STS, 13 de Diciembre de 2007

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Sevilla, se ha seguido el recurso número 1909/1998 y acumulado, promovido por el INSTITUTO RELIGIOSO HIJAS DEL CORAZÓN DE MARÍA y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE CHICLANA DE LA FRONTERA, sobre Modificación de las Normas Subsidiarias Municipales.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de octubre de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Chiclana de la Frontera (Cádiz) de 27 de Mayo de 1.998, recogido en el Primer Fundamento Jurídico, por el que se aprueba definitivamente la Modificación de las Normas subsidiarias Municipales número 3, ámbito de Suelos Urbanos sin desarrollar, Zona de la Barrosa, por haber sido dictado por órgano no competente, al tiempo que desestimamos la pretensión de la actora de incluir los terrenos de su propiedad dentro del ámbito PA-4 "Las Mogarizas". Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE CHICLANA DE LA FRONTERA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de noviembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE CHICLANA DE LA FRONTERA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 24 de diciembre de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando el recurso, case y anule la recurrida, y en consecuencia, desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte contraria, ya que el Acuerdo impugnado se ajusta plenamente a Derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 24 de mayo de 2005, ordenándose también, por providencia de 12 de septiembre de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el INSTITUTO RELIGIOSO HIJAS DEL CORAZÓN DE MARÍA en escrito presentado en fecha de 11 de noviembre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala que "lo desestime, con imposición de las costas a la parte recurrente".

Por providencia de fecha 9 de octubre de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de noviembre de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía (Sala de Sevilla) dictó en fecha de 11 de octubre de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 1909/1998, por medio de la cual se estimó el formulado por el INSTITUTO RELIGIOSO HIJAS DEL CORAZÓN DE MARÍA contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE CHICLANA DE LA FRONTERA, adoptado en su sesión de fecha 27 de mayo de 1998, por el que se aprobó definitivamente la Modificación nº 3 de las Normas Subsidiarias Municipales, ámbito de Suelos Urbanos sin desarrollar, Zona de la Barrosa, así como la delimitación de los Polígonos de Ejecución números 1, 2, 3, 1C, 1D, 1E, 2A, 2B, 2C, 2D y 2E, desarrollándose los tres primeros por el sistema de cooperación, y los restantes por el sistema de cooperación.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo declarando la disconformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en las siguientes argumentaciones:

1. En primer término la Sala de instancia fija la situación urbanística existente así como el contenido de la Modificación aprobada: "las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Chiclana de la Frontera, aprobadas en 1.987 preveían en el entorno de La Barrosa el desarrollo urbanístico mediante varios Planes Especiales de Reforma Interior. La zona está clasificada como suelo urbano, y la realidad demostró que las previsiones parciales de zonas verdes en los Planes Parciales eran excesivamente reducidas, por lo que éstos no llegaron a redactarse, promoviendo el Ayuntamiento la Modificación que ahora se impugna. La modificación recurrida afecta de manera trascendental a los espacios libres y zonas verdes, tanto por alteración de su localización, al establecerse fuera del ámbito de actuación de las Unidades, concretamente en los terrenos del Instituto demandante, página 17 de la Memoria, parque público y equipamiento cultural y docente, como por su reducción, de 65.000 m2 a 24.593 m2. Por tanto, en los Planes Especiales se reservaban unas determinadas extensiones de terreno para zonas libres, y una parte considerable de tales extensiones se eliminan de las Unidades de Ejecución, y se sitúan en el suelo no urbanizable, fuera de su ámbito de actuación, y dentro de él en los terrenos de la actora, los cuales, aunque no están ubicados en el ámbito territorial a que se refiere la Modificación, les afecta ésta, y tal circunstancia presupone una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en las Normas, según la terminología empleada por el artículo 129 del Texto Refundido y 162 del Reglamento de Planeamiento ".

2. Por ello, y en consecuencia, llega a la conclusión de que "no ofrece duda, a juicio de la Sala, que se trata de modificación de planeamiento que afecta a zonas verdes y espacios libres, y que, dada la función que cumplen éstos, la relevancia afecta no sólo a la extensión, o "con independencia de su alcance cuantitativo", como dice la jurisprudencia, extendiéndose incluso a los supuestos de "simple permuta de superficie" (Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de julio de 1987 ), sino también a la situación, por lo que entendemos que el Ayuntamiento vulneró la norma de competencia y procedimiento a que se refieren los preceptos antes citados, en la medida en que la aprobación definitiva corresponde al órgano ejecutivo superior de naturaleza colegiada de la Comunidad Autónoma y al no hacerlo así, es motivo de nulidad de pleno derecho del Acuerdo recurrido, al amparo del artículo 62.1.b) de la Ley 30/92, modificada por la Ley 4/99, lo que ha de provocar la estimación del recurso, sin necesidad de entrar en el examen de los otros motivos esgrimidos por la actora".

Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación el AYUNTAMIENTO DE CHICLANA DE LA FRONTERA, en el cual esgrime cinco motivos de impugnación, articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas y jurisprudencia aplicable al objeto del debate.

En el primer motivo (articulado al amparo del 88.1.d de la LRJCA) se considera infringido el artículo 162.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU) que, viene a disponer que "si la modificación de ... Normas ... Subsidiarias tuviere por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, deberá ser aprobada por el (Consejo de Ministros) previos los informes favorables del (Consejo de Estado y del Ministro de Obras Públicas y Urbanismo) y acuerdo de la Corporación Local interesada ...".

En síntesis, entiende la recurrente que en el supuesto de autos las Normas Subsidiarias que se modifican (de 1987) no contemplaban tal zonificación de zonas verdes y espacios libres, por cuanto lo único contemplado para la zona era el desarrollo urbanístico mediante Planes Especiales de Reforma Interior (PERIs), cuyas previsiones de zonas verdes resultaron excesivamente reducidas, motivo por el cual los Planes no llegaron a redactarse y se llevó a cabo la modificación que se revisa. Sin embargo, considera el Ayuntamiento recurrente que tal actuación no es una modificación del planeamiento que afecte a las zonas verdes, por cuanto las mismas no se concretaban en el terreno, al limitarse las Normas a realizar una remisión abstracta a los futuros Planes, pero sin que contuvieran directamente ninguna zonificación o uso urbanístico de los terrenos afectados. Por ello no se vulnera el precepto citado como infringido, al no regir dichas normas para el supuesto de autos.

Lo argumentado no es cierto, y, en consecuencia, el motivo no puede prosperar. La modificación aprobada tenía como finalidad desvincular los Planes Especiales de Reforma Interior ---previstos en las Normas Subsidiarias como instrumentos de ordenación y no ejecutados--- de la expresada función ordenadora, remitiendo la ordenación a la gestión que se estableciera en las nuevas Unidades de Ejecución que ---simultáneamente--- con la modificación se aprobaban. Con tal actuación combinada se produce una doble reducción: a) El equipamiento docente se reduce de 10.560 metros cuadrados a 3.502; y b) Los espacios libres, por su parte, se reducen de 65.300 metros cuadrados a 24.593. Y, al mismo tiempo ---posiblemente con intención compensatoria--- se establece una reserva de 18.000 metros cuadrados para equipamiento docente en suelo no urbanizable y fuera del ámbito de las nuevas Unidades de Ejecución; y, por otra parte, e igualmente fuera de dichas Unidades, se pretende establecer una reserva de suelo destinada a espacios libres (donde ubicar los parque públicos). Estas reservas ---de dotaciones docentes y espacios libres--- se contempla obtenerlas mediante la incorporación al Patrimonio Municipal del Suelo, de Suelo No Urbanizable, que se localiza con los terrenos de la entidad recurrida en casación.

Se contempla, pues, en la Modificación que se impugna, una coordinada reducción de los equipamientos y espacios expresados, y un simultáneo desplazamiento de los mismos fuera de la zona actuación, en suelo no urbanizable. Con tal actuación, desde una perspectiva material se está vulnerando el artículo 162.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, y, desde una perspectiva formal el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

El citado precepto reglamentario trae causa del artículo 50 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como del 129 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), que, a su vez, pasa a convertirse en derecho autonómico andaluz, de conformidad con lo establecido en la Ley de Andalucía 1/1997, de 18 de junio .

No es cierto, como decíamos, que en las Normas Subsidiarias, antes de su modificación, no existiera una zonificación de los equipamientos y dotaciones expresados, por cuanto tales previsiones se encontraban contempladas y cuantificadas en las mismas, siendo solo imputable a la propia entidad local el hecho ---en que trata de justificar la actual modificación--- de que los instrumentos de desarrollo y gestión (esto es, los PERIs previstos en las mismas) no alcanzaran su aprobación, posiblemente ante el indebido agotamiento de los equipamientos expresados. Por ello, la modificación de las Normas que se impugnan implica, sin ninguna duda, una diferente zonificación de la inicialmente prevista que afecta a las dotaciones docentes y espacios libres, y sin que, frente a ello, pueda aceptarse la concreta falta de zonificación de las expresadas dotaciones, pues no es que las dotaciones no existieran porque no hubieran estado concretamente dibujadas en el planeamiento, sino que no existían ---quizá tampoco en la realidad--- por que la falta del desarrollo del planeamiento a través de los previstos PERIs lo había impedido.

