STS, 9 de Mayo de 2013
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 09 Mayo 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Mayo de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 3983 de 2010, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de la entidad mercantil Corporación Masaveu S.A. contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de febrero de 2010, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 4370 de 2010 , sostenido por la representación procesal de la ahora recurrente contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo, de fecha 12 de abril de 2007, por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Viejo de Vigo.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia, con fecha 25 de febrero de 2010, en el recurso contencioso-administrativo número 4370 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente : «FALLAMOS: Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto la procuradora doña Carmen Belo González, en nombre y representación de "CORPORACIÓN MASAVEU, S.A.", en relación con el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de fecha 12 de abril de 2007 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección Interior del Casco Viejo de Vigo con su catálogo y convenios urbanísticos anexos; sin imposición de las costas».
Los argumentos esenciales con base en los cuales se dirime controversia se contienen en los fundamentos de derecho segundo y tercero.
Reproducido a la letra, el fundamento jurídico segundo es como sigue: « SEGUNDO.- En la demanda se confunden modificación de los contratos y modificación de los planes. El recurso se dedujo en relación con un instrumento de planeamiento urbanístico, y no en relación con un contrato administrativo. El objeto del recurso contencioso-administrativo es el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de fecha 12 de abril de 2007 por el que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Casco Viejo de Vigo. El demandante puede pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y, en su caso, la anulación del plan especial impugnado motivando la pretensión en que la alteración del planeamiento que lleva a cabo infringe las normas que regulan la vigencia y revisión de los planes; también puede pretender el reconocimiento del derecho a indemnización. En cambio, el demandante pretende la declaración de no ser conforme a Derecho y la anulación del plan especial impugnado motivando la pretensión en que la alteración del planeamiento que lleva a cabo infringe el pliego de cláusulas administrativas y el principio de equilibrio financiero del contrato de concesión de que es titular por transmisión de la sociedad adjudicataria autorizada por la demandada el día 30/05/2007. La demanda, en tanto que basada en el contrato y en las normas y principios que le son de aplicación, ha de desestimarse.».
En el fundamento de derecho tercero resuelve el conflicto, desestimando los argumentos de la actora, con las siguientes consideraciones: «TERCERO.- También han de rechazarse los motivos de la demanda que conciernen al plan en cuestión. En la demanda se confunden también defecto de motivación, arbitrariedad y desviación de poder. El demandante argumenta que la potestad discrecional de planeamiento se ejerció de forma inmotivada y arbitraria y aun para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico. Se alega la defectuosa motivación de la variación, por la previsión para el área AE-3 de aprovechamiento dotacional público (viario y equipamientos), de la ordenación urbanística del plan especial que impugna partiendo de la base de la infracción de normas de la contratación, como se viene diciendo en esta sentencia, y no por referencia al planeamiento anterior. En todo caso, la Administración razona su decisión en el hecho tercero de la resolución impugnada, en el que se argumenta que la Memoria del Plan contempla la expropiación forzosa como uno de los mecanismos para la obtención de dotaciones o espacios destinados a algún fin o servicio público y que la Jurisprudencia que cita califica razones de interés público debidamente justificadas encaminadas a la mejora de sustancial de la ordenación urbanística vigente la creación de nuevas dotaciones urbanísticas públicas. La prueba de la existencia de causa ilícita, la prueba de que el fin del acto no era la obtención de suelo destinado a usos o instalaciones del conjunto de los ciudadanos sino modificar unilateralmente de forma contraria a derecho la concesión u otro fin distinto de la satisfacción del interés público que en la demanda no se explica, corresponde al que la afirma - artículos 281.1 y 282 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -; el demandante no propuso ninguna prueba. No hay base en autos, y la existencia de vicisitudes en la relación contractual sin más no la es, para entender que la potestad de planeamiento, discrecional, se ejerció de forma inmotivada, sólo por la voluntad o el capricho; antes bien se motivó en la forma que se deja dicha con expresión de los intereses generales a que servía. La pretensión principal ha de desestimarse».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 13 de mayo de 2010, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Vigo representado por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén; y, como recurrente, la entidad mercantil Corporacion Masaveu S.A., representada por el Procurador Don Enrique Hernández Tabernilla, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación.
