STS, 31 de Octubre de 2007

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del CONSEJO INSULAR DE MALLORCA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha de 21 de Noviembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 18 de Diciembre de 2003, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo declarando la legalidad del acuerdo del Consejo Insular de Mallorca que se impugna.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 12 de Julio de 2005, ordenándose por providencia de 3 de Octubre de 2005 y a la vista de no haberse personado ninguna parte como recurrida, quedaron los autos pendientes de votación y fallo para cuando por turno les corresponda.

Por providencia de fecha 10 de Septiembre de 2007, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 24 de Octubre de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó en fecha de 14 de Julio de 2003, y en su recurso contencioso administrativo número 765 de 2000, por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad Zarpimi S.A. contra el Acuerdo del Consejo Insular de Mallorca de fecha 15 de Octubre de 1999, por el que fueron aprobadas definitivamente las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento establecidas en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 y Disposición Transitoria 15ª de la Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial de las Islas Baleares, en lo que afecta determinados sectores del Municipio de Campos.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló el acto impugnado, partiendo de su anterior sentencia nº 295 de 2001, estimatoria del recurso contencioso administrativo.

Con base en aquella sentencia (cuyos fundamentos de Derecho cuarto, quinto y sexto reproduce), la aquí impugnada razona que:

"Lo relevante para el caso es que las Normas Complementarias y Subsidiarias como las aquí analizadas, necesariamente han de traer causa de un acuerdo de suspensión total o parcial de la vigencia de los instrumentos de planeamiento general ya que precisamente su objeto es el de regular de modo transitorio el régimen de suelo afecta por la suspensión del planeamiento entretanto no se establezca la regulación definitiva del mismo. Así pues, tales Normas provisionales traen causa de la suspensión anterior y encuentran en ésta la razón de su existencia.

Si se declara la disconformidad a Derecho del acuerdo de suspensión, pierde sentido la aplicación de una Norma que trata de regular provisionalmente un suelo cuyo planeamiento general sigue vigente, porque en realidad no ha quedado suspendido, ya que el acuerdo de suspensión no era conforme a Derecho.

Pues bien, sólo cabe reiterar la conclusión ya alcanzada en el anterior fundamento de esta sentencia, y con ello la estimación del recurso".

Y, en relación con la posibilidad de convalidación del mencionado vicio de incompetencia, propuesta en la instancia por la Administración demandada al amparo del artículo 67 de la Ley 30/1992 y la posterior aprobación de las Leyes del Parlamento Balear 14/2000 y 2/2201, la Sala de instancia señala que las citadas normas posibilitan esa convalidación no mediante acto legislativo sino mediante acto administrativo, que tenía que haberse dictado, antes de la atribución de competencia, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, siempre que, "... sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado", es decir, superior jerárquico del Pleno del Consell, y, tras la atribución de la competencia, antes o después de la sentencia de la Sala número 295/01, la convalidación del acto viciado de anulabilidad por incompetencia correspondía al órgano al que le hubiera sido atribuida la competencia, aunque fuese el mismo que adoptó el acuerdo careciendo entonces de competencia para ello. En cualquier caso, no existió acto administrativo de convalidación".

Contra esa sentencia ha formulado el Consejo Insular de Mallorca recurso de casación, en el cual esgrime trece motivos, ninguno de los cuales puede prosperar, como veremos, de conformidad, por otra parte, con los criterios ya establecidos en nuestras SSTS de 22 de enero de 2004 (RC 3300/01), 7 de mayo de 2004 ---tres--- (RRCC 7111/01, 7112/01 y 7132/01) y 20 de julio de 2005 (RC 99/2003 ).

Recordemos que el mencionado artículo 51 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ) ---de aplicación supletoria--- señala que "El Consejo de Ministros ... podrá suspender la vigencia de los Planes a que se refiere esta Ley, en la forma, plazos y efectos señalados en el artículo 27, en todo o en parte de su ámbito, para acordar su revisión. En tanto no se apruebe el Plan revisado, se dictarán Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento en el plazo máximo de seis meses a partir del acuerdo de suspensión".