El motivo, pues, ha de ser rechazado, y, por las mismas razones hemos de rechazar igualmente el quinto motivo en el que se cita como infringido el artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), por cuanto se considera que la sentencia de instancia, al apreciar la existencia de una causa de nulidad de pleno derecho sin que concurra, ha vulnerado el precepto mencionado. Planteamiento que, como hemos expuesto, no resulta de recibo.

En el segundo motivo, que se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA, por infracción de normas y jurisprudencia aplicable al objeto del debate, se fundamenta en la vulneración de los artículos 137 y 140 de la Constitución (CE), así como 1, 2 y 25.2 .d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL ), en relación con el artículo 129 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92) y 162 el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU). En consecuencia, lo que se mantiene por la recurrente es la vulneración del principio de la autonomía local.

En el tercer motivo la vulneración se proclama de la jurisprudencia que interpreta los mismos precepto del motivo anterior, y que damos por citados y reproducidos. Se reitera la conocida jurisprudencia relativa al control de legalidad por parte de las Comunidades Autónomas, que no de oportunidad. En síntesis se señala que la sentencia de instancia desconoce la potestad municipal ---vulnerando su autonomía--- para determinar los usos correspondientes al suelo, los cuales les corresponden de conformidad con la atribución de las competencias urbanísticas.

En la misma línea de defensa de la autonomía local, en el cuarto motivo la vulneración se proclama de la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España en fecha de 20 de enero de 1988.

Visto el similar contenido de los mismos, podemos proceder a su análisis de una forma conjunta y simultánea. El resultado del mismo, como veremos, ha de ser desestimatorio.

Con cita del pronunciamiento mas reciente ---STC 240/2006, de 30 de julio--- del Tribunal Constitucional hemos de reiterar la doctrina establecida al efecto sobre la autonomía local:

" ... debemos empezar recordando nuestra doctrina sobre la autonomía local constitucionalmente garantizada y su relación con el planeamiento urbanístico, contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 12, y luego reproducida en la STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 10. Dicha doctrina parte de la afirmación contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo, según la cual la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta en la competencia sobre urbanismo, y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas, quienes, "en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, [determinan] el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento" (FJ 25), siguiendo el criterio básico adoptado por el art. 2 LBRL de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia. Pues bien, "lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación" (STC 159/2001, FJ 12, con cita de la STC 109/1998, de 21 de mayo, FJ 7 ) en el proceso de elaboración del planeamiento, ya que la Constitución no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales (STC 109/1998, FJ 2 ). De ello se concluyó que la norma según la cual los municipios no tienen competencias en la fase de aprobación definitiva de un tipo especial de planes no es contraria a la autonomía local, puesto que ésta sólo obliga "a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico", y la norma cuestionada "no elimina toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado", puesto que les atribuye "competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional" (STC 159/2001, FJ 12 ).

En esta línea hemos sostenido con posterioridad que, aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas (STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 12 )".

Igualmente debemos dejar constancia de los conocidos pronunciamientos al respecto de el Tribunal desde su clásica STS de 13 de julio de 1990 :

"...resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas ---Sentencias de 20 de marzo, 10 y 30 de abril, 2 y 9 de julio de 1990 - etc.---. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica. Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» ---sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores".

Pues bien, es evidente que en el supuesto de autos ---que es el contemplado en los preceptos legales y reglamentarios de precedente cita--- laten unos intereses (como son los de carácter docente y medioambiental, que se vislumbran tras la protección de las dotaciones para equipamientos docentes y de espacios libres), que se proyectan mas allá de los meros intereses locales. De ahí que, desde siempre, el legislador haya previsto ---en aras de su protección--- un especial, cualificado y reforzado régimen de aprobación de las modificaciones señaladas, por cuanto el contenido de las mismas implica una singular alteración de las determinaciones urbanísticas, deviniendo, por ello, en absolutamente inviable el cuestionamiento de la constitucionalidad de los preceptos citados que la recurrente apunta al final de su motivo tercero .

Nos encontramos ---con el establecimiento de un especial régimen de aprobación de la modificaciones cualificadas del planeamiento--- ante un aspecto reglado, en el que el control pleno de la Comunidad es evidente, por cuanto el mismo se sitúa en el ámbito de la legalidad y no en el de la discrecionalidad. Se trata, como sabemos, de determinaciones ---destinadas a la protección de los intereses docentes y medioambientales--- que requieren y precisan de controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia, y no, por el contrario, ante revisiones de pura oportunidad. Esto es, con tal exigencia aprobatoria no se está invadiendo el terreno del modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana, sino en el de la protección de unos intereses de mas intensa cualificación.

El motivo debe ser rechazado.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LRJCA ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.500'00 euros. (Artículo 139.3) a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.