al Instituto Nacional de Denominaciones de Origen por la Ley veinticinco/mil novecientos setenta, de dos de diciembre, y sus disposiciones complementarias, en lo que afecta al ámbito territorial del Consejo General".

El art. 89.8 del Decreto 835/72, de 23 de marzo, Reglamento de la Ley 25/70, establece: "Contra las resoluciones de los Consejos Reguladores podrá interponerse recurso de alzada ante el Consejo del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen".

Considera la Comunidad Autónoma recurrente que la competencia de dicha Administración para resolver en alzada las impugnaciones de los actos del Consejo Regulador, en relación con empresas vascas, proviene de la transferencia operada por el R.D. 1981/1978, según la cual corresponde al Gobierno Vasco ejercer las competencias que correspondían al Instituto Nacional de Denominaciones de Origen en el País Vasco, sin que la norma haga excepción alguna al respecto, como se ha venido entendiendo hasta este pleito.

Respecto a la delimitación del alcance que debe darse al ejercicio de estas competencias, pues según el Consejo Regulador se refieren exclusivamente a Denominaciones de Origen de ámbito exclusivo vasco, la Comunidad recurrente considera que del citado Decreto se infiere lo contrario y, además, así se deduce del punto B.12 del anexo del R.D. 2751/1980, de 26 de septiembre, sobre transferencias del Estadoa la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de Denominaciones de Origen, al disponer que "Corresponde a la Comunidad Autónoma del País Vasco en las competencias sobre Denominaciones de Origen de Productos Agrarios la incoación e instrucción de expedientes por infracciones cometidas por empresas ubicadas en el País Vasco, en relación con las denominaciones de origen no vascas, que se resolverá conforme a la legislación sobre estas materias". Se recuerda, igualmente, que, durante años, el Consejo Regulador ha venido actuando conforme a la interpretación competencial que compartía con esta Administración hasta el surgimiento de este pleito.

La recurrente explica esta especialidad fiscalizadora que corresponde a la Administración Vasca sobre un órgano de la Administración del Estado en esta materia, sobre la base de lo dispuesto en el art.

10.27 del Estatuto que confiere a la Comunidad Autónoma del País Vasco en exclusiva y en colaboración con el Estado, diferente de, competencia exclusiva, de ejecución, de desarrollo de la legislación del Estado. Dicha previsión, como ha señalado el Tribunal Constitucional en las sentencias de 28 de enero de 1986 y 15 de diciembre de 1989.

Concluye sosteniendo que la resolución por la Administración Vasca de los recursos administrativos interpuestos contra actos del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja, supone la fórmula ideada por los Decretos de transferencias, mediante la que se canalizan las relaciones de colaboración de ambas Administraciones. En base a todo ello, interesa la anulación de la resolución judicial recurrida y que se declare la conformidad a derecho de los actos del Consejero de Agricultura del Gobierno Vasco.

El Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja, en escrito de 27 de septiembre de 1996, al oponerse al recurso, recuerda que su competencia territorial se extiende a municipios situados en las Comunidades Autónomas de La Rioja, País Vasco, Comunidad Foral de Navarra y también a un enclave perteneciente a la Comunidad Autónoma de Castilla León. En base a ello y durante la vendimia de 1989 resolvió no proteger con la Denominación el vino procedente de uva producida con rendimientos superiores a los máximos autorizados por la Denominación, incrementados en un 25 % sobre dichos máximos, todo ello en aplicación del entonces vigente Reglamento de la Denominación de origen Rioja, Orden de 2 de junio de 1976 y Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero.

Explica el Consejo que durante el periodo de tiempo comprendido entre el 18 de marzo de 1985 -fecha en la que aún existía el Instituto Nacional de Denominaciones de Origen- y el 20 de febrero de 1990, ofrecía a los interesados la posibilidad de recurrir en alzada las resoluciones del Consejo ante la Consejería o Departamento de Agricultura de la Comunidad Autónoma respectiva, a pesar de que ni la Denominación de Origen "Rioja" ni su Consejo Regulador habían sido transferidos a ninguna de ellas, dado su carácter pluricomunitario, como ocurre con la Denominación Específica "Cava".

