STS, 16 de Enero de 2014

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Segunda) dictó sentencia con fecha 25 de enero de 2011 estimando el recurso interpuesto por la Entidad "NAVES CAMINO DE MONCADA, S.A.", contra la Resolución del Conseller de Territorio y Vivienda de 23 de septiembre de 2005, que aprobó definitivamente la Homologación y el Plan de Reforma Interior "Pedro Cabanes" de Valencia, anulando el mismo por no ser ajustado a Derecho.

Notificada esta sentencia a las partes, por las Administraciones recurrentes se presentaron sendos escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado mediante Diligencia de la Sala de instancia de fecha 16 de marzo de 2011, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VALENCIA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 18 de abril de 2011, su escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso los motivos que consideró procedentes y terminó por suplicar que se dictara sentencia declarando haber lugar al mismo, casando y anulando la recurrida y dictando otra ajustada a Derecho, en armonía con los motivos alegados, desestimatoria del recurso contencioso administrativo y que declarara la conformidad a derecho de los acuerdos recurridos.

La también recurrente (GENERALITAT VALENCIANA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 16 de junio de 2011, igualmente, su escrito de interposición del recurso de casación, terminando por suplicar que se dictara en virtud de la cual se estimase el presente recurso, se casara y se anulara la sentencia recurrida.

Por Providencia de la Sala, de fecha 8 de julio de 2011, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por Diligencia de fecha 7 de septiembre de 2011, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida ("NAVES CAMINO DE MONCADA, S.A."), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fechas 25 de octubre de 2011, en el que expuso los razonamientos que creyó procedentes y solicitó que se dictara sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso interpuesto tanto por el Excmo. Ayuntamiento de Valencia como por el interpuesto por la Generalitat Valenciana, en base a los motivos expuestos, o subsidiariamente, lo desestime, declarando no haber lugar al recurso, con expresa imposición de costas a las recurrentes.

Por Providencia se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de enero de 2014, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Juan Suay Rincon, Magistrado de la Sala

La Generalitat Valenciana y el Ayuntamiento de Valencia han interpuesto recurso de casación contra la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª), con fecha 25 de enero de 2011 , por la que, estimándose el recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad mercantil "NAVES CAMINO DE MONCADA, S.A.", se anuló por su disconformidad a derecho la Resolución del Conseller de Territorio y Vivienda de la Generalitat Valenciana de 23 de septiembre de 2005, por el que se aprobó definitivamente la Homologación y el Plan de Reforma Interior "Pedro Cabanes".

La Sentencia impugnada identifica en su FD 1º la actuación objeto de recurso; e inmediatamente a continuación señala:

" Por la relación que guarda con el presente asunto hemos de referirnos al Recurso num. 117-06 y acumulado 118-06, deducidos frente al Acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Valencia de fecha 25-6-2004, en el expediente 504-02, por la que se aprueba el PAI, PRI de la UE Pedro Cabanes, adjudicado a la mercantil VALDOMO S.L. donde recayó la sentencia num. 943/09 , la cual establece en su parte dispositiva lo siguiente:

"Estimar el recurso contencioso administrativo promovido por Gestintorcas S.L. y Naves Camino de Moncada S.A., contra el Acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Valencia de fecha 25-6-2004, en el expediente 504-02, por la que se aprueba el PAI de la UE Pedro Cabanes, adjudicado a la mercantil VALDOMO S.L., habiendo sido parte codemandada en autos Construcciones Lidon S.A. y Transportes Áridos y Excavaciones Juan Montesinos S.L., anulando el mismo por no ser ajustado a derecho. Sin costas."

