STS, 26 de Abril de 2012

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 17 de septiembre de 2008 que desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 172/2004 ) interpuesto por la Asociación por la Defensa de la Ría de Pontevedra contra el acuerdo de la Xunta de Galicia de 26 de diciembre de 2003 por el que se aprueba definitivamente el proyecto sectorial de incidencia supramunicipal para el asentamiento industrial de Lourizán; sin hacer especial pronunciamiento sobre las costas.

La referida sentencia describe en su fundamento segundo el contenido de la solicitud de aprobación de proyecto sectorial de incidencia municipal que presentó en su día el Grupo empresarial Ence, S.A., así como las características de las actuaciones contempladas en el proyecto -nueva planta de tratamiento de vertidos, eliminación de las balsas de aireación y construcción en el terreno liberado de una nueva fábrica de papel Tisú- y los efectos del acuerdo de aprobación definitiva del proyecto: fuerza vinculante para las Administraciones Públicas y para los particulares, prevalencia sobre las determinaciones del planeamiento vigente a todos los efectos, obligación de los Concellos afectados de adaptar su planeamiento a las prescripciones del proyecto que se aprueba y no sujeción de las obras e instalaciones del proyecto a licencia urbanística ni a ningún otro acto de control preventivo municipal. El texto de ese fundamento segundo de la sentencia es el siguiente:

(...) SEGUNDO.- La recurrente alega que con fecha 2 de junio de 2003 el grupo empresarial Ence S.A. presentó ante la Consellería de Innovación, Industria e Comercio, solicitud de aprobación de proyecto sectorial de incidencia supramunicipal, al amparo de lo establecido en la Ley 10/1995, dando cuenta de la actividad industrial que desarrolla la industria pastera en el Complejo Industrial de Lourizán (Pontevedra), añadiendo que tiene previsto acometer en dicho emplazamiento la ejecución de un proyecto para la construcción de una fábrica de papel tisú, lo que supondría una cuantiosa inversión económica con la consiguiente generación de empleo. En la demanda se diferencian las tres actuaciones contempladas en el proyecto sectorial para realizar en una primera fase, en primer lugar la nueva planta de tratamiento para los vertidos, en segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, la eliminación de las balsas de aireación de modo que con su relleno se recuperan terrenos para uso industrial, y en tercer término la nueva fábrica de papel tisú a construir en ese terreno liberado; se destaca asimismo una segunda fase, prevista a más largo plazo, que incorporará en el mismo emplazamiento, además de las ampliaciones de las fábricas de celulosa y papel, la ampliación de la central de cogeneración de energía eléctrica y una instalación de aserrío de la parte de madera gruesa que afluye al asentamiento de Lourizán.

Después de la tramitación del correspondiente expediente, el Consello de la Xunta de Galicia, en su reunión de 26 de diciembre de 2003, adoptó el acuerdo de aprobar definitivamente el proyecto sectorial de incidencia supramunicipal de utilidad pública e interés social denominado asentamiento industrial de Lourizán, lo cual se hizo constar expresamente en su punto 1º, mientras que en el punto 2º se dispuso que el citado acuerdo habría de surtir efectos a partir del día siguiente a su publicación en el Diario Oficial de Galicia, y, por lo tanto, sus determinaciones y las contenidas en el proyecto sectorial que se aprobaban tenían fuerza vinculante para las Administraciones públicas y para los particulares, y prevalecían, de acuerdo con lo establecido en los artículos 25.2º de la Ley 10/1995 y 11.1º del Decreto 80/2000 , sobre las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente a todos los efectos.