El recurso de casación se basa en dos motivos, ambos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
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- En el primer motivo se denuncia la infracción de los artículos 54 , 57 y 94 de la Ley 30/1992 , que establecen la necesidad de motivación de los actos administrativos, en relación con el principio de que la Administración no puede ir en contra de sus propios actos, y consagran la validez y ejecutividad de los actos administrativos, y en relación, también con los artículos 7 y 1.258 del Código Civil . Se expone en su desarrollo que la vulneración de los preceptos citados se produce con la calificación asignada por el Plan Especial del "Casco Vello" a los terrenos litigiosos y a la previsión de su expropiación, al alterar la concesión otorgada en su día a favor de la mercantil recurrente, bajo unas condiciones, entre las que figuraba la entrega de los terrenos, que el PEPRI califica como dotacionales.
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A través del segundo motivo, se aduce la infracción de los artículos 54 , 57 y 94 de la Ley 30/1992 , en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad - artículo 9.3 de la Constitución - así como del artículo 154 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , sobre el reconocimiento a la Administración del ius variandi , y de la jurisprudencia de aplicación, dado que del Ayuntamiento no ha motivado y justificado suficientemente ni la modificación de la calificación de los terrenos ni la privación de parte de la concesión administrativa.
Termina solicitando una sentencia por la que se estime el recurso, se case y anule la recurrida y se sustituya por otra, en la cual se estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
Después de oír a las partes acerca de las causas de inadmisión planteadas por el Ayuntamiento de Vigo, se dictó auto, con fecha 16 de diciembre de 2010, por el que se declaró la admisión a trámite de los motivos de casación y la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta para su sustanciación.
Recibidas las actuaciones en esta Sección, por Providencia de 3 de marzo de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la representación procesal del Ayuntamiento de Vigo para que, en el plazo de treinta días, formalizase su oposición.
Con fecha 18 de abril de 2011 presentó su escrito de oposición el representante procesal del Ayuntamiento de Vigo en el que, conjuntamente frente a los dos motivos, alega que la actora vincula sus pretensiones a un contrato administrativo de concesión cuando el objeto del recurso viene acotado a un instrumento de planeamiento, que tiene la naturaleza de disposición general, por lo que existe una confusión en el planteamiento del motivo; añade una serie de consideraciones, entre las que destaca que el planeamiento no se encuentra subordinado a los actos o contratos anteriores y, por tanto, a las cláusulas de la concesión, con independencia de que, con incumplimiento de éstas, los terrenos se encuentran sin edificar desde el año 1998, para concluir sus razonamientos expresando que la recurrente no critica la sentencia de instancia, sino que se ha limitado a ignorarla, cuando en ella se constata la ausencia de cualquier prueba sobre la desviación de poder o la arbitrariedad denunciadas, así como la existencia de justificación, que viene contenida en la Memoria en relación con la ordenación, fines y al mecanismo de gestión por expropiación previsto, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso por ser ajustada a derecho la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de abril de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,
Insiste la recurrente, en su primer motivo de casación, en la idea de que el planeamiento impugnado no puede incidir en la concesión administrativa de la que es titular por subrogación o, si se quiere, en las condiciones que rigieron la contratación. Para ello vuelve a traer a colación el artículo 1.258 del Código civil , también el artículo 7, y a destacar que el Plan Especial del Casco Histórico altera la concesión otorgada en su día, que constituye un acto válido, firme y eficaz, cuya transmisión a favor de "Corporación Masaveu S.A." fue autorizada por el Ayuntamiento, bajo una serie de condiciones, recogidas en el pliego correspondiente, entre las que figura precisamente la entrega de unos terrenos con una calificación urbanística que permitía la edificación privada, y que, con la aprobación del Plan Especial del "Casco Vello", ha quedado modificada pues se sustituye la calificación, pasando a ser dotacional y previéndose su obtención a través de expropiación.
Apenas enunciado el contenido del motivo parece hasta superfluo tener que volver sobre este punto cuando la sentencia de instancia, cuya argumentación apenas se menciona por la recurrente, comienza sus razonamientos enfatizando que en la demanda se confunden la modificación de los contratos con la modificación de los planes urbanísticos.
