STS, 28 de Febrero de 2013

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 9 de diciembre de 2009 (recurso 128/08 ), por la que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "ECOLOGISTAS EN ACCIÓN - CODA" contra la Orden 3237/2007, de 13 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de aprobación definitiva de las Normas de Ordenación aplicables transitoriamente al municipio de Los Molinos (B.O. C.M. de 21 de diciembre de 2007).

Contiene dicha sentencia la siguiente parte dispositiva:

"Que estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad "ECOLOGISTAS EN ACCIÓN - CODA" contra la orden 3237/2007, de 13 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, a que este proceso se refiere, la cual anulamos, y ordenamos a la Comunidad de Madrid que realice los actos necesarios para la completa publicación en el B.O. C.M. de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento de Los Molinos aprobadas definitivamente por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 y -sic- de febrero de 1991, con desestimación de los demás pedimentos de la demanda y sin formular condena en costas".

Para llegar a esta conclusión estimatoria, la Sala comienza recapitulando los antecedentes fácticos relevantes para el enjuiciamiento del caso, en los siguientes términos, rcogidos en su fundamento de Derecho segundo ( los resaltados en negrita no figuran el texto original de la sentencia):

"Para resolver las cuestiones litigiosas planteadas en este proceso, en -sic- necesario tener previamente en cuenta los siguientes presupuestos fácticos:

Mediante la sentencia de 30 de diciembre de 2002 , dictada en los autos de recurso contencioso administrativo tramitados con el número 2487/1997 del registro de esta Sección, se declaró el derecho de los recurrentes en dicho proceso a la aprobación inicial, y ulterior tramitación, del Plan Parcial del sector "El Canto de la Pata" - que se ajustaba al P.G.O.U. de 1969-, al no resultar de aplicación al caso las Normas Subsidiarias aprobadas por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el 21 de Febrero de 1.991, de aplicación a los Polígonos 1, 2, 5, 6, 9 y 10, por ineficacia de las mismas, dado que su contenido no se había publicado íntegramente en el B.O.C.M.

El Ayuntamiento de lo Molinos consideró que, como consecuencia de la precitada sentencia, había recobrado su vigencia el Plan General de Ordenación Urbana de 1969, cuya difícil adecuación a las legislaciones sectoriales, en especial las medioambientales, afectaba negativamente al desarrollo del municipio y exigía una actuación urgente.

A petición del Ayuntamiento de Los Molinos, la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio dictó la orden 3715/2005, de 29 de noviembre de 2005 - previo informe favorable de la Comisión de Urbanismo de Madrid de 25 de octubre de 2005-, que fue publicada en el B.O.C.M. el siguiente 22 de diciembre, mediante la que, al amparo del artículo 70 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , acordó la suspensión, por el plazo de dos años a contar desde su publicación, para todo el término municipal de Los Molinos y en todo su contenido del vigente Plan General de Ordenación Urbana de 1969, que consideraba de aplicación como consecuencia de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de diciembre de 2002 , a fin de proceder a su revisión en el plazo de dos años a contar desde la publicación de la citada orden. La ordenación transitoria tenía la finalidad de que el Ayuntamiento de Los Molinos redactara un nuevo Plan General, adaptado a la legislación del suelo existente.

Mediante orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de 12 de junio de 2006, previó informe favorable de la Comisión de Urbanismo de Madrid de 30 de mayo de 2006, se amplió el plazo para dictar las Normas Transitorias de Planeamiento del término municipal de Los Molinos, por un período de tres meses, y se declaró de urgencia el procedimiento de análisis ambiental de planes y programas regulado en el Título II de la Ley 2/2002, de 19 de julio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, en relación con las citadas Normas Transitorias.

El Estudio de Incidencia Ambiental se sometió a información pública, siendo consideradas las alegaciones presentadas en el Informe de Análisis Ambiental de 21 de noviembre de 2007. En el informe de la Dirección General del Medio Natural, emitido el 23 de noviembre de 2007, se expresó que, al pretenderse únicamente el desarrollo del Sector denominado "UE Marina" y estando todo él calificado como suelo urbano, quedaba el mismo fuera del ámbito de informe de la Consejería de Medio Ambiente.

