STS 1206/2020, 28 de Septiembre de 2020

La sentencia de 5 de septiembre de 2018 dictada, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso de apelación 255/2016, contiene el siguiente fallo:

"ESTIMAMOS el recurso de apelación presentado por D. Juan Antonio, Dña. Tania, Dña Lidia, Dña. Josefina, D. Donato y D. Eduardo, contra la sentencia nº 71/2016 de fecha 26 de febrero de 2016 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Valencia en el Procedimiento Ordinario 275/2014, sentencia que REVOCAMOS.Sin condena en costas.

ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Antonio, Dña. Tania, Dña Lidia. Dña. Josefina, D. Donato y D. Eduardo, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de DIRECCION000 el 29 de abril de 2014 que desestima el recurso de reposición contra el Acuerdo adoptado en Sesión Plenaria de 5 de marzo de 2014, anulando este último exclusivamente en lo relativo a la anulación de los Proyectos de Urbanización y de Reparcelación. Sin condena en costas."

En la sentencia de apelación se reproduce el acuerdo del Ayuntamiento en sesión plenaria, que dispone:

"1º Resolver las alegaciones formuladas en el procedimiento incoado para la resolución de la adjudicación del Programa de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución Única del Sector 2 Residencial del suelo urbanizable de DIRECCION000 en el sentido estimatorio o desestimatorio que deriva de la propuesta recogida en los antecedentes del acuerdo.

2. Resolver la adjudicación del Programa de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución Única del Sector 2 Residencial del suelo urbanizable de DIRECCION000 acordada a favor de la mercantil Zonario, S.L., en sesión celebrada el día 30 de noviembre de 2006 por el Pleno del Ayuntamiento de DIRECCION000 con el fundamento que deriva de los informes obrantes en el expediente administrativo que se recoge en los antecedentes del acuerdo. Declarar, con dicho fundamento la cancelación de la programación y sus actos posteriores de ejecución, sin perjuicio de la conservación del planeamiento aprobado en simultaneidad y del acuerdo transmisivo del aprovechamiento urbanístico municipal, y la extensión de efectos de la resolución del Programa a los Proyectos de Urbanización y de Reparcelación que lo ejecutan certificando la reserva de aprovechamiento urbanístico respecto a los titulares subrogados en el derecho municipal.

3. Declarar el incumplimiento por la mercantil Zonario, S.L., en su condición de agente urbanizador del Programa de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución única del Sector 2 Residencial del suelo urbanizable de DIRECCION000, de sus obligaciones esenciales asumidas en el convenio urbanístico de adjudicación del programa particularmente de los plazos fijados para la ejecución del programa. E incautarse de la garantía constituida en forma de aval bancario por importe de 510.780 euros.

4. Liquidar como consecuencia de la resolución del anterior apartado dispositivo 2º el contrato del agente urbanizador, fijando indemnización de daños y perjuicios a favor de Zonario, S.L., y a cargo del Ayuntamiento de DIRECCION000 cuyo saldo neto que computa los daños y perjuicios de signo positivo y negativo derivados de la resolución acordada por importe de 159.195,49 euros según conceptos que figuran justificados en el acuerdo plenario de 19 de diciembre de 2013. El importe de la citada indemnización será de 204.974,49 euros si llegara a acreditarse por Zonario, S.L., el abono de honorarios del plan parcial aprobado y de su estudio de impacto ambiental."

El recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha resolución por los propietarios, se desestimó por sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Valencia, por falta de legitimación ad causam, al entender que los recurrentes en su condición de propietarios carecen de legitimación para solicitar la nulidad de la resolución de la adjudicación impugnada.

En el recurso de apelación los interesados alegan que tienen legitimación activa para la impugnación de los actos administrativos objeto del recurso como titulares de una parcela clasificada como suelo urbanizable programado en el que además estaba aprobado el Proyecto de Reparcelación, y reproducen las alegaciones de la instancia sobre inadecuación del procedimiento, al aplicar indebidamente el procedimiento del art. 29.13 de la LRAU cuando era aplicable el art. 143 LUV; falta de informe preceptivo y vinculante del Conseller de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente al haber pedido el Ayuntamiento informe a un órgano manifiestamente incompetente como es la Secretaría Autonómica de Infraestructuras, Territorio y Medio Ambiente; niega la existencia de incumplimiento culpable del Agente Urbanizador y afirma la concurrencia de culpa del Ayuntamiento que ha hecho dejación de sus deberes de control y supervisión; y finalmente alegan irregularidades en la incautación de la garantía.

Frente a ello el Ayuntamiento mantiene la falta de legitimación de los recurrentes y razona sobre la improcedencia de las demás alegaciones de los apelantes.

Ante este planteamiento la Sala de apelación razona la estimación del recurso en los siguientes términos: "hay que partir del argumento que utiliza la sentencia para desestimar el recurso consistente en la falta de legitimación ad causam de la actora. Fundamenta la sentencia que las relaciones entre la Administración y el Agente Urbanizador en la programación por gestión indirecta tienen naturaleza contractual pues el convenio urbanístico que las regula es un contrato público de obra, pues así resulta del art. 29.13 LRAU, y por ello, continúa la sentencia, la resolución de la adjudicación es la resolución del contrato bilateral suscrito entre la Administración y el agente urbanizador y los únicos legitimados para impugnar esa resolución son los contratantes, sin que el interés legítimo en que se lleve a cabo la actuación urbanística de sus terrenos alcance a que este se ejecute por un concreto agente urbanizador, al no residir en ellos la facultad de elección del mismo. Cuestión distinta son los pronunciamientos accesorios que puede contener el acuerdo por el que se resuelve la adjudicación que se adoptan para resolver cuestiones relativas a la actuación urbanística cuya ejecución se cancela y que se ven afectadas por la resolución de la adjudicación, y dichas cuestiones son a las que se refieren el art. 29.13 LRAU y art. 143.4 LUV. Respecto a dichas cuestiones los propietarios afectados sí estarían legitimados para impugnar el acto administrativo que resolviera la adjudicación y adoptara algún acuerdo relativo a estas cuestiones o que lo omitiera siendo pertinente un pronunciamiento al respecto. Pero en el caso de autos no se han iniciado las obras de la programación, ni se reclama por la parte actora el reconocimiento de situación jurídica individualizada relativa a devolución o compensación de cantidades satisfechas al agente urbanizador. Así la sentencia concluye que el acuerdo impugnado se limita a resolver y liquidar el contrato urbanístico suscrito entre el Ayuntamiento y el agente urbanizador con las consecuencias legalmente previstas, respecto a la garantía prestada y la cancelación de la programación, lo que provoca que atendidos los motivos de impugnación invocados y el contenido concreto del acuerdo impugnado, los actores carecen de legitimación ad causam, debiendo desestimarse el recurso contencioso-administrativo.

Pero yerra la sentencia al indicar que no existe un derecho o utilidad jurídica por los recurrentes que se vea directamente afectado con la anulación del acto administrativo. Y ello porque tal y como dicen los apelantes, en tanto que propietarios de terrenos afectados por la programación, la resolución de la adjudicación se ve acompañada de pronunciamientos que afectan a la calificación de sus parcelas. Pero esta legitimación circunscrita o limitada a un concreto interés jurídico, limita a su vez los motivos impugnatorios y pretensiones. De esta forma, en cuanto a los primeros se excluyen todos los motivos impugnatorios referidos a defectos formales que requieren como motivo anulatorio la producción de indefensión del art. 63 Ley 30/92 y ésta invocación de indefensión, solo puede realizarla el que padece la supuesta indefensión en el procedimiento, es decir, el Agente Urbanizador, que por otro lado, en el presente caso sucede que ha aceptado el acto resolutorio municipal, siendo un acto consentido por él. A la misma conclusión se llega en cuanto a la pretensión relativa a la devolución del aval al Agente Urbanizador porque lleva ínsito, solo un interés para el contratista y no beneficio o interés jurídico para los actores, motivo por el cual la legitimación ad causam de éstos, no alcanza a dicha pretensión. Según los anteriores razonamientos, la única pretensión que se corresponde con la concreta legitimación, va referida a la anulación del acto administrativo en cuanto que incluye un pronunciamiento de anulación de los instrumentos de ejecución ya aprobados, En relación a ello, procede recoger la doctrina del Auto de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, Sección Primera, de fecha 2 de marzo de 2012 y ateniéndonos a él, la Sala considera que la anulación de un PAI por defectos en la selección que agente urbanizador no puede conllevar la nulidad de los instrumentos de planeamiento y gestión que asumió el Ayuntamiento. Esa forma de razonar choca con la concepción urbanística reflejada en las sucesivas leyes estatales, se parte del concepto de que en un programa de iniciativa particular los instrumentos de gestión y ordenación son "propiedad" del que los ha presentado, se olvida con frecuencia que los particulares sólo tienen la iniciativa ( art. 6 del Real Decreto Legislativo 2/2008 o 9 Real Decreto Legislativo 7/2015 ), una vez asumidos por los poderes públicos competentes se convierten en instrumentos de ordenación y gestión "públicos" conforme al art. 3 del RDLeg 2/2008 o 4 del RDLeg 7/2015. Esta idea la reflejó de forma singular la Ley Valenciana 6/1994, el particular que tenía la iniciativa, una vez asumida por el municipio, salía concurso donde sobre la misma se podían presentar proposiciones jurídicos económicas alternativas mejorando la iniciativa ( art. 46.1 de la Ley Valenciana 6/1994, en adelante LRAU) y ser adjudicatario; obviamente, cuando el que había presentado la iniciativa y los instrumentos de ordenación y gestión no resultaba adjudicatario tenía derecho al reembolso de los gastos justificados de redacción de dichas alternativas, proyectos o estudios en favor de quien los realizó y aportó (art. 47.5 de la LRAU). Esta idea la podemos ver reflejada la sentencia de la Sala Tercera-Sección Quinta de 5 de junio de 2017 (rec. 2271/2016), en los fundamentos decimoséptimo y decimoctavo, nos dice al respecto que la mera anulación de un PAI no supone que la Administración pierda la potestad de planeamiento, mucho menos que pueda dejar una actuación urbanística a medias con las consecuencia negativas que conlleva, únicamente infringiría el art. 103 de la Ley 29/1998 cuando pretendiera "legalizar" lo que la sentencia ha anulado: (...)Igualmente, en la reciente sentencia de 6 de septiembre de 2016, hemos declarado que "el dictado de una sentencia anulatoria de un plan se refiere al instrumento de ordenación concernido en cada caso. De este modo, no cercena las posibilidades de la Administración de utilizar su potestad de planeamiento ni le priva o desapodera de la titularidad o el ejercicio de la indicada potestad y, por consiguiente, puede volver a ejercitarla", si bien, se aclara que "Tampoco es correcta, desde luego, la afirmación que trata de hacerse valer en algunas ocasiones en sentido diametralmente opuesto, esto es, que, lejos de suponer un incumplimiento, el ejercicio de la potestad de planeamiento viene a avalar el cumplimiento mismo de la sentencia anulatoria de un plan"....... Partiendo de la doctrina general que hemos dejado expuesta, el motivo debe ser rechazado.......La mera existencia de un conjunto de sentencias declarando la nulidad de sucesivos instrumentos de ordenación no puede ser motivo, sin otros fundamentos, para concluir que la regulación ahora impugnada incurre en causa de nulidad. En primer lugar la parte recurrente no ha tratado de acreditar en ningún momento que la nueva ordenación se haya realizado precisamente con la finalidad de eludir el cumplimiento de las anteriores sentencias firmes, en un supuesto de ejecución fraudulenta. En segundo lugar, como hemos señalado, nada impide que la Administración proceda a ejercitar sus potestades planificadoras en sustitución de un plan anterior declarado nulo por sentencia judicial, dado que lo normal es que en numerosas ocasiones esa potestad sea necesaria para la ordenación urbanística adecuada a un determinado momento y situación. Por último, no basta con el hecho de que sentencias anteriores hayan declarado la nulidad de la previa ordenación, sino que resulta necesario, lo que en este caso ni siquiera se intenta, acreditar los vicios propios en que incurre la nueva ordenación que se recurre. (...).