La razón práctica de esta solución se justificaba ante la inactividad de los órganos de tutela; inicialmente, el desmantelamiento del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen, organismo autónomo del que el Consejo era un órgano desconcertado (período que duró desde 1981 hasta 1985), y después por la inactividad de la Dirección General de Política Alimentaria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, periodo que duró hasta el 20 de febrero de 1990, en que dirigió las pertinentes instrucciones al Consejo Regulador.

En todos los casos, salvo en los recursos interpuestos por vinicultores domiciliados en el País Vasco, cuya Consejería de Agricultura al anular las resoluciones del Consejo Regulador protegió con la Denominación unos vinos elaborados contraviniendo la normativa reguladora de la Denominación de Origen "Rioja" en perjuicio de los intereses generales de la Denominación, se obtuvo una resolución desfavorable a los recursos.

En base a ello, se interpuso el oportuno recurso contencioso administrativo solicitando la nulidad de las 153 resoluciones del departamento de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, solicitando su nulidad por estar dictadas por órgano incompetente y ser contrarias al ordenamiento jurídico. Dicha pretensión, una vez desestimada la inadmisibilidad del recurso, fue estimada por la sentencia de 24 de marzo de 1994.

El Consejo Regulador considera que no se produce el pretendido exceso en el ejercicio de la jurisdicción denunciado por el Gobierno Vasco al amparo del art. 95.1.1 de la Ley de la Jurisdicción, pues la sentencia recurrida no entra a debatir sobre el reparto de competencias entre el Estado y el Gobierno Vasco en materia de Denominaciones de Origen, no existiendo infracción del art. 2.1.c) de la ley Orgánica 2/1979, de 2 de octubre, del Tribunal Constitucional.

El Tribunal de instancia, al examinar la Ley creadora de los Consejos Reguladores y del InstitutoNacional de Denominaciones de Origen, Ley 25/1970, su Reglamento de 23 de marzo de 1972 y el Real decreto de 26 de septiembre de 1980, por el que se concretan los servicios e instituciones que deben ser objeto de traspaso al País vasco en materia de Denominaciones de Origen de Productos Agrario, constata que cuando el Decreto de Transferencias se refiere a los Consejos Reguladores de las denominaciones de Origen y específicas del exclusivo ámbito territorial del País Vasco, establece el pleno sometimiento a la Administración Autonómica, mientras que cuando se refiere a Denominaciones de Origen cuya ámbito comprende también parte de la Comunidad Autónoma Vasca (Denominación de Origen "Rioja" y "Cava") no se establece ninguna modificación que afecte a su dependencia de la Administración del Estado, establecida en la Ley 25/70 y en los Reglamentos específicos, estableciendo, sin embargo, relaciones positivas de colaboración y coordinación con la Administración Estatal y Autonómica.

A juicio del Consejo Regulador, no se da ningún conflicto de competencias de carácter constitucional, pues el fundamento jurídico segundo la de la sentencia insiste en que la cuestión de la tutela de la Administración Vasca sobre el Consejo Regulador de la Denominación de Origen "Rioja", es un hecho independiente de las competencias que a la Comunidad Autónoma del País Vasco corresponden en materia de Denominaciones de Origen de su exclusivo ámbito territorial. Entiende que el ámbito territorial de la Denominación de Origen "Rioja" se extiende por cuatro Comunidades Autónomas distintas, al igual que el Consejo Regulador del "Cava" se extiende por cinco Comunidades, siendo para dichos territorios la normativa de carácter único con objeto de preservar los intereses generales de la Denominación de Origen "Rioja".

Dichos intereses generales se ven afectados cuando a unos productores domiciliados en el País Vasco se les amparan con la Denominación producciones de uva superiores a las máximas autorizadas en el Reglamento de la misma, en detrimento de los productores de La Rioja y Navarra. Ello implica una ventaja ilegítima y un deterioro de la denominación, tratándose de unos intereses que transcienden de los límites territoriales del País Vasco.