El punto 3º dispone que los concellos afectados por dicho acuerdo (entre los que se halla el de Pontevedra), y para efectos de adaptación formal de su planeamiento urbanístico a su contenido, deberán adaptarlo a las prescripciones del proyecto sectorial que se aprueba, que tendrá el alcance señalado en el informe de la Dirección Xeral de Urbanismo de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda que consta en el expediente administrativo. Dicha medida toma base en el artículo 11º del Decreto 80/2000, de 23 de marzo , por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal (en base al cual se aprueba el acuerdo impugnado), según el cual las determinaciones contenidas en los proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal tendrán fuerza vinculante para las Administraciones Públicas y para los particulares y prevalecerán sobre las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente (apartado 1), por lo que los municipios en los que se asienten las infraestructuras, dotaciones o instalaciones objeto de un proyecto sectorial deberán adaptar su planeamiento urbanístico al contenido del citado proyecto sectorial, en el que se establecerán las determinaciones de este planeamiento local que deban ser modificadas como consecuencia de la aprobación del proyecto sectorial, en el plazo que determine este último (en el caso presente se impone el de ocho meses para la remisión por los Ayuntamientos afectados a la Xunta de la modificación del planeamiento aprobado provisionalmente) y, en todo caso, en la primera modificación o revisión del planeamiento urbanístico (apartado 2). Este precepto sobrepone los intereses públicos gestionados por la Administración autonómica, derivados del artículo 27.3 de Estatuto de Autonomía(ordenación del territorio) así como de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre , y plasmados en la aprobación del proyecto sectorial, sobre los también públicos derivados del planeamiento urbanístico municipal, decantándose claramente por un modelo territorial sobre otro, al basarse en una previa declaración de incidencia supramunicipal de la instalación, a los efectos del artículo 22.1º de la Ley 10/1995, de ordenación del territorio de Galicia , y 4º del Decreto 80/2000 , en el que han debido tenerse en cuenta los efectos positivos que produzca para el medio ambiente, el paisaje rural y el patrimonio cultural, la contribución al desarrollo sostenible social y económico de Galicia, la población beneficiaria de la instalación, y el asentamiento sobre varios términos municipales.

El punto 4º del acuerdo impugnado ("Las obras e instalaciones referidas en este proyecto no estarán sujetas a licencia urbanística ni a ninguno de los actos de control preventivo municipal") exime de licencia urbanística y demás actos de control preventivo municipal a las obras e instalaciones referidas en el proyecto sectorial

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En el fundamento tercero, la sentencia analiza el primer argumento de impugnación aducido por la demandante -Asociación por la defensa de la Ría de Pontevedra-, en el que se invocaban los artículos 6.4 y 7.2 del Código Civil señalando que la inclusión de la planta de tratamiento de aguas residuales en el proyecto sectorial constituye un acto realizado en fraude de ley y con abuso de derecho, pues lo que pretende es amparar la inclusión de la fábrica de papel tisú en la declaración de incidencia supramunicipal con el objetivo de burlar las competencias del Concello de Pontevedra en relación con su Plan General de Ordenación Urbana y el trámite de licencias urbanísticas. El motivo de impugnación no es acogido por la Sala de instancia por las siguientes razones:

(...) TERCERO: En primer lugar, la asociación recurrente alega que la inclusión de la planta de tratamiento de aguas residuales en el proyecto sectorial, merece la consideración de acto realizado en fraude de ley, según lo dispuesto en el artículo 6.4 del Código Civil , y de abuso de derecho, con arreglo al artículo 7.2 del mismo texto legal, con el argumento de que lo que se pretende con ello es amparar la inclusión de la fábrica de papel tisú en la declaración de incidencia supramunicipal, con el objetivo final de burlar las competencias del Concello de Pontevedra, en relación con su Plan Xeral de Ordenación Urbana y el trámite de licencias urbanísticas, pues aduce que la decisión de instalar una nueva planta depuradora no surge con el proyecto sectorial sino que parte de un convenio de colaboración suscrito el 16 de octubre de 2001 entre la Administración autonómica y Ence, estando visado el proyecto por el Colegio Oficial de Ingenieros de Pontevedra el 21 de mayo de 2002, añadiendo que no existe justificación alguna (al margen de aquel objetivo de facilitar la ampliación del Decreto a la fábrica de papel tisú) para que las obras de la planta depuradora de Ence se realicen al amparo del Decreto 80/2000. Añade que el objetivo fundamental de la depuradora es el de procurar terreno industrial para Ence, liberando el ocupado por la balsas de aireación. Y agrega que carece de justificación la exclusión de Elnosa del convenio de colaboración suscrito entre la Xunta de Galicia y Ence, desde el momento en que aquella es otra de las instalaciones industriales vinculada a la fabricación de pasta de papel, ubicada en la marisma de Lourizán, de cuya actividad productiva igualmente se derivan vertidos de aguas residuales desde tierra a la ría de Pontevedra, estimando la demandante insuficiente el entubado de los vertidos de Elnosa al emisario submarino sin dar una alternativa a la función que realizan las balsas.

Este primer motivo de impugnación no puede prosperar ya que no existe base ni indicio alguno que permita deducir que la inclusión de la planta de tratamiento de aguas residuales en el proyecto sectorial perseguía el amparo de la inclusión de la fábrica de papel tisú en la declaración de incidencia supramunicipal, con el objetivo final de burlar las competencias del Concello de Pontevedra. Por el contrario, la instalación de la planta de tratamiento de efluentes está directamente conectada con la de la fábrica de papel tisú y es lógico que el proyecto sectorial y la incidencia supramunicipal haya alcanzado a ambos, porque, tal como se desprende del convenio de colaboración suscrito el 16 de octubre de 2001 entre la Xunta de Galicia y Ence, la instalación de la nueva línea de tratamiento de residuos suponía la eliminación de la anterior balsa de tratamiento, de forma que Ence recuperaría los terrenos que ocupaba para otros usos industriales, mediante su relleno con materiales de su antiguo almacenamiento sellado, siendo ese lugar el aprovechado para la instalación de la fábrica de papel tisú, tal como se desprende de la memoria justificativa del interés público o utilidad social (página 42). Y no es que la planta depuradora obedezca a la necesidad de liberar terrenos para instalar la fábrica de papel tisú, sino que aquel nuevo tratamiento de los efluentes de la fábrica de pasta fue una idea que surgió mucho antes que la de la instalación de la fábrica de papel tisú, en concreto nació en 2001 con aquel convenio, a la vista de la necesidad de alcanzar unos niveles mínimos y objetivos de calidad de las aguas continentales y marítimas así como de adecuarse a la Ley 8/2001, de 2 de agosto, de protección de la calidad de las aguas de las rías de Galicia y de Ordenación del Servicio Público de Depuración de las Aguas Residuales, en la que se imponen límites de emisión y objetivos de calidad a los que era necesario adecuarse de acuerdo con las nuevas exigencias ambientales derivadas de dicha norma legal, máxime tras la declaración de zona sensible en la Directiva comunitaria 91/271/CEE. Una vez que el Director Xeral de calidade e evaluación ambiental resolvió el 4 de julio de 2003 aprobar la actualización de la declaración de impacto ambiental relativa al proyecto de planta de tratamiento de efluentes de la fábrica de Ence en Pontevedra, y que el 8 de julio de 2003 la Consellería de Medio Ambiente y Ence suscribieron el pacto ambiental, con el fin de reducir la producción de residuos generados en la fábrica y facilitar la disminución de la carga contaminante, quedaba vía libre para la mejora y recuperación de los terrenos en los que se asentaban las cuatro primeras balsas a fin de permitir un ulterior uso industrial, conteniéndose determinadas actuaciones en relación con la gestión de los suelos del complejo industrial liberados como consecuencia de las restantes actuaciones. En la tramitación de la declaración de impacto ambiental del proyecto de planta de tratamiento de efluentes se otorgó audiencia al Concello de Pontevedra, así como a la Demarcación de Costas del Estado y a la Dirección General de Patrimonio Cultural, sin que se formulase objeción alguna, por lo que por resolución de 23 de enero de 2004 de la Subdirección General de Gestión del Dominio Público Hidráulico se acordó dar publicidad a aquella declaración de impacto ambiental. Una vez que culminaba el proceso de tratamiento de los efluentes de la fábrica de pasta, es lógico que se aprovechase para la inserción en el acuerdo de 26/12/2003 de aprobación de proyecto sectorial de incidencia supramunicipal, de la nueva planta de tratamiento de efluentes, pero queda claro, con la anterior exposición, que la necesidad de variar la línea de tratamiento de residuos y las exigencias medioambientales de la nueva planta surgen varios años antes de la posibilidad de instalación de una fábrica de papel tisú, por lo que la inserción en el acuerdo de 26/12/2003 de lo relativo a dicha planta de tratamiento no podía constituir una argucia o fraude que perseguía la inclusión de la fábrica de papel, pese a que es indudable que esta nueva línea de tratamiento de aguas residuales industriales permitió la liberación de terrenos del complejo y la instalación en ellos de dicha fábrica.

Por lo demás, resulta lógico y racional el argumento, esgrimido en su escrito de contestación a la demanda por la defensa de Ence, de que la inclusión de la planta de tratamiento de efluentes en el proyecto sectorial de interés supramunicipal responde a la necesidad de garantizar una cobertura legitimadora desde el punto de vista del Derecho urbanístico, pues si bien es indudable la legalidad desde la perspectiva del Derecho de aguas, la importancia para el asentamiento industrial de la planta, consistente en un edificio, donde se desempeñan las labores de control del sistema, y varios depósitos (dos reactores biológicos con fangos activados y dos decantadores de fangos), exigía la inclusión de la nueva planta en el proyecto sectorial para de ese modo, una vez recibida la aprobación definitiva, imponer la acomodación del Plan General de Ordenación Urbana a las determinaciones del proyecto. Es lógico que así sea si la nueva línea de tratamiento se considera más idónea y acorde a las modernas exigencias medioambientales, cumpliéndose de ese modo las finalidades que se contienen en el Decreto 80/2000 (artículos 2 y 4), a la vez que estaba justificada la declaración de incidencia supramunicipal a la vista de que la mejor depuración de las aguas afectaba a la ría de Pontevedra debido a que la planta de tratamiento de efluentes está al servicio del saneamiento integral de dicha ría, y de los efectos beneficiosos que representaba desde el punto de vista medioambiental.

Tampoco constituye base para apreciar fraude de ley la exclusión de Elnosa porque las aguas residuales de ésta eran depuradas en una planta específica e independiente de la de Ence, y aunque las aguas ya tratadas se unían para verter juntas a la estación de bombeo del emisario submarino, el convenio medioambiental suscrito entre la Xunta y Ence ha impuesto la obligación de separar dichos vertidos, como así se ha realizado. Por lo demás, lo que no cabría es declarar la nulidad del acuerdo de 26/12/2003 por no comprenderse en él lo relativo a los vertidos de Elnosa al emisario submarino, porque ello, por sí mismo, no convertiría aquél en contrario al ordenamiento jurídico, además de que este órgano jurisdiccional no podría determinar el contenido discrecional de los preceptos de la resolución de 30/12/2003(artículo 71.2 de la Jurisdicción Contencioso administrativa).

De todo lo anteriormente argumentado se deduce que con la inclusión en el acuerdo de 26/12/2003 de la planta de tratamiento de efluentes ni se persigue un resultado prohibido o contrario al ordenamiento jurídico ni se puede hablar de abuso del derecho o ejercicio antisocial del mismo, dadas las finalidades que con ello se pretende

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A continuación, en el mismo fundamento tercero, la sentencia analiza la alegación de la demandante relativa a la falta de transparencia en la tramitación del procedimiento seguido hasta la aprobación del acuerdo impugnado, incumpliendo los requisitos de los artículos 9 y 10 del Decreto autonómico 80/2000, de 23 de marzo. La Sala de instancia desestima dicho argumento de impugnación, por haberse cumplido cada uno de los trámites previstos en la Ley 10/1995, de 23 de noviembre y Decreto 80/2000, de 23 de marzo.

Además, la parte actora alegaba la infracción del artículo 2 del Decreto 80/2000 , por considerar que el proyecto aprobado no tenía incidencia supramunicipal. La sentencia considera que no se aportan argumentos que contradigan el carácter supramunicipal del proyecto, explicando los beneficios y mejoras que el proyecto tendrá para la Comunidad. El texto de la fundamentación de la sentencia en relación a este motivo de impugnación es el siguiente:

(...) TERCERO: (...) La demandante considera que con el acuerdo impugnado se infringe el artículo 2 del Decreto 80/2000 ("Los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal tienen por objeto regular la implantación territorial de las infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés público o utilidad social cuando su incidencia transcienda del término municipal en el que se localicen, por su magnitud, importancia o especiales características, o que se asienten sobre varios términos municipales") porque las instalaciones contempladas en el proyecto sectorial no cumplen con la finalidad prevista en aquel precepto, pero, fuera de respetables consideraciones de conveniencia u oportunidad que, en cuanto tales, pudieran ser asumibles, no se aportan argumentos de índole jurídica que contradigan el carácter supralocal del proyecto por su magnitud, importancia o especiales características, su interés público y su necesaria articulación con las determinaciones del planeamiento urbanístico y territorial vigente.

El cuarto motivo de impugnación se funda en la negativa de la incidencia supramunicipal del proyecto sectorial, en base a negar que concurran los criterios que se recogen en el artículo 4 del Decreto 80/2000. Establece este precepto:

"Para declarar la incidencia supramunicipal de la infraestructura, dotación o instalación, a los efectos previstos en la Ley 10/1995, de ordenación del territorio de Galicia, y de conformidad con su art. 22.1 º, se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a) Los efectos positivos que produzca para el medio ambiente, el paisaje rural y el patrimonio cultural. b) La contribución al desarrollo sostenible social y económico de Galicia.

c) La población beneficiaria de la infraestructura, dotación o instalación.

d) La función vertebradora y estructurante del territorio que conlleve tal actuación.

e) El asentamiento de la infraestructura, dotación o instalación sobre varios términos municipales. f) Cualquier otro criterio que contribuya directamente a los objetivos fundamentales enunciados en el art. 3 de la Ley 10/1995 , de ordenación del territorio de Galicia".

La resolución del Consello de la Xunta de 18 de marzo de 2004, desestimatoria del recurso de reposición formulado por la asociación actora, señala los motivos por los que se considera que el proyecto sectorial tiene incidencia supramunicipal y efectos beneficiosos para la contribución del desarrollo sostenible de Galicia, además de beneficiar a la población de varios municipios con la instalación, pues ha concretado con rotundidad que la planta de tratamiento de efluentes está al servicio integral de la ría de Pontevedra, de modo que no afecta únicamente al Concello de Pontevedra, mientras que la planta de producción de papel tisú está prevista en el plan director de estrategias del área territorial urbana de Pontevedra, gozando del interés del Consello Rector de incentivos regionales, además de representar el 20% del tránsito de mercancías del puerto de Marín, contemplando como opción estratégica el lanzamiento de actividades industriales añadidas que pretenden incorporar de forma autóctona y con plenas garantías competitivas, mayor valor añadido a la pasta de papel fabricada en el territorio, tanto a través del impulso de fabricación de papel tisú como de papel escritura, como modo de evitar la rotura entre la fabricación de pasta y el resto de la cadena del ciclo productivo, es decir, la pasta fabricada sale fuera de Galicia y la fabricación de papel y cartón se hace con materia prima que viene de fuera de esta Comunidad Autónoma; de cara a los efectos positivos para el medio ambiente se añade que lo más importante es el compromiso de Ence de aplicar una buena parte de la plusvalía generada por este proyecto industrial, en concreto 19 millones de euros, en proyectos medioambientales en la zona, de la que derivará una indiscutible mejora de la situación actual, no adoptándose todas las mencionadas mejoras en cumplimiento de obligaciones impuestas por la normativa aplicable, sino que el compromiso medioambiental va más allá, coordinando la ampliación del complejo industrial, que en este caso representa el cierre del ciclo productivo de papel, con la mejora de las condiciones medioambientales actuales y, particularmente, de la carga contaminante que se vierte en la ría. Es decir, se parte de unas previas condiciones deficitarias en el aspecto medioambiental, pues Ence desarrolla su actividad industrial desde 1963, y pretende aprovecharse la instalación de la planta de efluentes para reducir aquella carga contaminante y mejorar el saneamiento de la ría de Pontevedra (que evidentemente no sólo afecta a este Concello) sustituyendo las anteriores balsas de decantación y aireación por un nuevo método de tratamiento, todo ello como derivado del Plan de saneamiento integral de la ría de Pontevedra, aprobado por el Consello de la Xunta el 9 de noviembre de 2000, el convenio de colaboración suscrito el 16 de octubre de 2001 para el saneamiento de la ría de Pontevedra, y de la posterior autorización de 9 de julio de 2003 para el vertido de las aguas residuales de Ence, con todo lo cual se trataba de lograr la adecuación a los niveles de emisión y mínimos de calidad exigidos por la Ley 8/2001, de 2 de agosto, de protección de la calidad de las aguas de las rías de Galicia y de ordenación del servicio público de depuración de las aguas residuales, en congruencia con la declaración de zona sensible en la Directiva comunitaria 91/271/CEE, sobre tratamiento de aguas residuales urbanas. Para ello Ence se había comprometido a realizar en un plazo de dos años una serie de inversiones tendentes a conseguir el pretratamiento de sus vertidos mediante tamizado de los efluentes de producción y blanqueo, el tratamiento físico-químico conjunto coagulación-floculación de las líneas de producción, blanqueo y evaporación, el sistema biológico de tratamiento por oxidación mediante fangos activos, el espesamiento y prensado de los fangos, la construcción de una balsa de seguridad y regulación previa al vertido, eliminación de la balsa de tratamiento, recuperación de los terrenos para otros usos industriales mediante el relleno con materiales de su antiguo almacenamiento sellado, conexión de dicho efluente al emisario submarino que forma parte del tratamiento de las aguas residuales de la ciudad de Pontevedra, conexión que la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Vivenda se comprometía a autorizar, previas las comprobaciones oportunas, comprometiéndose Ence a aportar la cantidad de 6.010.121'04 euros al presupuesto del organismo autónomo Augas de Galicia para el saneamiento de la ría de Pontevedra, mientras que este organismo se comprometía a tramitar el expediente de renovación de la autorización del vertido