Ante las modificaciones introducidas en el documento de planeamiento respecto del sometido a información pública como consecuencia de los informes sectoriales y de las alegaciones presentadas, por orden 418/2007, de 1 de marzo, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se sometió de nuevo a información pública el procedimiento de aprobación de las Normas Transitorias de Los Molinos. En su informe de 17 de noviembre de 2007, la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Territorial consideró las alegaciones formuladas en los dos períodos de información pública.

Con fecha 3 de octubre de 2007, el Pleno del Ayuntamiento de Los Molinos adoptó acuerdo por el que se instó a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio y a la Presidencia de la Comisión de Urbanismo de Madrid para que se retirase de las Normas Transitorias y de su ámbito de aplicación el suelo identificado como sector 1 "Matalongiles" (Industrial).

La Dirección General de Urbanismo y Estrategia Territorial, con fecha 27 de noviembre de 2007, emitió informe favorable a la aprobación definitiva del documento de las Normas Transitorias del término municipal de Los Molinos, con aplazamiento del suelo urbanizable, entendiéndose que las determinaciones contenidas en el Informe de Análisis Ambiental debían considerarse incluidas en el mismo y que en la fase de desarrollo del planeamiento habrían de tenerse en cuenta las consideraciones de la Dirección General de Carreteras, así como los condicionantes establecidos en el informe de la Confederación Hidrográfica del Tajo.

La Comisión de Urbanismo de Madrid, con fecha 27 de noviembre de 2007, acordó informar favorablemente las Normas Transitorias, aplazando la aprobación del Área de Reparto de Suelo Urbanizable Sectorizado, y elevar el expediente al órgano competente de la Comunidad de Madrid, al amparo de lo dispuesto en el artículo 9.2 del Decreto 69/1983, de 30 de junio , sobre distribución de competencias en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo entre los órganos de la Comunidad de Madrid, y en el artículo 70 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid , para su aprobación definitiva.

Por orden 3237/2007, de 13 de diciembre de 2007, dictada por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, objeto del presente recurso contencioso administrativo, se aprobaron definitivamente las Normas de Ordenación aplicables transitoriamente al municipio de Los Molinos, con el contenido que ha quedado expuesto en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, siendo publicada dicha orden en el B.O. C.M. con fecha de 21 de diciembre de 2007.

Mediante sentencia de 6 de junio de 2008, dictada en el recurso contencioso administrativo 164/2006 , se estimó parcialmente el recurso interpuesto por la Asociación ahora recurrente contra la precitada orden de 29 de noviembre de 2005, se declaró la validez de las Normas de planeamiento introducidas por el acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de febrero de 1991 en el ámbito de los polígonos 1, 2, 5, 7, 9 y 10, definidos por el P.G.O.U. de 1.969, y se impuso a las Administraciones demandadas que procedieran a su publicación en la forma prevenida por la Legislación de Régimen Local.

Por sentencia de 15 de abril de 2009, dictada en el recurso contencioso administrativo número 156/2006 del registro de esta Sección , igualmente estimamos en parte el recurso interpuesto contra la orden de 29 de noviembre de 2005, y también contra la orden 3237/2007, de 13 de diciembre de 2007, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, que constituye la resolución impugnada en este proceso, las cuales anulamos ".

A continuación, la Sala analiza la incidencia sobre el pleito de sus precedentes sentencias, supra cit., concluyendo que lo declarado en dichas sentencias determina la estimación del recurso. Dice, así, la sentencia ahora combatida en casación:

"Una parte de los motivos de impugnación deducidos en este proceso afirman la disconformidad a derecho de la orden de 13 de diciembre de 2007 por vulneración de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , del artículo 3.1 Ley 30/92 , de los artículos 33.1.a ), 66 y 70 de la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , y del artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local .