El Consejo Regulador procede, a continuación, a explicar el por qué del ofrecimiento del recurso de alzada contra sus resoluciones, en estos casos, ante las respectivas Comunidades Autónomas. Ello se debe, a partir de 1985, ante la paralización de la actividad del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen, inmerso en un proceso de vaciamiento de competencias ante las sucesivas transferencias a los Consejos Reguladores de las Comunidades Autónomas por cuyo exclusivo ámbito territorial se extendían sus respectivas Denominaciones de Origen, situación que si bien no es la del Consejo Regulador de Rioja, de hecho la efectuó durante los años 1981 a 1985, puesto que cuando, en dichas fechas, se planteaba un recurso de alzada ante el I.N.D.O., los expedientes de este Consejo Regulador se acumulaban en dicho Organismo sin que se adoptara ninguna resolución al respecto

El propio Consejo Regulador reconoce en su escrito que la remisión de los expedientes y el ofrecimiento de recurrir ante las respectivas Comunidades Autónomas fue una decisión basada en una recíproca relación de colaboración y confianza entre los Departamentos de Agricultura y el Consejo Regulador, considerándose, en su momento, como una solución al problema.

Este mismo problema, recuerda el Consejo Regulador, se planteó en la gestión y recaudación de las exacciones parafiscales que nutren el Presupuesto de ingresos del Consejo Regulador.

Esta relación de colaboración y confianza entre el Consejo Regulador y las Comunidades Autónomas comenzó a sufrir tensiones por las diferencias de criterio entre ellas a la hora de resolver las mismas infracciones, que se traducían en un trato desigual, según donde se encontrara radicada la viña o la bodega. Dichas tensiones se agudizaron en el caso presente, al amparar el Gobierno Vasco con la denominación producciones de uva que habían sido obtenidas con rendimientos superiores a los máximos autorizados por los viñedos de esta Denominación de Origen Rioja.

Considera el Consejo Regulador que su sometimiento voluntario a las Comunidades Autónomas no puede ser considerado, al margen de la Ley, como una fuente de una relación de tutela de éstas sobre aquél, sino de colaboración y coordinación en una situación concreta y excepcional, aunque se prolongara durante casi cinco años.

El Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja, aunque tiene reconocida capacidad procesal por el art. 87.8º de la Ley 25/70, no tiene personalidad distinta de la del Estado. Se trata de un órgano desconcentrado del mismo, sometido a la tutela del I.N.D.O., primero y, suprimido éste, a la de la Dirección General de Política Alimentaria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, competencia que si bien no fue ejercida en su momento, por los motivos expuestos, es irrenunciable conforme a lodispuesto en el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y el actual art. 12 de la Ley 30/92.

La sentencia de instancia reconoce legitimación al Consejo Regulador en cuanto que es un órgano autónomo de la Administración del Estado y como tal puede impugnar actos de la Administración Autonómica dictados por un órgano manifiestamente incompetente, en aplicación del principio de confianza legítima.

Apoya su pretensión en la sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de julio de 1995, dictada en el conflicto de competencia planteado por la Generalidad de Cataluña frente al Real Decreto 157/1988, de 22 de febrero, por el que se establece la normativa a la que deben ajustarse las Denominaciones de Origen, en cuyo fundamento jurídico cuarto se reconoce la competencia del Estado para dictar normas con carácter básico o pleno allí donde las Comunidades Autónomas no tengan la competencia exclusiva. E igualmente puede ordenar las denominaciones de origen que abarquen el territorio de varias Comunidades.

Dicha situación es idéntica a la del País Vasco respecto de las Denominaciones de Origen "Cava" y "Rioja", correspondiendo al Estado la competencia para establecer la correspondiente normativa. Niega, en consecuencia que el Tribunal de instancia haya vulnerado los arts. 82.b) y 28.4.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja es un órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, cuyas competencias se determinan en los arts. 87, 98 y 101 de la Ley 25/1970, art. 38 del Reglamento de la Denominación de Origen Rioja, Orden de 2 de junio de 1976 y Disposiciones Complementarias.

Igualmente, se niega que el Consejo Regulador se encuentre sometido a la tutela de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ya que sus competencias vienen determinadas en el aspecto territorial por el ámbito de la propia Comunidad, como señala el art. 147.2 de la Constitución y el art. 20.6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco.