Pues bien, en este y en los supuestos similares de precedente cita, acordada la suspensión por el Consejo de Mallorca, tal suspensión fue anulada por el Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, y tal anulación confirmada por esta Sala de conformidad con los criterios contenidos en las SSTS citadas.

Ahora nos enfrentamos con la aprobación ---también anulada por la Sala de instancia--- de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento; aprobación, pues, derivada de la anterior suspensión (inciso final del artículo 51 TRLS76 ), cuya anulación hemos confirmado.

En los dos primeros motivos se denuncia, al amparo del artículo 88-1-c) de la Ley Jurisdiccional 29/98, la incongruencia de la sentencia por falta de coherencia de la fundamentación fáctica y por falta de respuesta a ciertos motivos expuestos en la contestación a la demanda.

Pero no existe ni uno ni otro defecto.

1. La sentencia es plenamente coherente, (y, por otra parte, de exposición completa, clara y precisa, es decir, modélica) El que la Sala de instancia no haya apreciado que la suspensión tiene por objeto "asegurar la futura efectividad de sus disposiciones típicamente urbanísticas (las contenidas en las Directrices de Ordenación del Territorio) que afecten al planeamiento urbanístico" no tiene nada que ver con la coherencia. El Tribunal ha estudiado el asunto, ha leído el expediente administrativo, y ha deducido cuál es en su criterio la finalidad del acto recurrido; que su conclusión difiera de la dicha por la parte demandada no hace incoherente al razonamiento.

2. Tampoco es incongruente la sentencia por dejar de responder a ciertos argumentos de la contestación a la demanda.

Es cierto que la Sala de instancia no responde punto por punto a todos los argumentos allí consignados. Pero hace una exposición global de los argumentos de defensa (véase el primer fundamento de Derecho), y repasa después, en apartados separados y muy convincentes, las siguientes cuestiones:

1. - La competencia del Consejo Insular para la suspensión de la vigencia de los Planes a fin de revisarlos.

2. - La finalidad de las medidas cautelares impugnadas.

3. - Las competencias genéricas del Consejo en materia de ordenación del territorio.

4. - La atribución de competencias específicas al Consejo en la elaboración de concretos instrumentos de ordenación.

5. - La supuesta cobertura de las sentencias del Tribunal Supremo de 8 de Abril de 1998 y 8 de Mayo de 1998 .

6. - Y, en el Fundamento Cuarto, la sentencia de instancia igualmente responde a la propuesta de convalidación, la cual es negada ---como después se analizará--- tanto por ser el Acuerdo ahora impugnado posterior a la Ley 6/1999, de 3 de abril (que entró en vigor el 19 de abril siguiente), como por la posterior aprobación de las Leyes 14/2000 y 2/2001. Obviamente, que dentro de la Ley 6/1999, es la Disposición Transitoria Decimoquinta (transcrita dentro del Fundamento Tercero ) la que constituía el fundamento ---que se rechaza--- de la mencionada Ley.

Como se ve, la Sala de instancia planteó el problema de forma correcta, se ocupó de lo que con toda evidencia constituye el objeto jurídico del pleito, y estudió muy bien las razones de impugnación y de defensa que las partes esgrimían; así que no existe incongruencia omisiva alguna, por más que la Sala dejara de responder de modo expreso a ciertos argumentos menores o colaterales del Consejo Insular, que desde luego están respondidos de forma implícita.

Tampoco debemos aceptar el tercer motivo de casación, en el que se alega la infracción del artículo 51 del T.R.L.S .

Este es el núcleo básico del proceso, y aquí nos detendremos en nuestra exposición, reiterando los argumentos ya expresados en nuestras SSTS de referencia.

A la Administración demandada no le es lícito decir ahora que la finalidad de su acuerdo, aquí impugnado, era otra u otras distintas a las que constan en el expediente.

Y en el expediente consta (véase Moción de Consejeros que precedió al inicio del expediente e Informe de los Servicios Técnicos del Consejo de 27 de Octubre de 1998, folios 4 a 7 y 42 y 43 del expediente administrativo) que la suspensión se adoptaba para preservar a las Directrices de Ordenación Territorial y al Plan Territorial Parcial de Mallorca.

Ahora bien:

1. Las Directrices todavía no existían a la sazón, puesto que fueron aprobadas, según lo dicho en el artículo 14-e) de la Ley 8/87, de 1 de Abril, de Ordenación Territorial de las Islas Baleares (L.O.T.), por Ley posterior 6/99, de 3 de Abril .

   Si dichas Directrices hubieran ya existido, quizá podría afirmarse que el Consejo Insular era competente para aplicar el artículo 51 del T.R.L.S . a fin de suspender los Planes Urbanísticos para revisarlos y ajustarlos a la determinaciones de las Directrices. (Dicho sea esto sin prejuzgar la cuestión).

   Pero no es el caso: cuando el Consejo Insular tomó el acuerdo de suspensión, no existían esas Directrices y, por lo tanto, no existía aún la razón de la suspensión.

   Lo que sí existía ya era la Ley 6/98, de 23 de Octubre, de medidas cautelares hasta la aprobación de las Directrices de Ordenación Territorial, que regulaba un sistema cautelar propio de suspensión de tramitación de planes parciales y proyectos de urbanización. (Esta Ley, en su artículo 2, se refería a los casos en que se hubiera hecho o se hiciera aplicación del artículo 51 de la Ley del Suelo ; pero una lectura atenta de este precepto revela que no contiene una atribución "ex novo" de una facultad de suspensión por la vía del artículo 51 para proteger las futuras Directrices, sino una mera alusión a los supuestos conocidos y típicos de aplicación de ese precepto no referidos a la protección de las Directrices).

2. Algo parecido ocurre con el Plan Territorial Parcial de Mallorca. Según los artículos 4 y 13-1-a) de la L.O.T ., los Planes Territoriales Parciales "habrán de desarrollar las determinaciones contenidas en las Directrices de Ordenación Territorial y ajustarse a ellas". Esto significa que no puede tramitarse un P.T.P. hasta tanto se publiquen las Directrices, pues en otro caso no existe referencia a la que el Plan pueda ajustarse.

   Además, según el artículo 16.1 de la L.O.T ., "los Planes Territoriales Parciales podrán ser elaborados por el Gobierno Balear o por el Consejo Insular respectivo, según especificaciones de las Directrices de Ordenación Territorial". En consecuencia, a falta de Directrices, tampoco se sabe a qué órgano le corresponde la elaboración del Plan Territorial Parcial.

   Todo lo cual conduce a una conclusión, y es la ilegalidad de la suspensión al tomar como causa la protección de un P.T.P. que a la sazón era de imposible elaboración.

   Pues bien, la citada doctrina debe extenderse al acto que ahora nos ocupa, y que es consecuencia directa e inseparable de las suspensión anulada. No se trata de un acto independiente, sino de un acto dictado en el marco procedimental que la suspensión inicia; no se tratan de unas Normas dotadas de autonomía sino de unas Normas Complementarias o Subsidiarias, que deben ser dictadas en plazo de seis meses desde la citada suspensión, condicionadas y derivadas de la misma, sin virtualidad propia, y que no pueden mantenerse en vigor desaparecida la suspensión que las habilitaba.

Siendo así las cosas, y fracasado de este modo el principal motivo de casación, se comprenderá que los demás decaigan por derivación y debiendo extenderse la misma, como hemos expresado, no solo al anulado acuerdo de suspensión, sino al posterior, que ahora nos ocupa, de aprobación de las Normas Complementarias o Subsidiarias derivadas de la misma. Y así:

1. - Las sentencias de esta Sala de 8 de abril y 8 de Mayo de 1992 no son en absoluto aplicables al caso que nos ocupa. La afirmación que entonces hicimos de que la L.O.T. de las Islas Baleares 8/87 no derogó el artículo 51 del T.R.L.S. de 1976 la repetimos ahora sencillamente: la razón de estimación de este recurso contencioso administrativo no es que el artículo 51 esté derogado, sino que ha sido usado ilegalmente por el Consejo Insular de Mallorca.

2. - Tampoco hay infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre competencias concurrentes en determinados espacios físicos.

   Nadie ha negado al Consejo Insular de Mallorca las facultades que le concede el artículo 51 del T.R.L.S . Pero el uso de ellas debe someterse a los requisitos formales y sustantivos legalmente establecidos.

3. - Lo mismo puede decirse sobre la alegada infracción de los artículos 53.3, 45.2 y 47 y 33.2 de la Constitución Española y del artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . La defensa del medio ambiente y de los recursos naturales debe ser realizada por las Administraciones Públicas en la forma dicha por las leyes y no infringiéndolas, porque también la Constitución obliga a la Administración a someterse a la Ley y al Derecho (artículo 103-1 ).

4. - En relación con la vulneración del artículo 64 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), debemos insistir en lo mas arriba puesto de manifiesto, partiendo del carácter unitario del procedimiento contemplado en el artículo 51 del TRLS76 . La aprobación de las Normas no constituye, como hemos expresado, un acto independiente, sino un acto dictado en el marco del procedimiento que la suspensión inicia; no se trata, pues, de unas Normas dotadas de autonomía sino de unas Normas Complementarias o Subsidiarias, que solo es posible dictar en un plazo determinado, desde la citada suspensión, encontrándose, pues, condicionadas y derivadas de la misma, sin virtualidad propia, y que no pueden mantenerse en vigor desaparecida la suspensión que las habilitaba.

5. - En relación con la vulneración del artículo 67 de la misma LRJPA, debe igualmente rechazarse; no se discute, en el desarrollo del motivo, la exigencia puesta de manifiesto por la Sala de instancia sobre la necesidad de un acto administrativo posterior, dictado con la mencionada finalidad convalidante, así como el rechazo de la misma Sala sobre la posibilidad de la convalidación por el simple "acto legislativo"; la Sala, además, ponía de manifiesto que tal acto debía haberse dictado, por el órgano competente, tras la nueva atribución competencial. Pues bien, como venimos señalando, en el supuesto de autos nos encontramos con un acto ---dictado dentro de un proceso unitario--- y que es nulo como consecuencia de la anulación jurisdiccional del acto suspensivo del que deriva; por tanto, su convalidación posterior, sin ni siquiera actuación administrativa alguna que lo respalde, deviene inviable, como ha puesto de manifiesto la Sala de instancia.

6. - Desde luego que no existe infracción del principio "tempus regit actum", ni del artículo 3.1 del Código Civil . La Sala de instancia no aplica normas futuras no vigentes en el momento en que se adoptó el acuerdo recurrido. Su cita de la posterior Ley 6/99, de 3 de Abril, aprobatoria de las Directrices de Ordenación Territorial, tiene un puro valor complementario, de mayor abundamiento, y su razón de decidir no descansa en esa disposición, sino en las anteriores Leyes 9/90 y 8/87 .

7. - Tampoco existe infracción del principio "ubi Lex non distinguit nec nos destinguere debemus", recogido en la jurisprudencia, y que el Consejo Insular trae a colación para apoyar la idea de que el artículo 51 del T.R.L.S. de 1976 otorga la facultad de suspensión sin distinguir si la revisión futura ha de serlo por razones urbanísticas o por razones de ordenación del territorio. Este debate es inútil, porque aun dando por sentado que esa suspensión procediera también por razones de ordenación del territorio no propias del Consejo Insular, (v.g. por la efectiva entrada en vigor de las Directrices), lo cierto es que cuando en efecto se produjo la suspensión no se daban las condiciones precisas para ello, conforme a lo que dejamos dicho más arriba.

8. - Finalmente, debemos rechazar la alegación de infracción de la jurisprudencia sobre la competencia de la Administración supramunicipal para controlar la legalidad de los Planes en fase de aprobación definitiva. Refiere la parte aquí recurrente que quien puede lo más (aprobar definitivamente suelo urbanizable o apto para urbanizar) ha de poder lo menos (suspenderlo provisionalmente).

   Desde luego que las cosas no son así.

   La aprobación tiene sus requisitos y la suspensión los suyos. Y cada facultad ha de ejercitarse respetando los que le sean exigibles.

Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar al Consejo Insular de Mallorca en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.