Al hilo de la sentencia de 6 de junio de 2008 , se argumenta que la orden de 13 de diciembre de 2007 incurre en desviación de poder y en error de apreciación de los hechos determinantes y en contradicción con los actos propios, porque el cauce del artículo 70 de la Ley 9/2001 está previsto para la suspensión de la ejecución de los planes que afecten negativamente a los intereses regionales y no es legítimo abrirlo por causa del incumplimiento de la obligación administrativa de publicar las Normas Subsidiarias de 1991( artículos 66 de la Ley 9/2001 y 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local ), que eran válidas aunque no eficaces, y porque la verdadera razón de que se acudiera al procedimiento del artículo 70 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , fue la de resolver problemas de carácter local, en especial, el de dotar al municipio de suelo industrial y residencial, logrando así una ordenación urbanística anteriormente rechazada por la Administración Autonómica, cuyo resultado nada tiene que ver con el fin objetivo amparado por la norma, a lo que ha de añadirse la grave disfunción entre los fines declarados en la orden de 29 de noviembre de 2005, que dio inicio al procedimiento, y los obtenidos por la aprobación definitiva.

Se ha de anticipar que no podemos acoger el argumento de defensa de la Comunidad de Madrid que pretende sustraer de la cuestión litigiosa los motivos y argumentos que la recurrente dirige contra la orden de 29 de noviembre de 2005, aduciendo que no se trata de un acto recurrido en este proceso. Y es que, aún siendo ello así, no puede obviarse el hecho de que dicha orden constituye el acto inicial del trámite que culmina con la de 13 de diciembre de 2007, por lo que resulta de aplicación al caso lo que declaramos en nuestra sentencia de 6 de junio de 2008 , en la que, en esencia, dijimos que:

"Los planes no publicados son válidos pero ineficaces (ver por ejemplo las sentencias del Tribunal Supremo de 21 de Enero de 1999 y 3 de Febrero de 1999 ), por lo que hubiera bastado la publicación de las Normas Subsidiarias de 1991, para que éstas hubieran adquirido eficacia", por lo que "el acuerdo de suspensión está alterando la situación normativa de las Normas Subsidiarias aprobadas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de febrero de 1991 en el ámbito de los polígonos 1 ,2, 5,7, 9 y 10, definidos por el PGOU de 1.969, que se trata de una norma válida pero no publicada y, por ello, carente temporalmente de eficacia.... Se convendrá, entonces, en que a través de la Orden impugnada se modifica el estatus de las Normas Subsidiarias de 1991, que la Administración estaba obligada a publicar (vid. art.70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local .) y, a través de esa omisión, del deber de publicación, no es lícito abrir el cauce del art. 70 de la LSM, cuya finalidad está prevista para la suspensión de la ejecución de los planes que afecten negativamente a los intereses regionales, incurriendo en error al apreciar los hechos determinantes, porque la Administración tenía obligación de publicar las normas subsidiarias de 1991, obligación derivada del art. 9.3 de la Constitución y que está configurada por el ordenamiento jurídico como un acto debido. La falta de perfeccionamiento de las Normas Subsidiarias de 1991, que alcanzamos en nuestra sentencia, no era algo novedoso; por el contrario existe un cuerpo definitivo de doctrina del Tribunal Supremo, reiterado y sostenido, según el cual la falta de publicación de un Plan de Urbanismo no le hace inválido, sino ineficaz y no debería ofrecer duda que la validez y la eficacia son conceptos distintos: un acto puede ser válido pero puede no ser todavía eficaz si le falta la publicación, y la falta de ésta no significa la invalidez del acto, sino la imposibilidad de ejecutarlo, lo que es distinto. En el caso de los planes, su falta de publicación impedirá que la Administración lo imponga a los particulares (los cuales, en su caso podrán impugnar el acto de aplicación basándose precisamente en la falta de publicación del Plan), pero no producirá su invalidez.

En suma, ha de acogerse el primer motivo impugnatorio y también el que denuncia la desviación de poder, al haberse actuado ilícitamente la facultad prevista en el art. 70 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid ".