La Denominación de Origen Rioja, regulada en la Orden Ministerial de 2 de junio de 1976, extendía su ámbito territorial por las provincias de Logroño, Alava y Navarra, configurándose el Consejo Regulador como un órgano desconcentrado del I.N.D.O., organismo desaparecido tras el Real Decreto 1423/85, de 1 de agosto, competencias que fueron asumidas por la Dirección General de Política Alimentaria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Razona el Consejo Regulador que el otorgar contra sus resoluciones recurso de alzada ante la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco se debió al desmantelamiento del Instituto Nacional de Denominación de Origen a partir de 1985. Esta tutela de hecho no ha sido una tutela de derecho ni ha sido debida a una determinada interpretación del reparto de competencias, sino a la voluntad de dar solución a una situación que paralizaba la Denominación de Origen Rioja, sin que este organismo pierda su carácter de órgano de la Administración del Estado, a cuya tutela está sometido.

Por último, de admitirse la posibilidad de la existencia de una relación de tutela entre organismos pertenecientes a diferentes Administraciones, como pudiera ser el caso del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja y la Comunidad Autónoma Vasca, dicha relación también existiría, en el presente caso, respecto de las Comunidades Autónomas de La Rioja , Navarra y el pequeño enclave existente en Castilla-León, con ello el Consejo Regulador estaría tutelado por cinco Administraciones distintas, incluida la del Estado. De admitirse esta posibilidad, si bien es evidente que el Consejo Regulador no estará legitimado para recurrir una resolución de la Administración del Estado, en virtud de lo dispuesto en el art. 28.4.a) de la Ley de la Jurisdicción, en el caso de las Comunidades Autónomas, al producirse una resolución de una determinada Comunidad que perjudicase los intereses generales de la denominación, podría sostenerse que el Consejo Regulador estaría legitimado para recurrir a la jurisdicción en defensa de los intereses del colectivo de la Denominación.

Concluye el Consejo Regulador negando que la sentencia incumpla el art. 4 del R.D. 1981/1978, de 15 de julio, sobre transferencias de competencias de la Administración del Estado al Consejo General Vasco, en materia de Agricultura, pues las transferencias del I.N.D.O., según la Ley 15/1970, a la Comunidad Autónoma Vasca son las referidas al ámbito territorial propio de esta Comunidad y no otras.

En igual sentido, se niega la vulneración del punto B. 12 del Real Decreto 2751/80, cuando se dice que corresponde a la Comunidad del País Vasco la incoación e instrucción de expedientes por infracciones cometidas por empresas ubicadas en el País Vasco, en relación con las denominaciones de origen novascas, pues tal atribución viene referida a las empresas radicadas en el País Vasco, cuando no estén inscritas en ninguno de los registros del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja, pues según los Reglamentos de la Denominación el ámbito de Competencia del Consejo regulador en lo personal se limita a la personas físicas o jurídicas inscritas en los registros de la Denominación de Origen.

La sentencia de instancia después de negar la relación de dependencia y tutela de la Administración Vasca sobre el Consejo Regulador y declarar admisible el recurso, recuerda que el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Rioja sigue siendo un organismo dependiente de la Administración del Estado, cuyas relaciones con la Administración Vasca son, en mayor o menor intensidad

, de colaboración y coordinación.

Respecto de la norma aplicable, se ciñe, entre otras, a la Orden de 2 de junio de 1976, por la que se aprueba el Reglamento de la Denominación de Origen "Rioja", entre cuyas prescripciones se establece la producción por hectárea en función de la clase de uva, especificándose que no podrá utilizarse la uva procedente de parcelas cuyos rendimientos sean superiores al límite autorizado en la elaboración de vinos protegidos por esta denominación. Dichas disposiciones y en concreto el art. 8 de la Orden de 1976 ,no quedan derogadas por el Decreto 84/85, de 2 de abril, del Departamento de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, cuyos requisitos -respecto de análisis y controles- no son suficientes para hacer merecedor al vino que los haya superado, de la certificación de Denominación de Origen "Rioja".

Por Providencia de esta Sala de 26 de junio de dos mil se señaló para votación y fallo del presente recurso el día 13 de septiembre de dos mil.

Que desestimando el recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez en nombre y representación del GOBIERNO VASCO, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 28 de marzo de 1984, debemos declarar y declaramos su conformidad con el ordenamiento jurídico. imponiéndose las costas a la recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. Don José María Alvarez- Cienfuegos Suárez, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria certifico.