Teniendo ello presente, el FD 2º expresa la "ratio decidendi" sobre la que la sentencia hace descansar su parte dispositiva:

" A la vista de lo resuelto en nuestra sentencia de 29 de junio de 2009, num. 943/09 , la presente demanda debe ser estimada , pues habiendo anulado la adjudicación del Programa de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución del suelo Urbano Pedro Cabanes de Valencia a VALDOMO S.L., y siendo que el Promotor del Plan de Reforma Interior y Homologación Sectorial del suelo urbano Pedro Cabanes fue la mercantil VALDOMO S.L., que presentó el documento como parte integrante de la Alternativa Técnica del Programa anulado, el Plan de Reforma Interior resulta igualmente contrario al ordenamiento jurídico al haber anulado la Sala el PAI que desarrollaba".

En fin, en su FD 3º declara la improcedencia de acordar la imposición del pago de las costas procesales.

Dada su importancia en la sustanciación del litigio, importa así referirse en primer término a la Sentencia de 29 de junio de 2009 , objeto de mención expresa en la Sentencia de 25 de enero de 2011 , y a la que, como acaba de verse, ésta apela en justificación al sentido de su fallo.

La Sala de instancia vino a estimar, en tal ocasión, el recurso contencioso-administrativo promovido también por la entidad mercantil "NAVES CAMINO DE MONCADA, S.A." (junto a otra entidad "GESTINTORCAS, S.L.").

Tras exponer los respectivos argumentos de las partes en apoyo y rechazo al recurso interpuesto, y recordar tanto la jurisprudencia de la propia Sala como la del Tribunal Supremo acerca de la cuestión controvertida en el caso, concluía dicha sentencia:

"Por todo lo expuesto procede en el caso de autos, por razones de unidad de doctrina y de seguridad jurídica, aplicando los mencionados razonamientos estimar el recurso, por cuanto tal como incontrovertidamente consta al PAI impugnado fue objeto de aprobación sin cumplir las prescripciones establecidas en la Ley de Contratos del Estado".

Así, pues, la infracción de la normativa contractual administrativa se erigió en la "ratio decidendi" determinante de la anulación del Acuerdo de 25 de junio de 2004, que había procedido a la aprobación del Programa de Actuación Integrada (PAI) de la Unidad de Ejecución "Pedro Cabanes", adjudicado a la entidad Valdomo, S.L..

Y anulado entonces el PAI (Acuerdo de 25 de enero de 2004), por virtud de la indicada Sentencia de 29 de junio de 2009 , la sentencia dictada ahora en instancia contra la que se promueve el presente recurso de casación ( Sentencia de 25 de enero de 2011 ) procede a la anulación del acuerdo adoptado con posterioridad, con vistas a la aprobación definitiva de la Homologación y el Plan de Reforma Interior de la unidad de ejecución antes mencionada (Acuerdo de 23 de septiembre de 2005).

Es lo que, en efecto, hace la sentencia dictada ahora en instancia y recurrida en casación ( Sentencia de 25 de enero de 2011 ), tal y como ella misma viene, en definitiva, a declarar.

El AYUNTAMIENTO DE VALENCIA fundamenta su recurso de casación contra ella en cuatro motivos:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la exigencia del artículo 218.1 LEC de que las sentencias sean claras, precisas y congruentes con las demandas y pretensiones de las partes, así como de lo dispuesto en el mismo sentido por los artículos 33.1 y 67.1 LJCA .

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de la exigencia del artículo 218.2 LEC , de que las sentencias sean motivadas, infringiéndose así el artículo 120.3 CE y 248.3 LOPJ .

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las sentencias o las que rigen los actos y garantías procesales, produciendo indefensión a la parte por no aplicación de lo dispuesto en el artículo 33.2 LJCA .

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por indebida aplicación de las normas del ordenamiento jurídico relativas a contratación administrativa, Ley de Contratos de las Administraciones Públicas 13/95, Texto Refundido de la misma aprobado por el RDLeg. 2/2000 y Directiva 93/37 de la Comunidad Europea, normas todas ellas que regulan la contratación administrativa, a una Resolución aprobatoria de un Programa de Reforma Interior y Homologación, que es un acto de aprobación del planeamiento, y por lo tanto, de carácter urbanístico.