Por todo lo anterior, procede la estimación del motivo de recurso de apelación, con estimación parcial del recurso contencioso-administrativo."

Una vez notificada la sentencia, por la representación procesal del Ayuntamiento de DIRECCION000 se presentó escrito de preparación de recurso de casación, en los términos previstos en el art. 89 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/1015, que se tuvo por preparado por auto de 14 de noviembre de 2019, ordenando el emplazamiento de las partes ante esta Sala de Tribunal Supremo, con remisión de los autos y del expediente administrativo.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, por la Sección Primera de esta Sala se dictó auto de 3 de junio de 2019 admitiendo el recurso de casación preparado, al apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia y declarando que la cuestión planteada en el recurso, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en determinar: "si la resolución de un Programa de Actuación Integrada por motivos imputables al urbanizador debe llevar aparejada la anulación de los documentos de gestión que desarrollan sus determinaciones, en particular el Proyecto de Urbanización y de Reparcelación."

Se identifican como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el art. 103 de la Ley 30/1992, en relación con el 63 del mismo cuerpo legal ( art. 90.4 LJCA).

Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito argumentando en contra de las declaraciones contenidas en la sentencia de apelación y solicitando que se estime el recurso de casación y se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Pleno dl Ayuntamiento de 29 de abril de 2014, declarando su conformidad a Derecho y en concreto la cancelación de la programación y de sus actos posteriores de ejecución, sin perjuicio de la conservación del planeamiento aprobado en simultaneidad, y la extensión de efectos de la resolución del programa a los proyectos de Urbanización y reparcelación que lo ejecutan.

Dado traslado para oposición a la parte recurrida, se presentó el correspondiente escrito, manteniendo el criterio de la sentencia recurrida y solicitando la desestimación del recurso.

Por providencia de 27 de mayo de 2020, no considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 22 de septiembre de 2020, fecha en la tuvo lugar.

En trámite de interposición se denuncia la infracción del art. 103 de la Ley 30/2015 al no resultar de aplicación por no hallarnos en ninguno de los casos previstos en el art. 63 de la misma, señalando que la cancelación de los proyectos de Urbanización y Reparcelación es una consecuencia de la resolución del PAI, como instrumentos de gestión del mismo, que no incurren en ninguna de las causas de anulabilidad ni su anulación produce perjuicios a los interesados. Señala que el PAI abarca los documentos que completan y definen sus determinaciones económicas y jurídicas, que incluyen dichos proyectos, según resulta del art. 29 de la Ley 6/1994, reguladora de la actividad urbanística de la Generalidad Valenciana, que se completa con el art. 32 de la LRAU, que se refiere a la documentación preceptiva del PAI y los arts. 68 y siguientes de la misma, relativos a la reparcelación.

Añade que la sentencia recurrida infringe la doctrina del Tribunal Supremo plasmada en sentencias de 28 de marzo de 2014 (rec. 1393/2013) y 15 de octubre de 2013 (rec. 4004/2012), en el sentido de que la anulación de un PAI tiene como consecuencia la de los documentos posteriores que dependen del programa sin necesidad de tramitar un expediente de lesividad del art. 103 de la Ley 30/1992.

Frente a ello, los recurridos alegan la inadmisibilidad de lo que denominan segundo motivo de casación, por infracción de la jurisprudencia, al no haberse planteado en el escrito de preparación y, en cuanto al primer motivo, alegan su falta de fundamento en cuanto no ataca la ratio decidendi de la sentencia, que no hace ninguna referencia a los arts. 103 y 63 de la Ley 30/92, añadiendo que procede su desestimación, ya que no hay ninguna previsión en la normativa valenciana ni estatal de que la resolución de la adjudicación de la condición de agente urbanizador conlleva, como efecto directo y automático, la cancelación del proyecto de urbanización y el de reparcelación. Entiende que no es aplicable al caso la jurisprudencia invocada, pues en este caso no se han apreciado vicios de nulidad o anulabilidad del programa cancelado como ocurría en aquellos casos, no se anula sino que se resuelve la adjudicación.

El auto de admisión señala como cuestión que presenta interés casacional, determinar si la resolución de un Programa de Actuación Integrada por motivos imputables al urbanizador debe llevar aparejada la anulación de los documentos de gestión que desarrollan sus determinaciones, en particular el Proyecto de Urbanización y de Reparcelación, y para ello atiende al planteamiento del recurso por el Ayuntamiento, que identifica como normas infringidas el artículo 103 de la Ley 30/1992, por indebida aplicación al no hallarnos ante ninguno de los supuestos de anulabilidad previstos en el art. 63 de la Ley 30/1992, ya que la cancelación del PAI afecta o arrastra a los actos posteriores que forman parte de la programación, como son el Proyecto de Urbanización y de Reparcelación, que carecen de validez si el documento que les da origen (el PAI) se cancela con motivo de la resolución del proceso de programación por parte del Ayuntamiento, afirmando, igualmente, que dicho criterio es contrario al concepto de programación definido en la legislación urbanística valenciana, que plantea el Programa de actuación integrada (PAI), como un proceso completo e indisoluble formado por una alternativa técnica y una proposición jurídico económica, un Proyecto de reparcelación y un Proyecto de urbanización, teniendo su origen estos últimos documentos (reparcelación y urbanización) en el PAI aprobado y siendo consecuencia directa y desarrollo del mismo. De tal modo que si deja sin efecto y se resuelve un PAI (en este caso por incumplimiento del urbanizador), no puede continuar la tramitación del Proyecto de reparcelación ni de urbanización, todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.1 de la LRAU, que define el objeto y función del PAI como la urbanización y la posterior o simultánea, edificación del suelo urbanizable.

Esta descripción de la cuestión atiende a varios aspectos como son el objeto y alcance del PAI, su relación con instrumentos de gestión, como proyectos de urbanización y de reparcelación, y con instrumentos de planeamiento, su régimen jurídico y en concreto de su resolución, y los efectos de la misma respecto de los referidos instrumentos de gestión, lo que incluye examinar si la cancelación de los mismos por la Administración ha de llevarse a cabo al margen de la resolución del PAI acudiendo a la declaración de lesividad de los actos anulables en los términos que establecía el art. 103 de la Ley 30/92, aplicable al caso.

Planteado el recurso en estos amplios términos no pueden acogerse las alegaciones de la parte recurrida sobre inadmisibilidad del recurso, pues tanto la determinación de los efectos de la resolución del PAI sobre los proyectos de urbanización y reparcelación, a que se refieren las sentencias invocadas en el segundo apartado del recurso, como la improcedencia de aplicación al respecto del art. 103 de la Ley 30/92, forman parte del debate suscitado en el recurso de casación y descrito en el auto de admisión.

Al objeto y contenido de los programas para el desarrollo de actuaciones integradas (PAI) se refiere el art. 29 de la Ley autonómica 6/1994, de 15 de noviembre, reguladora de la actividad urbanística (LRAU), que se expresa en los siguientes términos:

"1. Función.- La urbanización y la, posterior o simultánea, edificación del suelo urbanizable requiere la previa concurrencia de estos dos requisitos:

A) La aprobación de una ordenación pormenorizada que puede estar directamente determinada en el plan general -conforme al artículo 18- o establecerse mediante planes parciales o de reforma interior que desarrollen aquél, y

B) La programación para ejecutar esa ordenación pormenorizada, mediante la aprobación definitiva del correspondiente programa para el desarrollo de actuaciones integradas, necesario para legitimar la urbanización.

Los programas planifican la realización de las actuaciones integradas.

La aprobación del programa puede ser simultánea o posterior a la de la ordenación pormenorizada. Excepcionalmente, también puede ser anterior cuando el programa se desarrolle en fases correspondientes a varios sectores y junto a él se apruebe el plan parcial de la primera fase.

2. Objeto.-Los programas tienen por objeto: Identificar el ámbito de una actuación integrada con expresión de las obras que se han de acometer; programar los plazos para su ejecución; establecer las bases técnicas y económicas para gestionar la actuación; regular los compromisos y obligaciones que asume el urbanizador designado al aprobar el programa, definiendo, conforme a esta Ley, sus relaciones con la Administración y con los propietarios afectados, y fijar las garantías de cumplimiento y las sanciones por incumplimiento de dichas obligaciones.

3. Ambito.-El programa abarcará una o varias unidades de ejecución completas.

4. Obras y costes.-El programa describirá las obras de urbanización a realizar y, en su caso, las de edificación, relacionándolas con los compromisos del urbanizador y expresará, al menos:

   A) La definición o esquema de la estructura de la urbanización, con diagramas descriptivos de aquellos elementos más significativos o relevantes para determinar su coste total.

   B) Una Memoria de calidades relativa, como mínimo, a las principales obras y elementos de urbanización a ejecutar.

   C) Los recursos disponibles para los abastecimientos básicos, modo de obtención y financiación.

   D) Las características básicas de la red de evacuación de aguas que se prevé diseñar, indicando su carácter separativo o no; su capacidad de drenaje, cubicándola con el potencial aproximado de efluentes a soportar, tanto pluviales como residuales, ya tengan su origen en el ámbito del programa o bien en posibles aportes exteriores; punto o puntos de vertido y calidad de éste, en relación con su depuración e impacto ambiental.

   E) La capacidad portante de la red viaria y las directrices para la implantación de los demás servicios de urbanización.

5. Plazos.-Los programas preverán el inicio de su ejecución material dentro de su primer año de vigencia y la conclusión de la urbanización antes de un lustro desde su inicio. Por causas excepcionales, y previo informe favorable del Consejo Superior de Urbanismo, pueden aprobarse programas con plazos más amplios o prórrogas a éstos. El programa especificará el calendario de su desarrollo en sus distintas fases, trabajos y gestiones que integran la actuación.

6. El urbanizador.-Es el agente público responsable de ejecutar la actuación. En ejercicio directo de sus competencias, esa responsabilidad puede ser asumida por la propia Administración o, mediante gestión indirecta, adjudicarse a un particular -sea o no propietario del terreno-, seleccionado como urbanizador en pública competencia al aprobar el programa y según convenio estipulado en éste. El programa ha de fijar la forma de gestión -directa o indirecta- de la actuación integrada.

   Los municipios podrán agruparse para dirigir o desarrollar actuaciones integradas en el ámbito comarcal.

7. Responsabilidad del urbanizador.-El coste de las inversiones, instalaciones, obras y compensaciones necesarias para ejecutar el programa será garantizado en forma y proporción suficientes y financiado por el urbanizador responsable de la actuación, quien podrá repercutirlo en la propiedad de los solares resultantes. Si el proyecto de urbanización no es aprobado simultáneamente junto al programa le corresponde al urbanizador redactarlo. El programa precisará y regulará los compromisos, sustantivos y temporales, que asume expresamente el urbanizador con su aprobación. La Administración puede comprometer, al aprobarse un programa, el gasto público necesario para financiar determinadas infraestructuras de apoyo a la actuación que considere de interés general prioritario.

8. Garantías.-Todo programa ha de asegurar el cumplimiento de sus previsiones ya sea mediante crédito comprometido con cargo al presupuesto de una Administración, o bien con garantía -financiera o real prestada y mantenida por el adjudicatario seleccionado como urbanizador, por el importe mínimo que reglamentariamente se determine y que nunca excusará la prestación de aval o fianza por valor mínimo del 7 por 100 del coste de urbanización previsto.

9. Relaciones con los propietarios.-El programa regulará las relaciones entre el urbanizador y los propietarios afectados desarrollando las siguientes bases:

   A) El urbanizador de una actuación integrada debe soportar los costes de la urbanización en la medida en que le sean compensados retribuyéndole en terrenos edificables. Los costes no compensados así le serán resarcidos en metálico por los propietarios de terrenos edificables resultantes de la actuación.

   B) Los propietarios afectados por una actuación integrada pueden cooperar con ella aportando su primitivo terreno sin urbanizar y recibiendo a cambio parcelas edificables urbanizadas. Dicha cooperación admite dos modalidades, a saber, que el propietario:

   1. Contribuya proporcionadamente a las cargas de la urbanización cediendo terrenos. En este caso le corresponde recibir, libre de cargas, menor solar que en el regulado en el ordinal siguiente, constituyendo la diferencia la retribución del urbanizador.

   2. Abone -en metálico y como retribución en favor del urbanizador- su cuota parte de las cargas de la urbanización, garantizando esta deuda.

   C) Los propietarios que expresamente declinen cooperar, por entender inconveniente o imprudente el desarrollo urbanístico de sus terrenos, pueden renunciar a ello si piden -mediante solicitud presentada en documento público antes del acuerdo aprobatorio del programa- la expropiación y pago según su valor inicial o el que corresponda conforme a la legislación estatal a la condición de suelo urbanizable no programado. Dicho acuerdo probatorio determinará la incoación del expediente de determinación del justiprecio para la finca correspondiente.

10. Relaciones entre el adjudicatario particular y la Administración.-La Administración ejercerá sus potestades públicas (como la expropiación o la reparcelación forzosa) cuando resulte necesario para desarrollar la actuación. El urbanizador puede proponerlo, redactando los proyectos técnicos y financiando los gastos que ello conlleve.

    El incumplimiento del plazo de ejecución de un programa determinará, salvo prórroga justificada en causa de interés público, la caducidad de la adjudicación. El adjudicatario que incumpla sus compromisos puede ser objeto de las penas contractuales previstas en el propio programa y ser, en casos graves, privado de su condición de urbanizador.

    Los adjudicatarios de programas tendrán derecho a que se les compense, en los términos previstos por la legislación general de contratación administrativa, por su revocación anticipada o cuando el inadecuado ejercicio de sus potestades públicas por la Administración actuante impida el normal desarrollo de la actuación.

    Las decisiones públicas que alteren el desarrollo de una actuación integrada variando las previsiones del programa comportarán las compensaciones económicas que procedan para restaurar el equilibrio económico de la actuación en favor de la Administración o del adjudicatario. Cuando estas alteraciones, por su importancia, afecten en más de un 20 por 100 el coste de los compromisos y las obligaciones asumidos por el adjudicatario, se resolverá la adjudicación, salvo que, por el estado de desarrollo de la actuación, ello lesione los intereses públicos o que, para la mejor satisfacción de éstos, se alcance acuerdo entre las partes afectadas que permita proseguir la actuación.

11. Cesión de la adjudicación.-El urbanizador puede ceder -en escritura pública- su condición en favor de tercero que se subrogue en todas sus obligaciones ante la Administración actuante. Esta ha de aprobar la cesión, y si menoscaba el interés general o supone defraudación de la pública competencia en la adjudicación, la denegará o acordará la gestión directa. La cesión parcial, para tramo o porción minoritaria de la actuación, requiere que entre cedente y adquirente asuman, solidaria o mancomunadamente, una programación debidamente coordinada y un conjunto de compromisos que satisfagan las exigencias de la programación originaria. Para que el urbanizador particular pueda contratar prestaciones accesorias de su gestión con tercero, sin transmitirle sus responsabilidades ante la Administración actuante, bastará que dé cuenta de ello a ésta.

12. Otros contenidos.-El programa puede prever, excepcionalmente, la elaboración de planes complementarios, compromisos de edificación o rehabilitación y de afección de inmuebles a fines sociales o limitaciones económicas determinadas y otras prestaciones en beneficio de los patrimonios públicos de suelo o de la ejecución de obras públicas.

13. Otras incidencias.-Las relaciones derivadas de la adjudicación del programa se regirán por las normas rectoras de la contratación administrativa en lo que éstas no contradigan lo dispuesto por esta Ley ni sean incompatibles con los principios de la misma en los términos que reglamentariamente sean desarrollados.

    La resolución de la adjudicación se acordará por la Administración actuante, previo dictamen del Consejo Superior de Urbanismo, que podrá ser instado también por el urbanizador. Sin perjuicio de las responsabilidades económicas que procedan, ello determinará la cancelación de la programación y la sujeción del ámbito de la actuación a las previsiones del artículo 10. El correspondiente acuerdo deberá, además y cuando proceda:

    A) Declarar, de conformidad con el referido dictamen, la edificabilidad de aquellos solares cuyo propietario haya contribuido suficientemente a las cargas de urbanización.

    B) Iniciar el procedimiento para la reclasificación de aquellos terrenos en los que, dado lo avanzado de las obras de urbanización, sea posible concluirlas en el régimen propio de las actuaciones aisladas.

    C) Incoar, si se estima oportuno, las actuaciones precisas para acordar una nueva programación del terreno en la que el nuevo urbanizador asuma las obligaciones del antiguo, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la programación cancelada a ejecutar la que la sustituya o, en otro caso, y salvo perjuicio para el interés público o tercero sin culpa, disponer:

    1. La devolución de la contribución a las cargas de urbanización, efectivamente satisfechas y no aplicadas a su destino, a los propietarios de terrenos en los que no se vaya a acometer una nueva programación, previa modificación por el mismo procedimiento seguido para su adopción de los correspondientes actos administrativos dictados para la ejecución del programa cancelado, o

    2. La compensación que sea pertinente a los propietarios que hayan contribuido a las cargas de urbanización con cargo a la ejecución de las garantías prestadas por el antiguo urbanizador, cuando ésta proceda.

    D) Comenzar, en su caso, la tramitación de los procedimientos declarativos del incumplimiento de deberes urbanísticos que sean pertinentes.

    De manera que el PAI constituye la programación para la ejecución de la ordenación pormenorizada, que puede venir determinada directamente en el plan general o establecerse en los planes parciales o de reforma interior, configurándose así como un instrumento de gestión, con el amplio contenido que se describe en este artículo. Ahora bien, el propio precepto establece que la aprobación del programa puede ser simultánea a la de la ordenación pormenorizada y que excepcionalmente, cuando el programa se desarrolle por fases, junto a su aprobación puede producirse la del plan parcial de la primera fase.

    A la relación existente entre los PAI y los instrumentos de planeamiento y la comunicación de los efectos que pudieran resultar de la anulación del programa, se refiere la sentencia de 16 de enero de 2014 (rec. 2423/2011), señalando que "no es posible proporcionar una única respuesta que permita servir para resolver en la misma dirección la variada casuística que la aplicación de las previsiones urbanísticas establecidas al propósito pueda deparar. Esto es, no cabe afirmar que el PAI sea siempre y en todo caso un acto de mera gestión; como tampoco podríamos afirmar lo contrario, esto es, que su contenido incluye, sin excepciones, las determinaciones propias de los instrumentos de planeamiento. Depende, así, pues, de las características de cada PAI, puesto que su contenido puede diferir y adaptarse a las circunstancias propias de cada caso." A tal efecto se refiere a la sentencia de 28 de abril de 2009 (rec. 6641/2005), que transcribe:

    ""Y los actos administrativos impugnados directamente en el proceso ahora en grado de casación quedan comprendidos en el ámbito de ese artículo 8.1 de la Ley de la Jurisdicción, ya que los programas de actuación integrada valencianos (PAI), cuando, como ocurre en este supuesto, no modifican la ordenación del ámbito, constituyen instrumentos de gestión o ejecución urbanística, careciendo de naturaleza reglamentaria y correspondiendo por tanto el conocimiento de su impugnación en primera instancia, tras la referida reforma legal, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (en este sentido, sentencia de esta Sala, referidas a PAI valencianos, de 27 de mayo de 2008 -RC 5748/2005-, 24 de marzo de 2004 -RC 6461/2001, FJ 2º-, 4 de octubre de 2006 -RC 2807/03, FJ 5º-, 29 de noviembre de 2006 -RC 1980/2003, FJ 13º-, y 6 de junio de 2007 -RC 7376/2003, FJ 8º-, y auto de 30 de octubre de 2008 -RC 5445/2007-). (...)

    También ha alcanzado la misma conclusión de inadmisión respecto de los programas de actuación integrada valencianos (PAI) que no conllevasen modificación del planeamiento, entre otros, en autos de 30 de octubre de 2008 (casación 5445/2007) y 10 de noviembre de 2008 (rec. queja 499/2007, así como en la precitada sentencia de 27 de mayo de 2008 (casación 5748/2005), en la que señalamos lo siguiente: "Lo impugnado en este recurso es la aprobación de un instrumento de gestión (no de planeamiento) urbanístico, a saber, un Programa de Actuación Integrada que contiene el proyecto de reparcelación y el proyecto de urbanización, y por lo tanto, la competencia para conocer de él correspondía al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo. (...) Este recurso de casación, pues, debe ser inadmitido"."

    La misma sentencia razona que: "Cabría tratar de llegar más lejos y de hacer valer las consideraciones precedentes, incluso con carácter general, porque ciertamente el objetivo pretendido por la normativa valenciana y con ella, el de las demás que siguen su mismo modelo, es la escisión en dos instrumentos específicos de lo que, conforme a la normativa estatal preexistente a aquélla, formaba parte de un único instrumento de planeamiento.

    Corresponde así a los PAI la organización jurídica y económica del proceso dirigido a su propia ejecución, esto es, la concreción de los derechos de los sujetos afectados, el establecimiento de las previsiones financieras necesarias y los plazos de ejecución. Y queda para los planes la ordenación del propio espacio concernido y la regulación del uso del suelo en dicho espacio (lo que serían el plan de etapas y el estudio económico financiero pasarían así a formar parte integrante del PAI).

    Se persigue, de este modo, y anteponiendo en el tiempo además el PAI al propio plan de ordenación, que pueda llegar a garantizarse que las previsiones establecidas por este último sean realistas y realmente estén en condiciones de materializarse.

    Ahora bien, que se escindan los antiguos planes estatales en sendos instrumentos diferenciados no quiere decir que deje de existir entre ambos una íntima vinculación y que el vínculo existente pueda resultar indisoluble, en el sentido que, en todos los casos, y no sólo en los vistos en el apartado precedente, no pueda pervivir un instrumento sin el otro.

    Aunque diferenciados, cabe su tramitación conjunta y simultánea. Lo que ya por sí mismo constituye un indicio palmario de la íntima conexión existente entre ambos instrumentos. Y aun cuando, ciertamente, puedan dejar de ser instrumentos de ordenación urbanística en sentido estricto, los PAI son necesarios para su ejecución, de la que constituyen su presupuesto indispensable y su finalidad es, justamente, organizar de forma anticipada dicha ejecución: el PAI, en definitiva, programa la gestión urbanística."

    A esta condición de instrumentos de gestión de los PAI se refieren otras sentencias, como la de 12 de mayo de 2015 (rec.1321/2017) y la de 10 de febrero de 2012 (rec. 6377/2008), en las que se alude igualmente a la integración en el programa, entre otros, de instrumentos como el proyecto de urbanización y el proyecto de reparcelación, integración que resulta de la propia regulación en los términos señalados en el antes reproducido art. 29 de la LRAU, cuando se refiere a la responsabilidad del urbanizador, señalando expresamente que: "si el proyecto de urbanización no es aprobado simultáneamente junto al programa le corresponde al urbanizador redactarlo", y cuando se refiere a las relaciones con los propietarios y las respectivas aportaciones. A tal efecto el art. 32 de la misma Ley, a propósito de la documentación del PAI, se refiere al anteproyecto de urbanización con los contenidos expresados en el artículo 29.4 y el desarrollo de las previsiones del artículo 29.9, regulando las relaciones entre el urbanizador y los propietarios, justificando, en su caso, la disponibilidad de aquél sobre los terrenos de éstos, los acuerdos ya alcanzados con ellos -si los hubiere- y las disposiciones relativas al modo en que será retribuido el urbanizador.

Al régimen jurídico de los programas de actuación integral, en relación con la Administración en sus distintos aspectos, se refiere igualmente el art. 29 de la LRAU en el correspondiente apartado, aludiendo, en cuanto al cumplimiento y resolución, a la legislación sobre contratación administrativa, señalando que el adjudicatario que incumpla sus compromisos puede ser objeto de las penas contractuales previstas en el propio programa y ser, en casos graves, privado de su condición de urbanizador, de la misma manera que tendrán derecho a que se les compense, en los términos previstos por la legislación general de contratación administrativa, por su revocación anticipada o cuando el inadecuado ejercicio de sus potestades públicas por la Administración actuante impida el normal desarrollo de la actuación, previendo en el apartado 13, relativo a otras incidencias, que las relaciones derivadas de la adjudicación del programa se regirán por las normas rectoras de la contratación administrativa en lo que éstas no contradigan lo dispuesto por esta Ley ni sean incompatibles con los principios de la misma en los términos que reglamentariamente sean desarrollados, y disponiendo expresamente que: "La resolución de la adjudicación se acordará por la Administración actuante, previo dictamen del Consejo Superior de Urbanismo, que podrá ser instado también por el urbanizador. Sin perjuicio de las responsabilidades económicas que procedan, ello determinará la cancelación de la programación y la sujeción del ámbito de la actuación a las previsiones del artículo 10."

Se establece así, como efecto general de la resolución de la adjudicación del PAI, sin perjuicio de las particularidades que enuncia seguidamente, la cancelación de la programación, lo que supone que la misma queda sin efecto en su integridad y por lo tanto en todos aquellos instrumentos que forman parte y suponen la concreción y desarrollo de la programación. Que ello es así resulta del propio precepto cuando añade a la cancelación la sujeción del ámbito de la actuación a las previsiones del art. 10, según el cual: "La clasificación como suelo urbanizable supone la mera aptitud de los terrenos para su urbanización, previa programación de los mismos. Hasta que se apruebe el programa para el desarrollo de la correspondiente Actuación Integrada quedarán sujetos al régimen propio del denominado suelo urbanizable no programado, regulado en la disposición adicional segunda de la Ley del Suelo No Urbanizable, de la Generalidad", es decir, pendiente de la aprobación de un programa de actuación integrada.

En el mismo sentido se expresa el art. 143 de la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (LUV), que establece las causas de resolución de la adjudicación del PAI y que en relación con los efectos, sin perjuicio de la facultad de la Administración de acordar que el Urbanizador continúe la ejecución del Programa bajo sus mismas condiciones, durante el tiempo indispensable para evitar perjuicios al interés público y de las responsabilidades económicas que procedan, reitera que la resolución "determinará la cancelación de la programación y la sujeción del ámbito de la Actuación al régimen del suelo urbanizable sin programación. El correspondiente acuerdo deberá, además y cuando proceda:

1. Declarar, de conformidad con el referido Dictamen, la edificabilidad de aquellos solares cuyo propietario haya contribuido suficientemente a las cargas de urbanización.

2. Iniciar el procedimiento para la reclasificación de aquellos terrenos en los que, dado lo avanzado de las obras de urbanización, sea posible concluirlas en el régimen propio de las Actuaciones Aisladas.

3. Incoar, si se estima oportuno, las actuaciones precisas para acordar una nueva programación del terreno en la que el nuevo Urbanizador, o la Administración en caso de optarse por la gestión directa, asuma las obligaciones del antiguo, afectando los bienes y recursos resultantes de la liquidación de la programación cancelada a ejecutar la que la sustituya o, en otro caso, y salvo perjuicio para el interés público o tercero sin culpa, disponer..."

En tal sentido se expresan las sentencias de 15 de octubre de 2013 (rec. 4004/2012) y 28 de marzo de 2014 (rec. 1393/2013), dictadas en ejecución de sentencia que anula un PAI, señalando la primera que: "Al ser procedente declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto, debemos, conforme a lo establecido en el artículo 95.2 d) de la misma Ley Jurisdiccional, anular las resoluciones recurridas y resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, lo que, en primer lugar, conlleva la estimación de la pretensión de que se ejecute la sentencia en sus propios términos, es decir que se deben dejar sin efecto la programación del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna, la gestión indirecta de la actuación y la designación de agente urbanizador, así como todas las demás actuaciones o acuerdos derivados de la indicada programación, que, en definitiva, son los que la representación procesal del solicitante de la ejecución pidió en el escrito presentado ante la Sala de instancia con fecha 5 de marzo de 2012, entre los que están los Proyectos de Urbanización y de Reparcelación con las consiguientes cuotas aprobadas en ejecución del aludido Proyecto de Reparcelación, así como los asientos de cancelación efectuados sobre las fincas inscritas en el Registro de la Propiedad de Paterna nº Uno ( hoy nº Dos), de las que era titular el recurrente en casación antes de la aprobación del Programa de Actuación Integrada y del Proyecto de Reparcelación anulados, con cancelación de las inscripciones efectuadas sobre dichas fincas registrales con motivo de la reparcelación, debiendo remitir el Ayuntamiento de Paterna el aviso, a que se refiere el artículo 46.3 de la Ley valenciana 6/1994, reguladora de la Actividad Urbanística, al solicitante de la ejecución como titular catastral de varias fincas incluidas en la Programación del Sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna.

Por la misma razón que procede acceder a las indicadas pretensiones del peticionario de la ejecución de la sentencia, al derivar todas ellas del acuerdo municipal anulado por la sentencia que se ejecuta, no debemos acceder a dejar sin efecto el Plan Parcial aprobado, puesto que ninguna mención se hace del mismo en la sentencia a ejecutar, sin que tal instrumento de ordenación sea una actuación derivada del Programa de Actuación Integrada, de la gestión indirecta de la actuación ni de la designación del agente urbanizador, actos exclusivamente anulados en nuestra referida sentencia."

En la segunda se reitera lo dicho en la anterior y que quedan igualmente anulados todos los actos dictados en ejecución de dicho acuerdo que penden directamente del mismo, concretando el alcance de la ejecución, que ha de comprender:

"1º La anulación de la programación del sector 7 del Plan General de Ordenación Urbana de Paterna, la determinación de la actuación programada a través de un sistema de gestión indirecta y la designación de agente urbanizador (Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Paterna de 29 de abril de 2009).

2. La anulación del Proyecto de Urbanización y de las cuotas de urbanización aprobadas en ejecución del Proyecto de Reparcelación, que igualmente ha de anularse.

3. La anulación de los asientos de cancelación efectuados sobre las fincas registrales inscritas en el Registro de la Propiedad nº 1 y la cancelación de las inscripciones efectuadas sobre dichas fincas registrales con motivo de la reparcelación."

Frente a ello no pueden prosperar las alegaciones de la parte recurrida, que entiende que no es de aplicación al caso de la doctrina de estas sentencias, señalando que en las mismas se había declarado la nulidad del PAI y aquí la resolución, alegación que no puede acogerse por las razones antes expuestas, dado el alcance del acuerdo de resolución de la adjudicación del programa, respecto de los actos que dependen del mismo, como es el caso de los proyectos de urbanización y reparcelación.

Por todo lo expuesto, atendiendo a la interpretación de las normas que se refleja en los anteriores fundamentos de derecho y dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de admisión del recurso, ha de entenderse que: la resolución de un Programa de Actuación Integrada por motivos imputables al urbanizador debe llevar aparejada la anulación de los documentos de gestión que desarrollan sus determinaciones, en particular el Proyecto de Urbanización y de Reparcelación, a salvo las particularidades que, cuando proceda, puedan adoptarse en el acuerdo de resolución, conforme determinan los arts. 29 de la LRAU y 143 de la LUV.

La interpretación de las normas que se acaba de establecer conduce a la estimación del recurso, en cuanto la Sala de instancia se aparta de dicha interpretación y declara la nulidad del acuerdo plenario del Ayuntamiento de DIRECCION000 de 5 de marzo de 2014 en lo relativo a la anulación de los Proyectos de Urbanización y de Reparcelación, anulación que de acuerdo con la interpretación que aquí hemos establecido resulta justificada y responde al contenido y alcance de la resolución de la adjudicación del PAI en cuestión, debido al incumplimiento por el agente urbanizador de sus obligaciones esenciales asumidas en el convenio urbanístico de adjudicación del programa particularmente de los plazos fijados para la ejecución del programa, resolución que no cuestionó el agente urbanizador, y que deja expresamente a salvo la conservación del planeamiento aprobado en simultaneidad y del acuerdo transmisivo del aprovechamiento urbanístico municipal, incorporando las previsiones correspondientes en razón del incumplimiento.

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los aquí recurridos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de DIRECCION000 de 29 de abril de 2014, que desestima reposición contra el Acuerdo adoptado en sesión plenaria de 5 de marzo de 2014, por el que se resuelve la adjudicación del Programa de Actuación Integrada de la UEUnica del Sector Residencial 2 a ZONAIRO, S.L.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 de la Ley jurisdiccional, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.