L a "ratio decidendi" de la sentencia de 15 de abril de 2009 , que también se pronunció sobre la orden 3237/2007, de 13 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, reprodujo la de la sentencia de 6 de junio de 2008 , respecto a la impugnación de la orden de 29 de noviembre de 2005; pero, considerando que la anulación de aquélla orden proyectaba sus consecuencias sobre las Normas Transitorias aprobadas definitivamente por la orden 3237/2007, en la sentencia de 15 de abril de 2009 también declaramos que "como acertadamente se razona por las actoras, con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2007 , si se declara la disconformidad a Derecho del acuerdo de suspensión, pierde sentido la aplicación de una Norma que trata de regular provisionalmente un suelo cuyo planeamiento general sigue vigente, porque en realidad no ha quedado suspendido, ya que el acuerdo de suspensión no era conforme a Derecho. Aunque esa sentencia interpreta el art. 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , el régimen aquí aplicable, contenido en el art. 70 de la LSM, es prácticamente igual a aquél, dejando a salvo claro está que en el sistema vigente la suspensión del planeamiento solo puede justificarse en la afectación negativa al interés regional. Si se alza la suspensión no ha lugar a establecer una ordenación transitoria en sustitución de la suspendida, al tratarse de un procedimiento unitario", por lo que los precitados motivos de impugnación han de ser estimados y, con ellos, las pretensiones actoras de anulación de la orden 3237/2007, de 13 de diciembre, y de que se ordene a la Comunidad de Madrid la ejecución de los actos precisos para la completa publicación en el B.O.C.M. de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.

Hemos de añadir que, según lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 9/2001, de 17 de julio , relativo a la publicación y vigencia de los Planes de Ordenación Urbanística, los mismos entrarán en vigor el mismo día de la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid del acuerdo de aprobación definitiva, por disposición de la Administración que lo haya adoptado, y del contenido íntegro de la parte del Plan cuya publicación exija la legislación de régimen local, por disposición del Municipio o de la Comunidad de Madrid, cuando proceda.

Por ello, no cabe estimar la pretensión de que se declare que las normas de planeamiento vigentes en el municipio de Los Molinos son las del P.G.O.U. de 1969 con las modificaciones introducidas por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 y de febrero de 1991, de aprobación definitiva las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento de Los Molinos en el ámbito de los polígonos 1, 2, 5, 7, 9 y 10, precisamente porque la vigencia implica la publicación de dichas Normas y la misma no se ha llevado a cabo todavía".

Notificada la sentencia a las partes, el Ayuntamiento de Los Molinos y la Comunidad de Madrid prepararon sendos recursos de casación contra ella, y luego efectivamente lo interpusieron mediante escritos presentados, respectivamente, el 12 de marzo de 2010 y el 14 de junio de 2010.

Por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 15 de diciembre de 2011 (rectificado por Auto de 7 de junio de 2012) se acordó la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad de Madrid; y la inadmisión de los motivos primero y segundo del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Los Molinos; admitiéndose a trámite el recurso respecto de los motivos tercero y cuarto del escrito de interposición promovido por dicho Ayuntamiento, y remitiéndose las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, se dio traslado del recurso de casación parcialmente admitido a la parte comparecida como recurrida para oposición, formalizándose por escrito de 24 de septiembre de 2012, por el que solicita que se declare la pérdida sobrevenida de objeto del recurso de casación, o, en su defecto, se desestime.

En virtud de diligencia de ordenación de 26 de septiembre de 2012 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 27 de febrero de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.

El presente recurso de casación nº 1115/2010 lo dirige el Ayuntamiento de Los Molinos contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 9 de diciembre de 2009 (recurso 128/08 ), estimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Ecologistas En Acción -CODA- contra la orden 3237/2007, de 13 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, de aprobación definitiva de las Normas de Ordenación aplicables transitoriamente al municipio de Los Molinos (B.O. C.M. de 21 de diciembre de 2007).