La GENERALITAT VALENCIANA, por su parte, esgrime también otros tantos motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Infracción de los artículos 33.1 y 67 LJCA y el artículo 218 LEC al incurrir en incongruencia interna por cuanto los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Infracción de los artículos 33 y 67 LJCA , el artículo 218 LEC y el artículo 24.1 CE al incurrir en incongruencia por error, según jurisprudencia que se cita.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción del artículo 49.1.9ª del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana y artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , de Bases de Régimen Local.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Motivo que se refiere a la cuestión de fondo que en último término ha determinado la anulación objeto del presente recurso por remisión a la sentencia 943/09 que anula el PAI impugnado al entender que fue objeto de aprobación sin cumplir las prescripciones establecidas en la Ley de Contratos del Estado.

Atendidos los motivos invocados en ambos recursos, puede apreciarse en la mayoría de ellos una coincidencia sustancial, que aflora con mayor claridad cuando se procede a su desarrollo. Por lo que cabe ahora, en sede de casación, su examen conjunto. Veámoslo

1. La referida coincidencia se percibe, ciertamente, en los tres primeros motivos aducidos en uno y otro recurso:

   - El AYUNTAMIENTO DE VALENCIA invoca la infracción de la regla de la incongruencia como primer motivo, al amparo del artículo 88.1. c) de la Ley Jurisdiccional , en la medida en que la sentencia recurrida remite a otra anterior, a cuya cita se limita en realidad y sin referirse a las similitudes existentes en los supuestos de hecho abordados en ambas resoluciones. Lo que, además, genera indefensión, según se afirma igualmente, en tanto que en uno y otro caso se examinaron actos de distinta naturaleza (el PAI y el Plan Parcial dictado a su socaire, respectivamente). Se opone a su estimación la entidad mercantil recurrente, para quien la argumentación de que los PAI no son instrumentos de planeamiento resulta incompleta, porque lo que tiene establecido nuestra jurisprudencia (por todas, la STS de 28 de abril de 2009 ) es que los PAI son actos de mera gestión sólo en supuestos tasados.

   - También la GENERALITAT VALENCIANA alega incongruencia interna como motivo primero de su recurso (asimismo, bajo la cobertura proporcionada por el artículo 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional ), en cuanto que, según se aduce, al afectar la anulación de un acto meramente municipal (PAI) a un plan de reforma interior, se produce una indebida extensión de los efectos prejudiciales de una sentencia, por cuanto que la anulación del PAI carece de efectos "erga ommes" en la medida que su objeto se circunscribe a un acto de mera gestión, máxime cuando no se da una identidad subjetiva en ambos procesos. A lo que se opone igualmente la entidad "NAVES DE MONCADA, S.A." porque considera que, cuando se modifica la ordenación del ámbito (unidad de ejecución "Pedro Cabanes"), los PAI sí son instrumentos de planeamiento y tienen por tanto eficacia "erga omes". De otro modo, los Tribunales Superiores de Justicia en primera instancia no ostentarían competencia jurisdiccional para enjuiciarlos; y correspondería en cambio dicho enjuiciamiento a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo (sin acceso ulterior a la casación, cabría añadir).

   - Desde distinta perspectiva, en este caso, por falta de motivación o por incurrir en el vicio de incongruencia omisiva, el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA formaliza su segundo motivo de casación también por la vía del artículo 88.1 c) de la Ley Jurisdiccional . En el fondo tampoco aporta nada sustancialmente nuevo al recurso, toda vez que vuelve a insistir en que la sentencia recurrida carece de motivación y no expresa fundamento jurídico alguno, pues se limita a citar el fallo de otra sentencia. Tampoco queda sin réplica este argumento al formalizar su oposición la entidad recurrente en instancia, que observa que la sentencia resulta congruente en sus propios términos, así como con el debate procesal sustanciado en la instancia; y la anulación acordada es coherente con la anulación del PAI, en cuanto la Homologación y el Plan de Reforma Interior se ven privados de tal modo de la causa y el presupuesto necesario del que depende su propia existencia y validez.