No cabe duda de que las Disposiciones Generales, y en particular los planes urbanísticos, pueden proyectar consecuencias en determinados actos administrativos particulares, o, como es el caso, incidir en una concesión, cuyo contenido, por otra parte, en ningún caso es inmutable. Como acertadamente considera la sentencia, no puede pretenderse la declaración de no ser conforme a Derecho un instrumento de ordenación porque las previsiones que contiene no sean armónicas con el pliego de cláusulas administrativas por el que se rigió la adjudicación y con el principio de equilibrio financiero exigible en el ámbito concesional. Si se producen esas consecuencias, el eventual restablecimiento del equilibrio o, en su caso, la valoración de la privación de los derechos a expropiar, son cuestiones ajenas al ejercicio de la potestad de planeamiento y en modo alguno pueden imponerse a las previsiones de ordenación, ni resultan aplicables los preceptos citados como infringidos. En todo caso, no resultan aplicables al caso las obligaciones derivadas de los contratos. En definitiva, la particular situación jurídica derivada de la concesión no constituye un límite al ejercicio del ius variandi ni, por lo tanto, a la potestad de planeamiento, de manera que este primer motivo de casación debe ser desestimado.
Tampoco puede ser acogido el segundo motivo de casación.
Con cita, como infringidos, de los artículos 54 , 57 y 94 de la Ley 30/1992 , en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad - artículo 9.3 de la Constitución - y del artículo 154 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , que reconoce a la Administración el ius variandi , y jurisprudencia de aplicación, afirma la recurrente que el Ayuntamiento no ha motivado y justificado suficientemente ni la modificación de la calificación de los terrenos ni tampoco la privación de parte de la concesión administrativa. En ese orden de ideas, en su desarrollo se crítica que la escueta afirmación en la Memoria del Plan Especial sobre la aplicación del sistema de expropiación para la obtención de bienes dotacionales sea considerado por la sentencia como suficiente justificación, porque en ningún momento se razona sobre el cambio de calificación del suelo de la "Praza do Rei", que pasa de ser susceptible de edificación privada con el aprovechamiento previsto a constituir un suelo dotacional público a obtener por expropiación.
No encontramos tales infracciones.
A pesar de que la sentencia, en orden a la justificación, haya limitado sus razonamientos a la previsión de la actuación por expropiación, la justificación que reclama la recurrente ni siquiera se refiere a la exigencia o necesidad de establecer una dotación pública cultural, sino a la falta de motivación sobre las modificaciones producidas.
Pues bien, tratándose de un nuevo plan especial protector, y no de una modificación, no puede pretenderse que cada decisión -y particularmente la cuestionada- tenga una justificación pormenorizada y específica. Lo que corresponde al Plan es motivar los criterios adoptados en los espacios que conforman el Conjunto Histórico, pues el impugnado se trata de un plan especial de protección; de esta forma, una vez adoptados los criterios, cada decisión individalizada ha de resultar congruente con las pautas, reglas y directrices. No puede exigirse, por tanto, que el Plan explicite por qué se produce la alteración en la calificación, máxime cuando la asignada en el Plan impugnado se trata de una dotación con destino público y, desde luego, carece del más mínimo soporte probatorio la alegación, contenida en la demanda, de que la finalidad de la expropiación no era la de obtener el suelo para implantar la dotación, sino la de modificar unilateralmente y de forma contraria a Derecho la concesión con fines distintos a los de satisfacción del interés general.
Es equivocado también en este punto el planteamiento de la recurrente, sobre el que persiste en casación y, por el contrario, han de compartirse los argumentos de la sentencia cuando señala que la prueba, relativa a que el fin del acto no era la obtención de suelo destinado a usos o instalaciones del conjunto de los ciudadanos sino modificar unilateralmente de forma contraria a Derecho la concesión u otro fin distinto de la satisfacción del interés público, incumbía al demandante, quien no propuso prueba alguna al respecto.
De lo expuesto se deduce, como anticipamos, la desestimación de este segundo motivo de casación.
La desestimación de los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto, con imposición de costas a la recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de defensa del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desplegada por su Letrado para oponerse al recurso, sin que proceda incluir los derechos arancelarios de su Procurador.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .
Que, con desestimación de los dos motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de la entidad mercantil Corporación Masaveu S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 25 de febrero de 2010, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso contencioso-administrativo número 4370 de 2010 , con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de defensa del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de dos mil euros, sin que proceda incluir los derechos arancelarios del Procurador de éste.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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