La participación privada en la administración agraria

AutorAmaya Fernández García
Cargo del AutorDoctora en Derecho
Páginas101-201

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Sentida la importancia que la participación privada administrativa está llamada a desempeñar en la nueva Administración agrícola, corresponde ahora examinar la citada participación en sus dos vertientes: orgánica y procedi-mental1.

De esta forma, es preciso reiterar la exclusión, en el presente análisis, del estudio de la participación política de los privados vinculados al campo, aunque la misma haya sido prolífica2, sean constantes las reivindicaciones de su desarrollo3y, en ocasiones, se confundan ambos supuestos participativos4.

I Análisis de la presencia privada en los órganos públicos agrícolas. La participación orgánica e institucional agraria

Tras proclamar la necesidad de que la nueva Administración agrícola posea carácter abierto, es el momento de comprobar si se ha iniciado su persecución (tal y como los sindicatos agrícolas parecen defender5). Con ese fin, debe constatarse el grado de realización de una de sus manifestaciones, esto es, la presencia de privados en la composición de sus órganos. Así pues, se ha de ve-

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rificar, de conformidad con la terminología empleada al inicio de este trabajo, la existencia de participación orgánica e institucional en la mencionada Administración.

Para ello, puede resultar conveniente recordar que ambos supuestos participativos tienen, como elemento común, la integración de privados en órganos públicos, sin que esta operación conlleve, para éstos, la adquisición de naturaleza pública.

De este modo, el estudio de las citadas participaciones privadas administrativas del sector agrario precisa, como primer requisito, determinar cuándo se está en presencia de la Administración agrícola española, lo cual no es objeto del presente estudio, pero, al menos, puede reconocerse sumariamente que no es ésta una cuestión fácil de responder; no sólo desde el punto de vista subjetivo -ya que incluso las Administraciones territoriales (a las que se las puede criticar el hecho de que modifiquen su estructura prácticamente todos los años6, por los perjuicios que esta inestabilidad genera7) son, en ocasiones, difícilmente identificables ante el fenómeno de la «huida del Derecho administrativo», y en el resto de Administraciones es, por sí misma, muy discutible tal calificación (como en la analizada Administración corporativa8)-, sino también desde el punto de objetivo, esto es, qué ha de entenderse por agricultura (más ahora, cuando ésta se adjetiva como multifuncional) y, en consecuencia, se ha de atribuir a la Administración agrícola9(si bien en el escenario autonómico existe normativa en la que se especifica más el concepto de Administración agraria10). Pese a lo último indicado, también se debe ser consciente de la existencia de ámbitos que, a pesar de estar relacionados con la agricultura, requie-

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ren la actuación de órganos insertables en otras Administraciones distintas de la agrícola (como las de Medio Ambiente, Sanidad11, Industria, Economía, etc.), lo cual ya ha generado, desde antiguo, diversos conflictos de competencia12.

Lo que realmente interesa constatar ahora es cómo nuestra reciente Administración agrícola ya ha tenido que reformarse en profundidad, con motivo del establecimiento del actual marco constitucional -donde tuvo que adaptarse, entre otros, al nacimiento de la Administración autonómica y del nuevo diseño competencial13, que permitió la asunción de las citadas competencias en mate-ria agrícola y ganadera a las Comunidades Autónomas (cuya calificación como competencias compartidas o exclusivas ha sido polémica14, si bien, a la luz de la STC 61/1997, de 20 de marzo, existen más argumentos para considerarlas exclusivas15)-, así como por la incorporación de España a la Comunidad Económica Europea16. Pues bien, todas estas transformaciones deberán servir como antecedentes y modelos a la reforma que, de nuevo, deberá tener lugar en

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el seno de Administración agraria, pero ahora con el fin de dar cumplimiento a las exigencias reclamadas por la nueva Administración Pública, entre las cuales figura una mayor presencia privada en ella17.

Por otro lado, y retomando el examen de las participaciones orgánicas e institucionales, recuérdese que el segundo requisito de las mencionadas participaciones es, tal y como se señaló anteriormente, que la incorporación de sujetos privados a los órganos públicos no implique alteración alguna en la naturaleza privada de aquéllos18.

Al ser el objeto de nuestro análisis la participación orgánica/institucional agrícola, ello determina que, en estos momentos, los privados que despiertan interés son los individuos que configuran al nuevo agente social agrario, ya que éstos son los que deberán ser exhortados para formar parte de la composición de los órganos de la nueva Administración agraria19, sin que ello, insisto, sea causa suficiente para originar la mutación de su naturaleza privada en pública (en caso contrario, no se estará en presencia de los citados participantes orgánicos/institucionales agrarios).

Asimismo, dentro de los particulares que definen al nuevo agente social agrario merecen un especial subrayado los agricultores y los consumidores, ya que éstos son los más directamente afectados por el desarrollo de los acontecimientos agrícolas20y, en consecuencia, son los más interesados (desde la esfera privada) en estar presentes en todos los foros donde se formule la construcción de la reforma agrícola (con el fin de evitar que ésta resulte lo menos perniciosa posible para ambos), destacando, de entre todos éstos (foros), las Administraciones agrícolas. De esta manera, la posible preocupación en que la reclamada presencia privada que las Administraciones solicitan (incluida la agrícola), conforme al nuevo modelo de Administración, no sea cubierta se ha de eliminar cuando los participantes orgánicos llamados son los mencionados agricultores y consumidores.

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Antes de proseguir el estudio de estas participaciones puede subrayarse brevemente cómo se constata, en el momento presente, un cierto alejamiento entre los citados sujetos privados (consumidores y productores agrícolas)21.

Ello es debido, en gran medida, a la intensificación de la explotación agraria, que ha llegado a poner en peligro el entorno rural22, así como por las crisis alimentarias generadoras en los consumidores de la percepción de que los agricultores y ganaderos producen «veneno» en vez de alimentos.

Una lectura superficial de esta situación conduciría a calificar como contrapuestos los intereses que defienden estos dos grupos (tal y como la propia normativa europea parece consagrar23), en el sentido de «productividad versus calidad/seguridad alimentaria». Sin embargo, tras esa primera apreciación comprobamos la inexactitud de la misma al verificar la interdependencia existente entre los citados intereses, tal y como demuestra el siguiente silogismo: si el agricultor cultiva productos sanos, éstos serán buenos para la salud y, por consiguiente, no se producirán crisis alimentarias y se recuperará la confianza del consumidor en los agricultores, y viceversa.

Así pues, probada la interconexión de los intereses de estos dos grupos de particulares (agricultores y consumidores), es deseable que pronto termine la desunión, y que ello acontezca lo más rápidamente posible para que ambos lu-chen conjuntamente y, en consecuencia, con mayor efectividad en la consecución de la agricultura multifuncional del siglo XXI.

Las dos categorías de privados mencionadas son merecedoras (como se desprende de las anteriores líneas transcritas) de una atención pormenorizada en la presente exposición, mas con el fin de no hacer excesivamente extensa la misma ocuparán un segundo plano los consumidores24frente a

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los agricultores y sus asociaciones, de forma que estos últimos serán el epicen- tro del examen que ahora iniciamos sobre la participación privada agrícola. En la caracterización de nuestros agricultores modernos25se debe tener en cuenta que las transformaciones...

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