   - La GENERALITAT, como segundo motivo de su recurso, aprecia la concurrencia de incongruencia, en este caso, por error, en cuanto que erróneamente razona sobre otra pretensión ajena al debate procesal. Extremo igualmente rechazado en el escrito de oposición, que advierte la existencia de una conexión directa suficiente entre ambos procesos y entre las resoluciones recaídas en ellas. La demanda así lo puso de relieve desde el primer instante y vino a solicitar por eso la acumulación de los dos recursos.

   - Como tercer motivo, el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA denuncia la inclusión en el proceso de instancia de una cuestión nueva, que habría debido conducir a su planteamiento a las partes antes de dictar sentencia. No hay cuestión nueva, sin embargo, al entender de la entidad recurrente en instancia, toda vez que la cuestión relativa a la incidencia de una resolución anterior estuvo presente en el proceso desde el principio, justamente, porque en la demanda solicitó la acumulación de los recursos. No se accedió a ello por la Sala; pero lo que importa retener, a los efectos de la sustanciación de este recurso, es que la Administración local nada alegó en contra y consintió por tanto que pudiera llegar a consumarse la incidencia antes indicada.

   - En fin, ya bajo distinta cobertura, porque al efecto se invoca el artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional , la GENERALITAT denuncia la confusión entre ámbitos competenciales de diferentes administraciones y entre instrumentos urbanísticos que responden a fines diferentes y que tienen una regulación propia y separada. Insiste sin embargo la oposición a la estimación del recurso en que la "ratio decidendi" de la sentencia reside en que, al haber sido anulado el PAI, carece de rigor jurídico la existencia de la Homologación y el Plan de Reforma Interior que había sido promovido justamente por la entidad adjudicataria del PAI sin aquél.

2. Hasta aquí expuestos los tres primeros motivos que sustentan ambos recursos. Es claro que, desde diferente perspectiva, todos ellos en efecto plantean la misma controversia en el fondo: a saber, la relación existente entre los PAI y los instrumentos de planeamiento dictados en su desarrollo; y la comunicación de los efectos que pudieran resultar de la anulación del programa .

   Para los recurrentes ahora en casación, tal relación es de separación estricta y hasta de autonomía propia, y por eso pueden coexistir el uno sin el otro, al menos, el instrumento de ordenación lo puede hacer sin el programa, en la medida en que éste es un acto de mera gestión.

   Para la sentencia de instancia (y también en el planteamiento de la entidad mercantil promotora del recurso en instancia, que se opone ahora a la estimación del recurso en sede de casación), en cambio, existe una interdependencia palmaria entre ambos instrumentos, del tal manera que el instrumento de planeamiento no puede pervivir si el programa resulta anulado.

   Cabe así el examen conjunto de todos estos motivos, como anticipamos. Y, además, ésta se convierte también, desde luego, en la cuestión central a la que, por tanto, ahora hemos de tratar de dar adecuada respuesta en sede casacional. De ello, en suma, había de depender nuestro pronunciamiento estimatorio o desestimatorio del recurso planteado, en última instancia.

   Pero antes hemos de resolver algunas otras cuestiones complementarias, que también han venido a plantearse con motivo de los recursos de casación que han dado lugar al presente litigio.

Es preciso así salir al paso, ante todo, del óbice de inadmisibilidad aducido por la entidad mercantil "NAVES CAMINO DE MONCADA, S.A." en sus escritos por los que formalizó su oposición a los recursos de casación presentados por la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA. Aduce en ambos casos lo mismo, esto es, que procedía la inadmisibilidad de ambos recursos por haberse desestimado otros recursos sustancialmente iguales.

Justamente, invoca a tal efecto la precedencia de la Sentencia de 29 de junio de 2009 respecto de la de 25 de enero de 2011, objeto ahora de la pretendida casación; y el argumento se funda -una vez más- sobre la intrínseca unión existente entre el PAI y el instrumento de planeamiento por el que se desarrolla. Al apreciarse la identidad entre ambos supuestos, procede acordar la inadmisión del recurso.

Al margen de lo que después se dirá a este respecto, en punto a la declaración de la inadmisibilidad del presente recurso, el argumento expuesto no resulta convincente, ni desde la perspectiva legal que resulta de aplicación, ni desde la propia de nuestra jurisprudencia.

Pese a que no se menciona de forma expresa, es el artículo 93.2 c) de la Ley jurisdiccional el precepto que contempla la inadmisión del recurso (si bien, por auto), entre otros supuestos, "si se hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales". Es preciso invocar, por tanto, la resolución de recursos sustancialmente iguales con resultado desestimatorio.

Pues bien, los precedentes invocados a este respecto no guardan entre sí la requerida relación de identidad.

Acaso el que más se aproxima sea el supuesto que dio lugar a la STS de 29 de septiembre de 2009 , que es la resolución que se cita en primer lugar como término de comparación por quienes oponen este motivo para la admisibilidad del presente recurso; pero, si se repara bien, la afirmación de la existencia de un vínculo íntimo se produce en dicho supuesto entre la homologación y el instrumento del planeamiento; así, pues, no entre el PAI y éste último (junto a la homologación); como sucede, en cambio, en el supuesto de autos.

Menos afinidad se percibe en los demás supuestos traídos a colación a este mismo fin: relación entre plan parcial y actos de ejecución dictados en su desarrollo (delimitación del polígono de actuación y proyecto de reparcelación) ( STS de 27 de julio de 2001 ); entre un PERI y un proyecto de compensación ( STS de 30 de enero de 2009 ), o entre un plan general y un proyecto de reparcelación ( STS de 29 de mayo de 2009 ).

De cualquier modo, y más allá de ello, la existencia de una vinculación íntima entre el PAI y el instrumento de planeamiento que lo desarrolla constituye también la auténtica cuestión central a elucidar en este caso, como antes hemos anunciado; por lo que, a menos que se hubiese venido a invocar una consolidada jurisprudencia a este respecto, se trata de una cuestión que requiere ser examinada en cuanto al fondo.

Con base en un planteamiento diferente, y a fin de depurar la controversia suscitada a propósito de este recurso, también hemos de descartar la pertinencia de acoger el cuarto de los motivos de casación que aducen tanto la Generalitat Valenciana como el Ayuntamiento de Valencia en apoyo de sus respectivos recursos. Al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley Jurisdiccional , denuncian ambos recursos, en efecto, la supuesta infracción de la normativa contractual administrativa.

Sin embargo, sobre este concreto particular, ha de indicarse:

Por un lado, la sentencia impugnada en ningún momento achaca la vulneración de la indicada normativa contractual al Plan de Reforma Interior, que constituye el objeto propio de su enjuiciamiento y que, si se anula, es por su interdependencia con el PAI cuya funcionalidad mira a asegurar, como ha habido ocasión de destacar ya a estas alturas de modo reiterado, y no por otra cosa.

Por otro lado, si lo que se pretende es que vengamos ahora a afirmar que dicha normativa contractual se ha aplicado indebidamente al PAI, es claro que ello es cuestión que no cabe sustanciar en el marco de esta contienda y que, además, la cuestión quedó solventada mediante sentencia firme. Por mucha que sea la insistencia que pretenda volcarse sobre esta argumentación, excede esta cuestión del ámbito propio de este recurso.

Esclarecidos, del modo expuesto, los aspectos anteriores, cabe abordar la cuestión central que esta casación concita, y que no es otra, en los términos que ya se han anticipado, que la determinación del grado de interdependencia mutua entre el PAI y el instrumento de planeamiento llamado a desarrollar el citado programa.

A propósito de esta controversia, como también habíamos adelantado, cabe tratar de forma conjunta el examen de los restantes motivos de casación sobre los que fundamentan sus respectivos recursos la GENERALITAT VALENCIANA y el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA, porque, como ya hemos acreditado, desde distintas perspectivas se suscita en ellos la misma problemática de fondo.

Y hay que comenzar señalando que no es posible proporcionar una única respuesta que permita servir para resolver en la misma dirección la variada casuística que la aplicación de las previsiones urbanísticas establecidas al propósito pueda deparar. Esto es, no cabe afirmar que el PAI sea siempre y en todo caso un acto de mera gestión; como tampoco podríamos afirmar lo contrario, esto es, que su contenido incluye, sin excepciones, las determinaciones propias de los instrumentos de planeamiento.

Depende, así, pues, de las características de cada PAI, puesto que su contenido puede diferir y adaptarse a las circunstancias propias de cada caso.

1. El punto de partida que ha de servir para tratar de solventar la cuestión, al menos, en el supuesto sometido ahora a nuestro enjuiciamiento es el que, justamente, ha venido a marcar nuestra propia jurisprudencia. Y, por todas, cabe apuntar a este respecto la resolución que ha sido objeto de reiterada cita por las partes que se han opuesto a la estimación del presente recurso, esto es, la STS de 28 de abril de 2009 (RC 6641/2005 ).

   Procede ahora trascribir parte de su contenido literal, el que mayor interés posee a los efectos de este recurso:

   "Y los actos administrativos impugnados directamente en el proceso ahora en grado de casación quedan comprendidos en el ámbito de ese artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción , ya que los programas de actuación integrada valencianos (PAI), cuando, como ocurre en este supuesto, no modifican la ordenación del ámbito, constituyen instrumentos de gestión o ejecución urbanística, careciendo de naturaleza reglamentaria y correspondiendo por tanto el conocimiento de su impugnación en primera instancia, tras la referida reforma legal, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (en este sentido, sentencia de esta Sala, referidas a PAI valencianos, de 27 de mayo de 2008 -RC 5748/2005-, 24 de marzo de 2004 -RC 6461/2001, FJ 2º-, 4 de octubre de 2006 -RC 2807/03, FJ 5º-, 29 de noviembre de 2006 -RC 1980/2003, FJ 13º-, y 6 de junio de 2007 -RC 7376/2003, FJ 8º-, y auto de 30 de octubre de 2008 -RC 5445/2007-). (...)

   También ha alcanzado la misma conclusión de inadmisión respecto de los programas de actuación integrada valencianos (PAI) que no conllevasen modificación del planeamiento, entre otros, en autos de 30 de octubre de 2008 (casación 5445/2007) y 10 de noviembre de 2008 (rec. queja 499/2007, así como en la precitada sentencia de 27 de mayo de 2008 (casación 5748/2005), en la que señalamos lo siguiente: "Lo impugnado en este recurso es la aprobación de un instrumento de gestión (no de planeamiento) urbanístico, a saber, un Programa de Actuación Integrada que contiene el proyecto de reparcelación y el proyecto de urbanización, y por lo tanto, la competencia para conocer de él correspondía al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. (...) Este recurso de casación, pues, debe ser inadmitido".

   Se trata, por tanto, de verificar si por medio de los PAI se plantea o no una modificación del ámbito de actuación: "cuando, como ocurre en este supuesto, no modifica la ordenación del ámbito", cabe concluir, como afirma la indicada sentencia, que el PAI constituye solo un instrumento de gestión o de ejecución urbanística; y por eso son aplicables también las consideraciones vertidas por la misma sentencia acerca del órgano jurisdiccional competente para conocer de estos instrumentos, en los términos expuestos por la resolución transcrita: como, por ejemplo, acaece cuando el PAI se circunscribe a legitimar los correspondientes proyectos de reparcelación y de urbanización.

   Pero solo en tales casos. Porque si el PAI va más allá, y formula asimismo la denominada "alternativa técnica" que incluye la ordenación de su ámbito que se propone y con ella "una propuesta de planeamiento", entonces deja de merecer estrictamente la consideración antes indicada.

   Así ha sucedido en nuestro caso. El propio Plan de Reforma Interior plasma en su contenido e incorpora la señalada alternativa técnica formulada por el programa, que por eso no cabe reputar un mero instrumento de gestión, en la medida en que dicho programa habilita incluso para la modificación del plan general. Lo admite el propio Plan en su fundamentación:

   "FUNDAMENTOS JURÍDICOS

   PRIMERO.- (...)

   SEGUNDO.- El artículo 80, segundo párrafo del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana , dispone lo siguiente:

   " ...

   Pueden formularse Planes de Reforma Interior que, además de los fines que les son propios, expresados en el artículo 72 de este Reglamento, tengan por objeto mejorar la Ordenación contenida en el Plan General para el suelo urbano y áreas de reforma interior. "

   Por su parte, el artículo 118 del mismo texto legal proclama que:

   " ...

   Mediante Plan de Reforma Interior pueden subsanarse las insuficiencias de un Plan General que no haya delimitado Unidad de Ejecución para terrenos cuya adecuada urbanización convenga realizar mediante Actuación Aislada. "

   TERCERO.- El objeto del Proyecto consiste en reordenar un ámbito de 9.645,42 m2, actualmente calificado como suelo urbano enclave industrial, para transformarlo en suelo residencial y terciario. El sector se delimita por la C/ Pedro Cabanes, al norte; parcelas edificables a la Avda. de Moncada, al este; la C/ Domingo Gómez, al sur; y la C/ Zamora, al oeste".

   Acierta por eso en su escrito la entidad mercantil promotora del recurso en instancia, por el que fomaliza ahora la oposición a la estimación del presente recurso de casación, cuando deduce que el carácter de los PAI de actos de mera gestión sólo se da en supuestos tasados, y el sometido ahora a nuestra consideración, precisamente, no es uno de tales supuestos.

2. Cabría tratar de llegar más lejos y de hacer valer las consideraciones precedentes, incluso con carácter general, porque ciertamente el objetivo pretendido por la normativa valenciana y con ella, el de las demás que siguen su mismo modelo, es la escisión en dos instrumentos específicos de lo que, conforme a la normativa estatal preexistente a aquélla, formaba parte de un único instrumento de planeamiento.

   Corresponde así a los PAI la organización jurídica y económica del proceso dirigido a su propia ejecución, esto es, la concreción de los derechos de los sujetos afectados, el establecimiento de las previsiones financieras necesarias y los plazos de ejecución. Y queda para los planes la ordenación del propio espacio concernido y la regulación del uso del suelo en dicho espacio (lo que serían el plan de etapas y el estudio económico financiero pasarían así a formar parte integrante del PAI).

   Se persigue, de este modo, y anteponiendo en el tiempo además el PAI al propio plan de ordenación, que pueda llegar a garantizarse que las previsiones establecidas por este último sean realistas y realmente estén en condiciones de materializarse.

   Ahora bien, que se escindan los antiguos planes estatales en sendos instrumentos diferenciados no quiere decir que deje de existir entre ambos una íntima vinculación y que el vínculo existente pueda resultar indisoluble, en el sentido que, en todos los casos, y no sólo en los vistos en el apartado precedente, no pueda pervivir un instrumento sin el otro.

   Aunque diferenciados, cabe su tramitación conjunta y simultánea. Lo que ya por sí mismo constituye un indicio palmario de la íntima conexión existente entre ambos instrumentos. Y aun cuando, ciertamente, puedan dejar de ser instrumentos de ordenación urbanística en sentido estricto, los PAI son necesarios para su ejecución, de la que constituyen su presupuesto indispensable y su finalidad es, justamente, organizar de forma anticipada dicha ejecución: el PAI, en definitiva, programa la gestión urbanística.