Con carácter previo al examen de los motivos de casación admitidos, hemos de analizar la posible pérdida sobrevenida de objeto del presente recurso de casación, alegada por la entidad recurrida en su escrito de oposición.

Ciertamente, este recurso de casación ha quedado desprovisto de objeto de forma sobrevenida. Como bien apunta la parte recurrida, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 6 de junio de 2008 (recurso nº 164/2006 ), por la que se declaró la nulidad de la Orden de 29 de noviembre de 2005, por la que se acordó la suspensión para todo el término municipal de Los Molinos y en todo su contenido del Plan General de Ordenación Urbana de 1969, ha sido confirmada en casación por sentencia de esta Sala y Sección de 11 de mayo de 2012, (recurso nº 4365/2008 ). Así las cosas, una vez declarada la nulidad de la suspensión del planeamiento urbanístico de Los Molinos acordada por la Administración autonómica, de esta nulidad derivó que la ordenación provisional y transitoria aprobada de forma subsiguiente por la Comunidad de Madrid quedase desprovista del título legitimador en que se sustentaba. Pero más aún, ocurre que esa misma ordenación provisional fue expresamente declarada nula por sentencia de la misma Sala de instancia de 15 de abril de 2009, dictada en su recurso contencioso- administrativo nº 156/2006 ; siendo así que esta sentencia ha devenido firme al haberse dictado por esta misma Sala del Tribunal Supremo Auto de 28 de octubre de 2010, en el recurso de casación 3893/2009 , por el que se declara la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, contra dicha Sentencia de 15 de abril de 2009 .

En aquél recurso contencioso-administartivo nº 156/2006, la sentencia del Tribunal de instancia de 15 de abril de 2009 contenía la siguiente parte dispositiva:

" Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las compañías mercantil GEPI DESARROLLO INMOBILIARIO, SL., y JUVECON PROYECTOS, SL., contra la Orden del Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, con fecha 29 de noviembre de 2005, publicada en el BOCM de 22 de diciembre de 2005, por la que se acuerda la suspensión para todo el término municipal de Los Molinos y en todo su contenido del vigente Plan General de Ordenación Urbana de 1969 y contra la Orden 3237/2007, de 13 de diciembre de 2007, dictada por la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueban definitivamente las Normas de Ordenación aplicables transitoriamente al municipio de Los Molinos (BOCM de 21 de diciembre de 2007).

Segundo. Anular los acuerdos recurridos por no ser conformes al ordenamiento jurídico.

Tercero. Declarar el derecho de las recurrentes a la tramitación del plan parcial del Sector Canto de la Pata, sin compromiso del sentido de la resolución definitiva que pueda dictarse. "

Pues bien, la firmeza de esta sentencia del Tribunal de instancia por obra del Auto de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 2010, recurso de casación 3893/2009 , comporta la expulsión del ordenamiento jurídico de la ordenación urbanística cuya nulidad ya ha sido declarada por los Tribunales, la Orden 3237/2007, de 13 de diciembre de 2007, dictada por la Consejera de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueban definitivamente las Normas de Ordenación aplicables transitoriamente al municipio de Los Molinos (BOCM de 21 de diciembre de 2007), que es justamente la concernida en el proceso que ahora nos ocupa; de manera que carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí impugnada en casación, entremos a pronunciarnos sobre la legalidad de un instrumento de planeamiento -esto es, una disposición de carácter general- que ya ha sido declarado nulo por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.

A tal efecto debe recordarse que, como hemos señalado reiteradamente, las sentencias firmes, al margen de las exigencias de la cosa juzgada, cuando anulan una disposición general tienen efectos generales ( artículo 72.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), de manera que carece de interés abundar o insistir en una nulidad ya declarada; y, desde luego, resultaría nocivo para la seguridad jurídica contradecir o alterar lo ya declarado por sentencia firme.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2, segundo párrafo, de la Ley de la Jurisdicción , no procede la imposición de costas al no resultar necesario resolver sobre el fondo del asunto, dadas las circunstancias expuestas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .