STS, 16 de Enero de 2013

PRIMERO .- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, dictó en fecha de 8 de mayo de 2009, en su Recurso Contencioso- administrativo 399/2006 , por medio de la cual estimó parcialmente el formulado por la entidad "CAMPING LES DUNES S. A." contra la Resolución del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la GENERALIDAD DE CATALUÑA de 16 de diciembre de 2.005 aprobatoria del Plan Director Urbanístico del Sistema Costero integrado por los sectores de suelo urbanizable delimitado sin Plan Parcial aprobado (PDUSC-2).

SEGUNDO .- En ese recurso, la demandante pretendió la nulidad de pleno derecho del Plan Director impugnado ---en cuanto a la ordenación establecida para los terrenos del camping "Las Dunas"---, que debían quedar excluidos del Plan y, subsidiariamente, se procediera a condenar a la Administración demandada a la indemnización de daños y perjuicios que se ocasionen como consecuencia de su inclusión en el mismo.

La Sala de instancia desestimó la pretensión anulatoria del Plan, en síntesis, por las siguientes razones:

1. En el Fundamento de Derecho Segundo, la sentencia refiere la clasificación urbanística prevista para los terrenos en el Plan General de Ordenación Urbana de Sant Pere Pescador de 2003 ---suelo urbanizable delimitado---, así como que contra tal clasificación la entidad ahora recurrente interpuso ---en su día--- Recurso Contencioso-administrativo 789/2002, pretendiendo su consideración como suelo urbano, siendo desestimada tal pretensión por sentencia de 27 de mayo de 2005 y, recurrida en casación, confirmada por Sentencia de esta Sala de 16 de octubre de 2009, RC 4554/2005 .

2. En el Fundamento de Derecho Tercero la sentencia de instancia examina la legalidad de la inclusión de los terrenos en el Plan Director impugnado y su reclasificación como suelo no urbanizable, advirtiendo que, según dispone el articulo 1 de sus Normas Urbanísticas, el ámbito territorial del Plan Director se integra por aquellos suelos costeros integrados en sectores de suelo clasificado como urbanizable delimitado sin Plan parcial aprobado ---como era el caso de los terrenos que forman el camping al no constar la aprobación del correspondiente Plan Parcial---; igualmente exponía la justificación para la elaboración de tal Plan Director PDUSC-2, contenida en la Memoria del mismo, consistente en que al redactar el PDUSC-1 ---cuyo ámbito territorial comprende una franja de 500 metros de anchura, aplicada en proyección horizontal tierra adentro, desde el deslinde del dominio público marítimo-terrestre, en todo el litoral de Cataluña y que comprende suelos clasificados como no urbanizable y urbanizable no delimitado---, se había constatado la existencia en esa franja de 500 metros de suelos libres de ocupación, es decir que todavía no han sufrido un proceso de transformación urbanística significativa y que no disponían de Plan Parcial definitivamente aprobado, a la vez que, por su posición inmediata en relación a la costa, así como por sus valores intrínsecos, hacían considerar que su eventual incorporación al proceso edificatorio podía generar un impacto natural y paisajístico significativo, la producción del cual era, en aquel momento, evitable mediante la adopción de medidas preventivas y normativa oportunas más allá de lo establecido en el PDUSC-1, entendiendo la Sala, que "[...] La citada justificación hace que la vocación urbanística de todo suelo urbanizable, y en concreto del suelo urbanizable delimitado sin Plan Parcial comprendido dentro de la citada franja, no sea obstáculo en la clasificación de mismo como no urbanizable" .

3. En el Fundamento de Derecho Cuarto, la Sala examina la invocada lesión del principio de autonomía local, que rechaza tras examinar la habilitación y contenido previsto para este tipo de planes supramunicipales, como son los Planes Directores Urbanísticos, en el articulo 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , de los que resalta que la potestad para establecer las "[...] directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio supramunicipal y de determinaciones sobre desarrollo urbanístico sostenible permite que recojan prescripciones referidas a la clasificación del suelo, como se desprende del artículo 32.a) segundo de la MLU, al indicar que los Planes de ordenación urbanística municipal han de clasificar como suelo no urbanizable en atención a lo establecido en los Planes Directores Urbanísticos, y en el artículo 56.4 de la citada Ley al disponer que el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico se ha de adaptar en los plazos que este establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata. En este sentido se expresa el artículo 9 de las Normas urbanísticas al disponer que el Plan Director atribuye a los terrenos integrados en los sectores relacionados en el artículo 5.1 la categoría de suelo no urbanizable costero y las mismas subcategorías de este suelo definidas en el artículo 13 de las Normas urbanísticas del PDUSC-1" de lo que concluye, tras examinar los objetivos generales y particulares previstos en el artículo 1.2 de las Normas Urbanísticas del Plan Director, señalando que siendo "[...] Esos objetivos, todos ellos de carácter supramunicipales, hacen que no quepa apreciar la vulneración del principio de autonomía local, que se alega, por la clasificación del suelo como no urbanizable ".

4. En el Fundamento de Derecho Quinto, la Sala examina la pretensión indemnizatoria como consecuencia de la inclusión de los terrenos en el Plan Director y su reclasificación como suelo no urbanizable, indicando que el ejercicio de la potestad del ius variandi no está condicionada por la ordenación anterior y que su alteración no implica desconocimiento de derecho adquirido alguno, salvo los supuestos indemnizatorios previstos cuyo régimen aplicable ratio temporis , era el previsto en los artículos 41 a 44 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones y 109 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , cuyo epígrafe 3 disponía que " Las modificaciones o las revisiones del planeamiento urbanístico que reduzcan el aprovechamiento sobre ámbitos de suelo urbanizable delimitado que no cuenten con un planeamiento derivado definitivamente aprobado no dan lugar a indemnización, sin perjuicio de la viabilidad de la acción de responsabilidad patrimonial por los gastos de redacción del proyecto correspondiente ", de lo que extrae la Sala de instancia la conclusión de que "[...] en principio por la variación de la clasificación del suelo propiedad de la recurrente habida con la aprobación definitiva del PDUSC-2 no cabría reconocer a favor de la misma derecho a indemnización habida cuenta que no se había aprobado el correspondiente Plan Parcial" .

5. Finalmente, la Sala de instancia examina los efectos de la cesión anticipada de suelo dotacional que fue invocada por la demandante, reseñando que "[...] De la información contenida en las certificaciones expedidas por el Secretario de Sant Pere Pescador el 15 de mayo de 2007, obrantes en el ramo de prueba de la actora y de la demandada, se constata: la aprobación definitiva el 11 de junio de 1997 de la Modificación puntual del PGOU de Sant Pere Pescador, para la clasificación como suelo urbanizable no programado de la zona situada al nord-este del SUP II Les Dunes, supeditando la ejecutividad del acuerdo a la aportación de certificación del Registro de la Propiedad que acreditase la inscripción a favor del Ayuntamiento de los terrenos objetos de cesión; la cesión efectuada por la recurrente, documentada en escritura pública de 5 de junio de 2001, aceptada por el Ayuntamiento mediante escritura publica de 10 de julio de 2001, en atención a la clasificación del suelo como urbanizable; la conformidad el Texto refundido de la Modificación antes referida por resolución de 11 de julio de 2001 de la Comisión de Urbanismo de Girona. Queda pues acreditada la cesión efectuada con anterioridad a la aprobación del instrumento de gestión en el que deberían haberse materializado las cesiones propias del suelo urbanizable ".

   Constatada la cesión anticipada de suelo, el Tribunal a quo examina las consecuencias de la ordenación prevista en el Plan Director impugnado, que reclasifica ese mismo suelo como no urbanizable, considerando que con la nueva clasificación "[...] desaparece la causa en la que se sustentaba la cesión obligatoria y gratuita anticipada efectuada a favor del Ayuntamiento de Sant Pere Pescador, que ha comportado en la recurrente la pérdida de la titularidad de unos suelos sin causa que lo justifique, procediendo por ello reconocer a favor de la misma el derecho a la devolución de los suelos cedidos anticipadamente o a la obtención de una prestación económica que tenga un valor equivalente al del citado suelo en la actualidad. La devolución por el Ayuntamiento de Sant Pere Pescador de la titularidad de los suelos cedidos anticipadamente deberá efectuarse y acreditarse en autos en el plazo de tres meses a contar desde la notificación de la sentencia. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado esa transmisión de la titularidad del suelo y su acreditación en autos, se iniciará un nuevo plazo de un mes dentro del cual debe efectuarse y acreditarse en autos el pago a la recurrente del valor actual de los suelos cedidos anticipadamente ".

   TERCERO .- Contra esa sentencia la entidad "CAMPING LES DUNES S. A." ha interpuesto recurso de casación en el que esgrimió dos motivos de impugnación al amparo ---ambos--- del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, siendo sus concretos enunciados los siguientes:

   Motivo primero : por infracción de los artículos 137 y 140 de la CE , que se produce porque, a juicio de la recurrente, el Plan Director Urbanístico no se limita a establecer directrices o criterios orientadores a los Ayuntamientos, sino que planifica e impone obligaciones al planeamiento municipal, contraviniendo así la garantía institucional de la autonomía local y la competencia urbanística asignada a los Ayuntamientos en el articulo 24.2.d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local .

   Motivo segundo , por infracción del artículo 33.1 y 3 de la misma CE , ya que la finca que se cedió con anterioridad fue como carga derivada del desarrollo de un sector de suelo urbanizable y al clasificarse ahora el suelo como no urbanizable, y desaparecer la causa de esa cesión, la devolución de la parcela debe hacerse en cualquier caso, salvo que exista una imposibilidad de devolución acreditada ante la Sala que comporte la sustitución de la obligación de devolver por la indemnización del valor de la finca, debiendo ser casada la sentencia porque no debe dar la opción al Ayuntamiento de indemnizar o pagar el coste de la finca por el simple transcurso de tres meses sin que la devolución se materialice.

   CUARTO .- El motivo primero no puede ser estimado, al no apreciarse que el contenido del Plan Director supramunicipal lesione el principio de autonomía local, invadiendo competencias municipales en materia de urbanismo.

   No es la primera vez que esta Sala se pronuncia sobre la legalidad de Planes Directores Urbanísticos del Sistema Costero, aprobados bajo el amparo del articulo 56 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña y en los que se cuestionaba la vulneración del principio de autonomía local constitucionalmente garantizado en el artículo 137 de la CE .

   Es el caso ---entre otras muchas--- de la STS de 28 de diciembre de 2012 (RC 3735/2005 ) y las que en ella se citan de 20 de diciembre anterior (RRCC 2433 , 3424 y 3601 de 2009 ), cuya doctrina, en aras del principio de unidad de doctrina e igualdad en la interpretación del derecho procede reiterar:

   "(...) A propósito del principio de autonomía local debemos comenzar recordando que la consagración del tal principio se contiene, desde una perspectiva constitucional en los artículos 137 y 140.1 de la Constitución Española de 1978 , constituyendo dichos preceptos el núcleo central en torno al cual van a girar las diferentes relaciones interadministrativas que se producen entre las diversas Administraciones españolas. Con posterioridad, sería la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local la que, en aplicación de tal principio, articularía tales relaciones. Tal principio aparece configurado como una garantía institucional, reconocida por la Constitución Española a las entidades locales, mediante el mecanismo jurídico- distributivo de la atribución a las mismas de una serie de competencias, con la finalidad de poder gestionar sus particulares intereses, y que serán consideradas como propias de tales entidades, que las ejercerán bajo su exclusiva responsabilidad, y que, también exclusivamente, serán sometidas al control jurisdiccional.

   Tales preceptos, constitucionales y legales, darían lugar a una evolutiva jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, de la que debemos dejar constancia, y que, en gran medida, se produciría en torno a los mecanismos de control legalmente previstos en relación con dichas relaciones interadministativas.

   En la STC 51/2004, de 13 de abril , se ha recordado la doctrina ya contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio (F. 4), según la cual:

   "En definitiva, la autonomía local consagrada en el art. 137 CE (con el complemento de los arts. 140 y 141 CE ) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo que debe necesariamente ser respetado por el legislador (estatal o autonómico, general o sectorial) para que dichas Administraciones sean reconocibles en tanto que entes dotados de autogobierno. En la medida en que el constituyente no predeterminó el contenido concreto de la autonomía local, el legislador constitucionalmente habilitado para regular materias de las que sea razonable afirmar que formen parte de ese núcleo indisponible podrá, ciertamente, ejercer en uno u otro sentido su libertad inicial de configuración, pero no podrá hacerlo de manera que establezca un contenido de la autonomía local incompatible con el marco general perfilado en los arts. 137 , 140 y 141 CE . So pena de incurrir en inconstitucionalidad por vulneración de la garantía institucional de la autonomía local, el legislador tiene vedada toda regulación de la capacidad decisoria de los entes locales respecto de las materias de su interés que se sitúe por debajo de ese umbral mínimo que les garantiza su participación efectiva en los asuntos que les atañen y, por consiguiente, su existencia como reales instituciones de autogobierno".

   Pues bien, esta misma citada STC 51/2004, de 13 de abril ---analizando, en concreto, si se vulneraba la autonomía local con la atribución, a la Administración autonómica de Cataluña, en lugar de a los Ayuntamientos, de la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado, que se contenía en el artículo 50 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio ---, añadía:

   "Este precepto no se consideró inconstitucional. Se argumentó en aquella ocasión que, aunque el art. 25.2 d) LBRL establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las «Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determin[a]n el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo , F. 25). Por otra parte, según el art. 58.2 LBRL «las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados», pero «ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.)». En aquel caso se consideró que las atribuciones conferidas a la entidad local en las primeras fases del procedimiento de aprobación del plan eran «competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico»; y que, por tanto, el precepto cuestionado respetaba las exigencias de la garantía de la autonomía local".

   En su Fundamento Jurídico 12 se añade:

   "La decisión sobre la configuración del asentamiento urbano municipal en que consiste el plan urbanístico ---marco regulador del espacio físico de la convivencia de los vecinos--- es una tarea comprendida prioritariamente en el ámbito de los intereses del municipio; y sobre aquella decisión se proyectan, por tanto, de forma especialmente intensa las exigencias de la autonomía municipal. Si en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico las Leyes reguladoras de la materia prevén la intervención ---de alcance diverso--- de otras Administraciones públicas es porque, con carácter general, aquella decisión puede afectar también a intereses cuya gestión constituye el objeto de competencias atribuidas a otras organizaciones jurídico- públicas distintas del municipio. También se justifica la mencionada intervención de otros sujetos públicos distintos de la Administración municipal por las exigencias del principio de colaboración que aconseja la audiencia, el intercambio de información y la ponderación de intereses ajenos ( art. 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) y por los controles de legalidad que, de conformidad con la Constitución pueden ejercer, en el ámbito del urbanismo, las Comunidades Autónomas sobre las entidades locales.

   Esta imbricación de intereses diversos que se proyectan sobre el mismo territorio municipal se soluciona en la LBRL con fórmulas como la participación o integración de las entidades locales en procedimientos que tramita y resuelve la Comunidad Autónoma cuando «la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconveniente una asignación diferenciada y distinta de facultades decisorias» (art. 62 LBRL), o la participación de las entidades locales en procedimientos de aprobación de instrumentos de planeamiento que son formulados y aprobados por otras Administraciones, siempre que exista la necesidad de «armonizar los intereses públicos afectados» (art. 58.2 LBRL).

   Pero esta regulación de las relaciones interadministrativas no ha de oscurecer el principio de que la ordenación urbanística del territorio municipal es tarea que fundamentalmente corresponde al municipio, y que la intervención de otras Administraciones se justifica sólo en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que, de conformidad con el bloque de la constitucionalidad, se atribuyen a las Administraciones supraordenadas sobre las inferiores".

   Por su parte, más recientemente, la STC 252/2005, de 11 de octubre , ha resumido y reiterado la tradicional línea jurisprudencial en relación con la autonomía local y su garantía institucional:

   "Es doctrina reiterada que la autonomía local reconocida en los arts. 137 y 140 de la Constitución «se configura como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el "derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y administración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica es posible" ( STC 32/1981 , F. 4). A esta misma concepción responde el art. 2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local , según el cual "para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas ... deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos"» ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39).

   La Constitución, en todo caso, no asegura a las corporaciones locales un ámbito de competencias determinado, no pudiendo hablarse de «intereses naturales de los entes locales» ( STC 32/1981, de 28 de julio , F. 4), sino que, más allá del contenido mínimo consistente en un derecho de intervención en los asuntos de su competencia, «la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional» ( STC 170/1989, de 19 de octubre , F. 9), correspondiendo a la Ley la determinación concreta del contenido de la autonomía local, respetando el núcleo esencial de la garantía institucional de dicha autonomía ( SSTC 259/1988, de 22 de diciembre ; 214/1989, de 21 de diciembre ; y 46/1992, de 2 de abril ) y sin romper con la «imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace» ( STC 32/1981 , F. 3)".

   Debemos destacar la existencia de un dato sociológico que pudiera haber influido en la potenciación de un mayor control sobre la autonomía local por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas, cual ha sido la estrecha relación entre las amplias interpretaciones jurisprudenciales del concepto de autonomía local y el evidente incremento de corrupción urbanística municipal. Tal evolución jurisprudencial ---dirigida a reducir la discrecionalidad municipal urbanística--- tendría su fundamento en la concurrencia, junto a los expresados intereses locales, de otros ---respecto del mismo espacio o territorio--- de carácter supramunicipal, que podría resultar afectados por las, decisiones municipales.

   En tal sentido la tan citada STC 51/2004, de 13 de abril , ya apuntaba en su Fundamento Jurídico 22 que "... aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las Leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas".

   Mas recientemente, la STC 240/2006, de 20 de julio ---resolviendo por primera vez un conflicto suscitado en defensa de la autonomía local--- reiterando la doctrina contenida en las SSTC 32/1981, F. 4 ; 170/1989, de 19 de octubre, F. 9 ; 40/1998, de 19 de febrero, F. 39 ; 159/2001, de 5 de julio ; 51/2004, de 13 de abril, F. 9 , y 252/2005, de 11 de octubre , F. 4, ha supuesto un cambio evolutivo en la anterior jurisprudencia, ya que, de conformidad con la doctrina que se expresa, la LBRL ya no va ocupar en el conjunto del Ordenamiento jurídico una posición distinta de las demás Leyes ordinarias del Estado, ya que la legislación sectorial puede establecer disposiciones contrarias a la LBRL sin que resulten inconstitucionales; esto es, que los mecanismos de control de las Administraciones estatal y autonómicas previstos en la citada LBRL pueden ser ---sin incidir en inconstitucionalidad--- complementados o modificados por las diferentes leyes sectoriales que el Estado pueda promulgar en defensa de intereses supralocales, pero sin que tal posibilidad se extienda a las Comunidades Autónomas dado el "carácter básico del sistema de controles de la LBRL por lo que no podía ser alterado por las leyes autonómicas".

   En concreto, en la citada la STC 240/2006, de 20 de julio , se decía: "Para determinar si los preceptos impugnados han vulnerado o no la autonomía municipal de la ciudad de Ceuta debemos comenzar recordando nuestra doctrina según la cual la autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios sobre el cual, por tanto, se extienden sus competencias ( STC 40/1998, de 19 de febrero , F. 39). A efectos del enjuiciamiento a efectuar ahora ha de tenerse presente la consolidada doctrina, sintetizada en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 4, según la cual la Administración territorial a la que el constituyente encomendó la competencia normativa en urbanismo (las Comunidades Autónomas, según el art. 148.1.3 CE , pero también el Estado, cuando resulte habilitado al efecto por otros títulos competenciales) está legitimada para regular de diversas maneras la actividad urbanística y para otorgar en ella a los entes locales, y singularmente a los municipios, una mayor o menor presencia y participación en los distintos ámbitos en los cuales tradicionalmente se divide el urbanismo (planeamiento, gestión de los planes y disciplina), siempre que respete ese núcleo mínimo identificable de facultades, competencias y atribuciones (al menos en el plano de la ejecución o gestión urbanística) que hará que dichos entes locales sean reconocibles por los ciudadanos como una instancia de toma de decisiones autónoma e individualizada.

   Frente a la primera alegación de la ciudad promotora del conflicto, según la cual el Estado carecería de competencias en materia de planeamiento urbanístico en Ceuta, debemos empezar recordando nuestra doctrina sobre la autonomía local constitucionalmente garantizada y su relación con el planeamiento urbanístico, contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, y luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril , F. 10. Dicha doctrina parte de la afirmación contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo , según la cual la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta en la competencia sobre urbanismo, y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas, quienes, «en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, [determinan] el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento» (F. 25), siguiendo el criterio básico adoptado por el art. 2 LBRL de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia. Pues bien, «lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación» ( STC 159/2001 , F. 12, con cita de la STC 109/1998, de 21 de mayo , F. 7) en el proceso de elaboración del planeamiento, ya que la Constitución no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales ( STC 109/1998 , F. 2). De ello se concluyó que la norma según la cual los municipios no tienen competencias en la fase de aprobación definitiva de un tipo especial de planes no es contraria a la autonomía local, puesto que ésta sólo obliga «a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico», y la norma cuestionada «no elimina toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado», puesto que les atribuye «competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional» ( STC 159/2001 , F. 12)".

   Añadiendo, la misma STC 240/2006 , que para resolver el conflicto planteado,

   "Nuestro examen debe basarse en la doctrina de este Tribunal sobre la participación de los entes locales en la actividad de planeamiento urbanístico, a la que ya hemos hecho referencia, la cual se ve reforzada por la Carta Europea de Autonomía Local, que admite el control administrativo de legalidad y de constitucionalidad, e incluso el de oportunidad de los actos de las entidades locales (art. 8.2), si bien precisa que, en todo caso, dicho control «debe ejercerse manteniendo una proporcionalidad entre la amplitud de la intervención de la autoridad de control y la importancia de los intereses que pretende salvaguardar» (art. 8.3). Contemplación de intereses en la cual destacadamente cobra relevancia, como más adelante se verá, la proyección supralocal de determinadas manifestaciones del urbanismo".

   Por otra parte, este Tribunal Supremo ha afrontado recientemente y con reiteración estas cuestiones relativas a la vulneración del principio de autonomía local en el ámbito urbanístico que nos ocupa. Así en la STS 26 de junio de 2008 se ha señalado:

   "Concretamente, las posibilidades de control de las Comunidades Autónomas cuando con motivo de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias pretendan introducir modificaciones no previstas originariamente en la aprobación inicial y provisional del plan, han de ser limitadas por elementales exigencias derivadas del citado principio de la autonomía local, de manera que la extensión del control de la Administración autonómica en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento viene impuesto por el respeto a la autonomía local.

   En materia urbanística, única que hace al caso, la competencia autonómica de aprobación definitiva de los instrumentos de planeamiento municipal tiene un contenido preciso, derivado de la consolidación de la jurisprudencia de esta Sala desde la conocida Sentencia de Sala de 13 de julio de 1990 , que distingue según se trate de los aspectos reglados o discrecionales del plan.

   En relación con los aspectos reglados la Comunidad Autónoma tiene un control pleno, con alguna matización respecto de los conceptos jurídicos indeterminados, como señala la STS de 25 de octubre de 2006 , que no hace al caso abundar ahora.

   Respecto a los aspectos discrecionales del plan, debemos distinguir, entre las determinaciones que afectan a un interés puramente local o municipal, o superior a este. Así, cuando el interés público concernido es municipal y no alcanza intereses que rebasen dicho ámbito, la competencia es estrictamente municipal, pues ha de prevalecer el modelo de ciudad que dibuja el Ayuntamiento, con la salvedad relativa al control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, «ex» artículo 9.3 Constitución Española .

   Las determinaciones discrecionales del plan, por otro lado, cuando afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales, vinculándose con un modelo territorial superior al municipal, sí permiten intervenir a la Administración autonómica corrigiendo, modificando o sustituyendo las determinaciones discrecionales del plan, establecidas en la fase municipal del procedimiento. Dicho de otra forma, el posible control o modificación por la Comunidad Autónoma de todos aquellos aspectos discrecionales del planeamiento, estará en función de los intereses públicos concernidos, y aún en el caso de tratase de intereses locales, únicamente, que no se haya lesionado la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos".

   En forma parecida, en la anterior STS 13 de diciembre de 2007 , tras recordar, entre otras, la doctrina ya expuesta de la STC 240/2006, de 30 de julio , y de la STC 159/2001, de 5 de julio , F. 12, luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril , F. 10, hemos añadido:

   "Igualmente debemos dejar constancia de los conocidos pronunciamientos al respecto de el Tribunal desde su clásica STS de 13 de julio de 1990 : "...resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas --- Sentencias de 20 de marzo , 10 y 30 de abril , 2 y 9 de julio de 1990 , etc.---. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

   Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» --- sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores".

   Pues bien, es evidente que en el supuesto de autos ---que es el contemplado en los preceptos legales y reglamentarios de precedente cita--- laten unos intereses (como son los de carácter docente y medioambiental, que se vislumbran tras la protección de las dotaciones para equipamientos docentes y de espacios libres), que se proyectan mas allá de los meros intereses locales. De ahí que, desde siempre, el legislador haya previsto ---en aras de su protección--- un especial, cualificado y reforzado régimen de aprobación de las modificaciones señaladas, por cuanto el contenido de las mismas implica una singular alteración de las determinaciones urbanísticas, deviniendo, por ello, en absolutamente inviable el cuestionamiento de la constitucionalidad de los preceptos citados que la recurrente apunta al final de su motivo tercero.

   Nos encontramos ---con el establecimiento de un especial régimen de aprobación de la modificaciones cualificadas del planeamiento--- ante un aspecto reglado, en el que el control pleno de la Comunidad es evidente, por cuanto el mismo se sitúa en el ámbito de la legalidad y no en el de la discrecionalidad. Se trata, como sabemos, de determinaciones ---destinadas a la protección de los intereses docentes y medioambientales--- que requieren y precisan de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia, y no, por el contrario, ante revisiones de pura oportunidad. Esto es, con tal exigencia aprobatoria no se está invadiendo el terreno del modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana, sino en el de la protección de unos intereses de mas intensa cualificación".

   Esta doctrina también se sigue, entre otras, en las SSTS de 26 de junio de 2008, RC 4610/2004 ; 2 de abril de 2009, RC 67/2005 ; 13 y 14 de mayo de 2009 , RC 8581/2004 y 3225/2005 ; 20 de mayo de 2009 , RC 2590/2005 ; 19 de mayo de 2011, RC 5355/2007 ; y 26 de abril, RC 6216/2008 , y 17 de mayo de 2012, RC 807/2010 .

   SEPTIMO .- Partiendo de tal doctrina debemos examinar la posibilidad de que los denominados Planes Directores Urbanísticos regulados en la legislación catalana clasifiquen el suelo o modifiquen la clasificación asignada en el planeamiento urbanístico.

   La competencia urbanística y de ordenación territorial es hoy una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas ( artículo 148-1-3ª de la CE y 9.9 de la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, Estatuto de Autonomía de Cataluña , vigente hasta el 9 de agosto de 2006, en que fue sustituido por el nuevo Estatuto aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que prevé tal competencia en su articulo 149 , y STC 61/1997, de 20 de Marzo ).

   En consecuencia, las Comunidades Autónomas pueden configurar en su normativa figuras de planeamiento o de ordenación distintas a las conocidas en la legislación estatal, que en este aspecto es sólo supletoria, y, entre ellas, planes que se superpongan a los meramente locales, en aras de interesas supramunicipales, como es el caso de los Planes Directores Urbanísticos previstos en la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña ---marco legal vigente durante la tramitación del Plan aquí impugnado--- regulados en su artículo 56 con arreglo al cual a este tipo de Planes Directores les corresponde, atendiendo a las exigencias del desarrollo regional, establecer:

   "

1. Las directrices para coordinar la ordenación urbanística de un territorio de alcance supramunicipal. Determinaciones sobre el desarrollo urbanístico sostenible, la movilidad de personas y mercancías y el transporte público.

2. Medidas de protección del suelo no urbanizable, y los criterios para la estructuración orgánica de este suelo.

3. La concreción y delimitación de las reservas de suelo para las grandes infraestructuras, tales como redes viarias, ferroviarias, hidráulicas, energéticas, portuarias, aeroportuarias, de saneamiento y abastecimiento de agua, de telecomunicaciones, de equipamientos y otras similares.

4. La programación de políticas supramunicipales de suelo y de vivienda, concertadas con los ayuntamientos afectados en el seno de la tramitación regulada por el artículo 81. Esta programación debe garantizar la solidaridad intermunicipal en la ejecución de políticas de vivienda asequible y de protección pública, la suficiencia y la viabilidad de estas políticas para garantizar el derecho constitucional a la vivienda y el cumplimiento de los principios establecidos por el artículo 3".

   Para acabar de caracterizar este tipo de Planes, el epígrafe 2 del citado precepto autonómico prevé el contenido documental de los mismos, el epígrafe 3 señala en cuanto al alcance y eficacia de la ordenación en ellos prevista que pueden establecer determinaciones para ser directamente ejecutadas o bien para ser desarrolladas mediante planes especiales urbanísticos que hagan posible el ejercicio de competencias propias de los entes supramunicipales, y finalmente, el epígrafe 4 establece su superior rango jerárquico respecto del planeamiento municipal al señalar que "el planeamiento que resulte afectado por las determinaciones de un plan director urbanístico debe adaptarse al mismo en los plazos que éste establezca, sin perjuicio de la entrada en vigor inmediata del plan director y exceptuando las disposiciones transitorias que incluya".

   En cuanto a la clasificación del suelo, ahora desde la perspectiva del planeamiento general municipal, el articulo 32 de esta misma Ley dispone que constituyen el suelo no urbanizable los terrenos que el Plan de Ordenación Urbanística Municipal debe clasificar como no urbanizables por razón de los siguientes factores, entre otros,

   "Primero. Un régimen especial de protección aplicado por la legislación sectorial y por el planeamiento territorial que exija esta clasificación como consecuencia de la necesidad o conveniencia de evitar la transformación de los terrenos para proteger su interés conector, natural, agrario, paisajístico, forestal o de otro tipo.

   Segundo. Las determinaciones de los planes directores, de acuerdo con lo establecido por el artículo 56.

   Tercero. La sujeción de los terrenos a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público".

   Finalmente, interesa destacar de cara a la cuestión controvertida, en cuanto al procedimiento de aprobación que el artículo 81 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , establecía que (1) los "los Ayuntamientos afectados deben ser consultados antes de la aprobación inicial, por el plazo de un mes, respecto a los objetivos y propósitos generales de la iniciativa", (2) "que deben ponerse a información pública por el plazo de un mes" y (3) que "finalizado el plazo de información pública, los planes deben someterse, también por un mes, al trámite de información en los entes locales comprendidos en el respectivo ámbito territorial".

   OCTAVO .- Del examen de la sentencia de instancia ---en términos similares a los supuestos que hemos analizados en las recientes SSTS de 20 de diciembre de 2012 en los RRCC 2433, 3424 y 3601--- puede deducirse con claridad que para la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña los Planes Directores Urbanísticos contemplados en la legislación autonómica catalana ---y, en concreto el Plan Director Urbanístico Costero que nos ocupa--- "sí pueden clasificar suelo, pues su potencialidad no se limita al establecimiento de meras directrices sino también determinaciones sobre el desarrollo sostenible, medidas de protección del suelo no urbanizable y criterios para la estructuración orgánica de dicho suelo, destacando en cuanto a sus efectos la inmediata aplicación de sus prescripciones y determinaciones para atender a los fines que persigue".

   En síntesis, la sentencia de instancia " ... centra el análisis del motivo de impugnación relativo a la vulneración del principio de autonomía local en las finalidades perseguidas por el Plan Director, señalando como exigible a la actora que justifique que las determinaciones del Plan que cuestiona se apartan de aquellas finalidades involucrándose en el ámbito local. Y la Sala de instancia concluye que la demandante no ha concretado, pormenorizado, ni demostrado, que las prescripciones establecidas en el Plan Director se aparten de los objetivos perseguidos y que la tramitación administrativa y los dictados de sus preceptos no permiten estimar que haya existido una intromisión en el ámbito local".

   En las citadas SSTS de 20 de diciembre de 2012 se recuerda "que esta Sala ha examinado la cuestión con ocasión de la impugnación de otros planes territoriales de naturaleza y significación análogas a las del instrumento que ahora nos ocupa. Así, por ejemplo, en relación con el Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano pueden verse las sentencias de esta Sala de 26 de abril , 21 de junio (dos ), 6 de julio y 2 de noviembre de 2012 , dictadas en los recursos de casación 857/09 , 2415/09 y 881/09 , 2388/09 , y 1524/09 , respectivamente. Pues bien, de una de esas sentencias, la de 6 de julio de 2012 (casación 2388/09) extraemos el siguiente recordatorio de la doctrina del Tribunal Constitucional: « (...) Viene al caso recordar que la STC 149/1991, de 4 de julio , declaró que, en el fundamento jurídico 1º, apartado D), respecto del artículo 149.1.1 de la CE que «para asegurar una igualdad básica en el ejercicio del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado al desarrollo de la persona ( artículo 45 CE ), en relación con el dominio público marítimo-terrestre, cuya importancia a estos efectos ya ha sido señalada antes con referencia a la Carta Europea del Litoral. (...) es imprescindible imponer servidumbres sobre los terrenos colindantes y limitar las facultades dominicales de sus propietarios, afectando así, de manera importante, el derecho que garantiza el artículo 33.1 y 2 de la CE . La necesidad de asegurar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de este derecho no quedaría asegurada si el Estado, en uso de la competencia exclusiva que le otorga el artículo 149.1.1, no regulase las condiciones básicas de la propiedad sobre los terrenos colindantes de la zona marítimo-terrestre, una regulación que, naturalmente, no excluye la posibilidad de que, a través de los correspondientes instrumentos de ordenación, las Comunidades Autónomas condicionen adicionalmente el uso que a esos terrenos puede darse». Y en el fundamento jurídico 3, apartado H), declara, ya respecto de la zona de influencia, que «El artículo 30.1 completa el catálogo de medidas para la protección del dominio público marítimo-terrestre previendo que en una zona llamada de influencia y cuya anchura será como mínimo de 500 metros a partir del límite interior de la ribera del mar, la ordenación territorial y urbanística deberá asegurar que en los tramos con playas y con acceso de tráfico rodado se prevean reservas de suelo para aparcamientos de vehículos en cuantía que garantice el estacionamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito [párrafo a)] y en toda la costa se evite las formación de pantallas arquitectónicas o acumulación de volúmenes, a cuyo fin se prohíbe que la densidad de edificación en esa zona de influencia pueda ser superior a la media del suelo urbanizable programado o apto para urbanizar en el correspondiente término municipal [párrafo b)]. (...) El precepto viene, en resumen, a imponer a los planes de ordenación territorial unos determinados criterios que se añaden a los que, como consecuencia de la servidumbre de acceso al mar impone el artículo 28.2, que ya antes hemos considerado compatibles con el bloque de la constitucionalidad»".

   A continuación, las citadas SSTS de 20 de diciembre de 2012 , tras citar la doctrina ya expuesta sobre autonomía local en el ámbito urbanístico, contenida en la STC 240/2006, de 30 de julio , señalan que:

   "Trasladando esas consideraciones al caso que estamos examinando, nos encontramos ante un instrumento de planeamiento general de naturaleza y alcance supramunicipal -Plan Director del Sistema Costero Catalán- cuya elaboración y aprobación corresponde a la Comunidad Autónoma y en cuya tramitación han sido consultados los municipios comprendidos dentro de su ámbito territorial.

   El Plan Director identifica los espacios costeros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística y que se encuentran clasificados por el planeamiento como suelo no urbanizable o suelo urbanizable no delimitado, con el objeto de preservarlos de su transformación y desarrollo para garantizar el desarrollo sostenible del territorio costero. Sus determinaciones vinculan a las Administraciones y a los ciudadanos y los municipios incluidos en su ámbito territorial deben adaptar su planeamiento general a aquellas, sin perjuicio de su inmediata entrada en vigor.

   En particular, el instrumento de planeamiento persigue impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema costero; proteger los valores de los espacios costeros, entre ellos se hace referencia expresa a los valores ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales y riquezas naturales; preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costeros afectados por riesgos naturales o antrópicos; garantizar la efectividad de las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre y mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costeros con ámbitos de interrelación entre la sociedad y la naturaleza, desde el mantenimiento de un recurso turístico básico y desde el apoyo de la biodiversidad, al conectar los espacios del interior con los del litoral (artículo 1.2.b/ de la normativa del Plan Director).

   NOVENO .- Tal doctrina debe de ser reiterada.

   La línea argumental que sustenta el discurso de la recurrente se basa en la imposibilidad de que el Plan Director impugnado, siendo un Plan de Urbanismo, pueda clasificar suelo, como si esta limitación constituyera una especie de límite que los Planes Directores no pudieran traspasar so pena de invadir competencias municipales, dando a entender con ello que la clasificación del suelo es una potestad exclusiva municipal.

   Pero tal planteamiento no se sostiene al no tener en cuenta que, sin perjuicio de que el contenido de los planes de urbanismo y el procedimiento de aprobación forma parte del haz de potestades normativas en materia de urbanismo asumidas por las Comunidades Autónomas, existe un común denominador en la regulación urbanística autonómica consistente en:

   1. Que entre las determinaciones que debe contener el planeamiento general municipal está la clasificación del suelo (en el caso de Cataluña, el artículo 58 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo ).

   2. Que la aprobación definitiva del planeamiento general corresponde a la Administración autonómica, (ex artículos 77 y 78 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo ), salvo el caso de Ceuta y Melilla, que corresponde a la Administración General del Estado (ex Disposición Adicional 3ª de la LRSV y Disposición Adicional 3ª del vigente TRLS08), pudiendo, con motivo de dicho acto, revisar (si bien con los límites jurisprudenciales señalados) la clasificación de suelo propuesta por los Ayuntamientos, lo que evidencia que la clasificación de suelo operada por el planeamiento general municipal no es competencia exclusiva de los Ayuntamientos, sino que es compartida entre ambas Administraciones.

      Dicho lo cual, el examen del contenido y finalidad de los Planes Directores Urbanísticos previstos en la Ley 2/2002, de 14 de marzo, a cuyo amparo se inició y tramitó el Plan aquí impugnado, pone de manifiesto que esa Ley no contiene una regulación expresa acerca de si tales Planes pueden o no clasificar suelo, de forma que ni lo admiten ni lo prohíben, pues hemos visto que el artículo 56.1 se limita a regular el contenido y finalidad de los mismos; el epígrafe 4 de este mismo artículo a indicar la necesaria adaptación del planeamiento municipal a sus determinaciones, consecuencia indefectible de su superior rango jerárquico; y el artículo 32.a) segundo, tampoco da una respuesta concluyente en un sentido o en otro, pues se limita a indicar que el planeamiento general municipal debe clasificar como suelo no urbanizable aquel que deba ser así clasificado por aplicación de las determinaciones de los Planes Directores, lo que revelaría que tal clasificación se efectúe por los Planes Directores.

      Por su parte, el Decreto 305/2006, de 18 de julio, de la Generalidad, que aprueba el Reglamento de desarrollo del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por el Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aunque no aplicable ratione temporis, dispone en su artículo 63.2 que "En el marco de las finalidades enumeradas en el apartado anterior, las determinaciones de los planes directores urbanísticos pueden consistir en directrices para el planeamiento urbanístico, que vinculan a las administraciones en el ejercicio de su potestad de planeamiento, o en normas de aplicación directa sobre el suelo, que comporten su clasificación o calificación. El plan director urbanístico tiene que especificar cuáles de sus determinaciones son de aplicación directa y susceptibles, en su caso, de desarrollo mediante planeamiento derivado".

      La clasificación del suelo no ha dejado de ser en el conjunto del ordenamiento urbanístico español una técnica urbanística, como así se recuerda, en dos ocasiones, en la Exposición de Motivos del vigente Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, al referir en su epígrafe II que "la clasificación del suelo como técnica por excelencia de la que se valen tanto la ordenación como la ejecución urbanísticas, donde la clase de urbanizable es la verdadera protagonista y la del suelo rústico o no urbanizable no merece apenas atención por jugar un papel exclusivamente negativo o residual", añadiendo más adelante el abandono por esa técnica por la presente Ley que "prescinde por primera vez de regular técnicas específicamente urbanísticas, tales como los tipos de planes o las clases de suelo, y se evita el uso de los tecnicismos propios de ellas para no prefigurar, siquiera sea indirectamente, un concreto modelo urbanístico y para facilitar a los ciudadanos la comprensión de este marco común ... . Con independencia de las ventajas que pueda tener la técnica de la clasificación y categorización del suelo por el planeamiento, lo cierto es que es una técnica urbanística".

      Como tal técnica urbanística, la clasificación de suelo ha estado íntimamente ligada al modelo territorial de ciudad y sus expectativas de crecimiento previsto por el planeamiento general.

      Partiendo de la base de que la ordenación del territorio, el urbanismo y vivienda son competencias exclusiva de las Comunidades Autónomas, la coordinación de tal potestad con el principio de autonomía local y las facultades urbanísticas reconocidas a los Ayuntamientos no es tanto si las Comunidades Autónomas pueden directamente clasificar o no suelo por medio de la aprobación de Planes Supramunicipales, sino si tales Planes tienen su amparo en finalidades de interés supramunicipal que justifique su existencia (en el caso de los Planes Directores Urbanísticos catalanes, los objetivos previstas en el artículo 56.1de la Ley 2/2002, de 14 de marzo ), si la ordenación en ellos previsto es coherente y lógica con tal finalidad o interés supramunicipal y si en el procedimiento de aprobación las entidades locales afectadas han podido intervenir en los términos que el Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala anteriormente indicados.

      Añádase a ello que en el ordenamiento urbanístico de Cataluña los Planes Directores Urbanísticos y los Planes Generales Municipales participan de una misma naturaleza, se trata de planes de urbanismo, relacionándose entre sí por el principio de jerarquía normativa, siendo subordinados los segundos respecto de los Planes Directores cuya prevalencia determina que en los casos en que los Planes Directores prevén clasificaciones o categorizaciones de suelo lo hacen desde la perspectiva de mera técnica urbanística, como mecanismo de ordenación para el logro de los objetivos previstos en la Ley.

      Por otra parte, también se advierte los importantes cambios que se han venido produciendo en el ámbito de la potestad de planeamiento urbanístico como consecuencia de la aplicación del principio de desarrollo sostenible, siendo ilustrativo que la Exposición de Motivos del TRLS08 indique que "[...] hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable. Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales", con la consecuencia de la subordinación del planeamiento urbanístico a la planificación medioambiental.

      Buena muestra de esta subordinación son:

   1. Las limitaciones y prohibiciones al desarrollo urbano previstas en la legislación de aguas (ex artículos 6 , 25.4 y 96.2 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio ).

   2. Las limitaciones y prohibiciones previstas para la protección del litoral en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (ex artículos 23 a 30 de la citada Ley , sobre servidumbre legales y zona de influencia, y artículos 112 y 117 sobre emisión de informes de la Administración de Costas en la tramitación de instrumentos de urbanísticos y de ordenación del territorio.

   3. La vinculación de la planificación urbanística a los instrumentos de protección de espacios naturales, como así se desprendía del artículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de espacios naturales y de la fauna y flora silvestre, sustituida por la vigente Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, que, en sus artículos 18.2 y 30 establecen el superior rango jerárquico de la planificación medioambiental sobre la ordenación territorial y urbanística y de la protección especial dispensada en el artículo 13.4 del TRLS08 a los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, que quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice, añadiendo, respecto de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, que "sólo podrá alterarse la delimitación reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación".

   4. La vinculación de la planificación urbanística por normas de protección de elementos concretos del medio ambiente, como son, entre otras, (a) las resultantes de las normas contra la contaminación atmosférica (Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del aire y protección de la atmósfera, que prevé la elaboración por las Comunidades Autónomas de planes de mejora de la calidad del aire que serán determinantes para los instrumentos de planeamiento urbanístico y ordenación del territorio, ex articulo 16); y (b) las resultantes de las normas contra la contaminación acústica (Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido y Real Decreto 1367/2007).

      Quiere esto decir que asistimos ---con base en los principios supramunicipales que en las citadas legislaciones sectoriales se contienen--- a un continúo proceso de desapoderamiento de potestades netamente urbanísticas, especialmente de las citadas potestades municipales vertebradas en torno a la técnica de clasificación de suelo.

      Pues bien, es, en este contexto, en el que debemos situar los objetivos previstos para el Plan Director Urbanístico del Sistema Costero aquí impugnado, esto es, (1) el general consistente en identificar los espacios costeros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística, clasificados por el planeamiento vigente como suelo no urbanizable y suelo urbanizable no delimitado, y preservarlos de su transformación y desarrollo urbano, para garantizar el desarrollo urbanístico sostenible del territorio del sistema costero en su conjunto; y (2) los objetivos particulares , consistentes en a) impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los costeros; b) proteger los valores de los espacios costeros (ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales, ganaderos o por razón de sus riquezas naturales); c) preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costeros afectados por riesgos naturales ó antrópicos; d) garantizar la efectividad de las limitaciones y servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre; y e) mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costeros como espacios de interrelación entre la sociedad y la naturaleza (ex articulo 1 de las Normas Urbanísticas del Plan Director), objetivos que desbordan los intereses netamente municipales.

      En el caso del Plan Director impugnado es incuestionable el interés supramunicipal que subyace en los objetivos perseguidos, así como su ámbito territorial, que afecta a todos los municipios costeros, sin que se haya acreditado incoherencia o desproporción entre los objetivos perseguidos y las concretas medidas de ordenación previstas en el Plan Director, siendo de desatacar el hecho de que en la tramitación del Plan Director Urbanístico los Ayuntamientos han tenido la posibilidad de intervención en al menos dos fases:

      1) Durante la fase inicial de elaboración del Plan Director ---en una actuación que recuerda el documento de Avance del planeamiento---, consistente en el trámite de consulta por plazo de un mes, previo a la aprobación inicial, previsto en el artículo 81.1 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , respecto del documento "Objetivo y finalidades generales del Plan Director del Sistema Costero".

      2) Con posterioridad, una vez elaborado el Proyecto completo del Plan Director, tras la aprobación inicial y apertura del trámite de información pública, mediante el trámite de audiencia a los Ayuntamientos por plazo de un mes.

      La intervención de los Ayuntamientos en al menos estos dos momentos, pudiendo formular las alegaciones, sugerencias y propuestas que tuvieron por convenientes en defensa de sus intereses, descarta la lesión del principio de autonomía municipal según el canon constitucional y jurisprudencial antes expuesto, sin que le conste a esta Sala que el Ayuntamiento en el que se ubican los terrenos litigiosos, conocedor de la tramitación y aprobación del Plan, entendiera lesionadas sus competencias urbanísticas, interpusiera recurso alguno por infracción del principio de autonomía local como consecuencia de las determinaciones del Plan Director, circunstancia que abunda en la inexistente lesión del principio de autonomía local, apareciendo como afectados derechos e intereses exclusivamente de carácter privado ligados a la propiedad de los terrenos cuya defensa, siendo sin duda legítima, se sitúa extramuros de la invocada lesión de la autonomía local.

      Finalmente, esta Sala se ha pronunciado sobre instrumentos de ordenación urbanística supramunicipal previstos en los ordenamientos autonómicos y en los que se planteaba la lesión del principio de autonomía municipal, habiendo declarando la legalidad de las figuras de planeamiento y la potestad clasificar y desclasificar suelo en atención a los intereses supramunicipales llamados a conseguir, sin que ello suponga vulneración del principio de autonomía local. Al margen de ya citado Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano, en relación con los Planes Insulares de Ordenación Territorial, creados por la Ley 1/1987, de 13 de Marzo, de la Comunidad Autónoma de Canarias, las SSTS de esta Sala, entre otras, de 16 de Julio de 2002, RC 5896/98 y de 20 de febrero de 2003, RC 7775/1999 , han declarado la legalidad de que tales Planes pueden clasificar y desclasificar suelo, regular usos e intensidades y establecer estándares urbanísticos, siempre que ello sea necesario para el cumplimiento de las finalidades que a estos instrumentos (que son a la vez instrumentos de ordenación territorial y de ordenación urbanística) señala aquella norma.

      Pues bien, y para finalizar, trasladando esas consideraciones al caso que estamos examinando, nos encontramos ante un instrumento de planeamiento general de naturaleza y alcance supramunicipal ---Plan Director del Sistema Costero Catalán--- cuya elaboración y aprobación corresponde a la Comunidad Autónoma y en cuya tramitación han sido consultados los municipios comprendidos dentro de su ámbito territorial. Como hemos expuesto el Plan Director identifica los espacios costeros que no han sufrido un proceso de transformación urbanística y que se encuentran clasificados por el planeamiento como suelo no urbanizable o suelo urbanizable no delimitado, con el objeto de preservarlos de su transformación y desarrollo para garantizar el desarrollo sostenible del territorio costero. Sus determinaciones vinculan a las Administraciones y a los ciudadanos y los municipios incluidos en su ámbito territorial deben adaptar su planeamiento general a aquellas, sin perjuicio de su inmediata entrada en vigor. En particular, el instrumento de planeamiento persigue impedir la consolidación de barreras urbanas entre los espacios interiores y los del sistema costero; proteger los valores de los espacios costeros, entre ellos se hace referencia expresa a los valores ambientales, paisajísticos, culturales, científicos, agrícolas, forestales y riquezas naturales; preservar del proceso de transformación urbanística los espacios costeros afectados por riesgos naturales o antrópicos; garantizar la efectividad de las limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público marítimo-terrestre y mejorar la calidad de vida por razón de la funcionalidad de los espacios costeros con ámbitos de interrelación entre la sociedad y la naturaleza, desde el mantenimiento de un recurso turístico básico y desde el apoyo de la biodiversidad, al conectar los espacios del interior con los del litoral (artículo 1.2.b/ de la normativa del Plan Director)".

      QUINTO.- El motivo segundo tampoco puede ser acogido.

      Aunque la ratio decidendi de la sentencia para estimar parcialmente el recurso consiste en que la nueva ordenación prevista en el Plan Director impugnado ---que comporta la reclasificación del suelo urbanizable delimitado en suelo no urbanizable, impidiendo así su transformación urbanística--- hace desaparecer la causa de la cesión anticipada del suelo que la recurrente efectuó a favor del Ayuntamiento de Sant Pere Pescador, dando a entender con ello que tal cesión se produjo en ejecución del planeamiento urbanístico municipal, por lo que procedía reconocer el derecho del recurrente a la devolución de los terrenos al recurrente o su equivalente económico, es lo cierto que la parte recurrente, en el suplico de su demanda no solicitó la devolución de los terrenos y, en caso de no ser posible su entrega, la sustitución por su equivalente económico, sino que se limitó a solicita la anulación del Plan Director impugnado y subsidiariamente, " se condene a la demandada a la indemnización de daños y perjuicios que se ocasione como consecuencia de la inclusión del ámbito del camping Las Dunas dentro del Plan Director Urbanistic del Sistema costaner y cuya cuantía se determinará en periodo de ejecución de sentencia ", por lo cual, la sentencia al resolver de esa forma lo hace dentro de las pretensión solicitada por la parte recurrente, sin incurrir en incongruencia.

      El requisito de congruencia de las sentencias, previsto en el articulo 33.1 de la LRJCA conforme al cual la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, ya era un requisito destacado por el art. 43 LJCA 1956 , impone para comprobar la congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos, se completa con la previsión contenida en el apartado 2 del citado artículo 33, que obliga a someter a las partes los nuevos motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición en que pretenda fundar su resolución. Disposiciones una y otra encaminadas a preservar el principio de contradicción como eje esencial del proceso.

      En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, ya señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso" . Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que ( STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones" , sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada" , mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

      Por otra parte, el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido ( artículo 218 LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

      En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982 , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

      En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:

1. Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novil curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

   Si atendemos a la consolidada doctrina que acabamos de relatar hemos de concluir, a la vista del suplico de la demanda, la sentencia no incurre en incongruencia al resolver dentro de los límites de la pretensión.

   SEXTO.- Por lo expuesto hemos de desestimar el presente recurso y, conforme a lo previsto en el artículo 139. 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de SM el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación 3860/2009 interpuesto por la entidad "CAMPING LES DUNES, S. A." contra la sentencia dictada el 8 de mayo de 2009 por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en Recurso Contencioso-Administrativo 399/2006 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN . Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.