   Desde esta perspectiva, aunque no sean propiamente instrumentos de planeamiento, no dejan de ser normas que miran a satisfacer una función que les está asignada específicamente: ordenan los instrumentos que servirán para ejecutar sus previsiones y contribuyen a delimitar el derecho de propiedad al concretar el alcance de los derechos y obligaciones de los propietarios afectados por la ordenación y no son, por consiguiente, un mero instrumento bilateral que concierna solo a la Administración y al adjudicatario del programa.

3. Sin embargo, el debate general que pueda suscitarse en torno a la caracterización de los PAI excede del marco de este recurso y constituye una cuestión cuyo esclarecimiento corresponde en principio al derecho autonómico.

   Y ello; sin perjuicio de que, una vez proceda este último a decantar sus propias opciones, éstas puedan revisarse en casación en la medida en que pudieran comprometer, o sencillamente no ajustarse a las prescripciones que sobre ellas pueda llegar a proyectar la legislación estatal desde el ámbito competencial que le resulta propio.

   En cualquier caso, lo dicho con anterioridad (esto es, lo indicado en el apartado A) de este mismo Fundamento) basta para atender la peculiaridad del supuesto de autos y permite solventar la controversia suscitada en torno al mismo.

   Puesto que si, como afirma la sentencia recurrida, acaso de forma lacónica, pero también de forma suficientemente explícita, " el promotor del Plan de Reforma Interior y Homologación Sectorial del suelo urbano Pedro Cabanes fue la mercantil VALDOMO S.L., que presentó el documento como parte integrante de la Alternativa Técnica del Programa anulado " , entonces, " el Plan de Reforma Interior resulta igualmente contrario al ordenamiento jurídico al haber anulado la Sala el PAI que desarrollaba " .

   Lo cierto es que, de este modo, la sentencia recurrida ( Sentencia de 25 de enero de 2011 ) alcanza unas conclusiones plausibles y perfectamente motivadas sobre la base de las propias consideraciones que formula.

   Por tanto, no hay incongruencia y, desde la perspectiva expuesta, queda también suficientemente justificada (y motivada) la decisiva incidencia de la resolución adoptada con anterioridad respecto del PAI ( Sentencia de 29 de junio de 2009 ).

   Hemos de insistir. Más allá de las incógnitas que puedan persistir sobre el grado de interdependencia entre ambos instrumentos con carácter general, lo cierto es que en el supuesto de autos sí está justificada la estricta dependencia de los instrumentos de planeamiento dictados en su desarrollo (Homologación y Plan de Reforma Interior) respecto del PAI, que es lo que aduce la sentencia de instancia como fundamento de su fallo.

   En todo momento, por lo demás, quedó puesta de manifiesto tal incidencia, y la sentencia no hace gala de una pretendida confusión entre ambos instrumentos: es perfectamente consciente de que no hay una verdadera relación de identidad entre ellos, pero sí que sostiene, y lo hace con todo acierto, además, que existe en cambio una íntima e indisoluble conexión entre ambos, de tal manera que el PAI resulta la causa y el presupuesto necesario del que depende la propia existencia y validez del Plan Parcial aprobado en desarrollo de la alternativa técnica, al menos, en el supuesto sometido a nuestra consideración, según la razonable conclusión alcanzada a este respecto, a la luz de todos los datos expuestos, por la sentencia impugnada.

Procede, por virtud de todo lo indicado en los fundamentos precedentes, la desestimación del recurso; y, una vez desestimado éste, procede asimismo la imposición del pago de las costas procesales a las entidades recurrentes, en una cuantía que sin embargo no ha de exceder de 2.500 euros a cada una de ellas, por todos los conceptos, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las partes.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.