de aguas residuales antes mencionado, que se otorgó el 9 de julio de 2003, una vez acreditada la adecuación de la carga contaminante a los parámetros fijados legal y reglamentariamente. Por resolución de 4 de julio de 2003 el Director General de Calidade e Avaliación Ambiental aprobó la actualización de la D.I.A. relativa al proyecto de planta de tratamiento de efluentes de Ence en Pontevedra, y el 8 de julio de 2003 se suscribió entre la Consellería de Medio Ambiente y Ence el pacto ambiental, en el que se reconoció el cumplimiento por dicho grupo empresarial de la normativa medioambiental en su centro de Lourizán, y con el fin de facilitar la reducción de la carga contaminante, se acordó la aminoración de los efluentes líquidos, mediante la aplicación de nuevas medidas internas en el proceso productivo, la mejora del rendimiento de las tecnologías existentes, la instalación de una nueva planta de tratamiento biológico, la reducción de las emisiones atmosféricas y la gestión de los residuos mediante el desarrollo de un plan de minimización de residuos, la diversificación de los sistemas de valorización de los mismos, la implantación de un sistema de recogida-gestión de ciertos residuos industriales para su posterior gestión externa y la minimización en tiempo y superficie de los depósitos temporales internos. Si a todo lo anterior se añade la creación de puestos de trabajo directos que conlleva la planta de papel tisú, han de reputarse acreditadas no sólo la contribución al desarrollo sostenible social y económico de Galicia sino la concurrencia de las exigencias contenidas en el artículo 4 del Decreto 80/2000 para la declaración de la incidencia supramunicipal del proyecto sectorial, sin que puedan tomarse en consideración hipotéticas instalaciones futuras que no forman parte del acuerdo ahora impugnado. Y esos efectos económicos favorables para la Comunidad, que no han sido desmentidos tampoco en los aspectos medioambientales por una prueba pericial u otra técnica, están avalados asimismo por la Administración del Estado, que ha concedido subvenciones a Ence tanto para la planta de tratamiento de efluentes, por importe de 3.328.241'40 euros en resolución de 10 de julio de 2003 de la Dirección General de Desarrollo Industrial, como para la fábrica de papel tisú, en forma de subvención a fondo perdido por importe correspondiente al 15% de la inversión subvencionable, por acuerdo de 24 de febrero de 2005 de la Comisión delegada del Gobierno para asuntos económicos, todo ello aparte de que la Dirección General de Costas autorizó, por resolución de 31 de enero de 2003, la realización de las obras de la planta de tratamiento de efluentes al mejorarse con ello la calidad de los vertidos sobre el dominio público marítimo terrestre. El propio Plan General de Ordenación Urbana de Pontevedra reserva la zona en que se pretenden ubicar las instalaciones del proyecto para la extensión de las actividades industriales dentro de su recinto que supongan una clara mejora económica de los procesos de integración industrial generando mayores valores añadidos, renta y empleo, en el municipio, y si bien el actual equipo dirigente del Concello de Pontevedra se muestra contrario a la implantación que se pretende (de lo cual da muestra el recurso nº 149/2004 que se sigue ante esta Sección promovido por el mismo contra este mismo acuerdo), en el presente litigio no han resultado rebatidos aquellos invocados efectos beneficiosos en valor añadido, renta y empleo, para el municipio, además de la mejora de las condiciones medioambientales precedentes, por más que fuera deseable, no la reducción, sino la desaparición de toda carga contaminante sobre la ría de Pontevedra, y el medio ambiente en general, lo cual es difícilmente conseguible debido fundamentalmente a la degradación que tuvo lugar en el pasado y que ahora trata de aminorarse.

En consecuencia, ha de desestimarse igualmente este cuarto motivo de impugnación, al no haberse acreditado la ausencia de incidencia supramunicipal del proyecto sectorial, ni haberse rebatido los relevantes argumentos y demostraciones que se desprenden del examen del expediente y que se dejan expuestos

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A continuación, en el mismo fundamento tercero de la sentencia, se aborda el argumento de impugnación relativo a la adaptación del planeamiento urbanístico por los Concellos afectados y a la exención de sujeción a licencia urbanística y de cualquier otro acto de control preventivo municipal respecto de las obras e instalaciones contempladas en el proyecto sectorial. Para ello, la sentencia distingue entre las obras de la planta de tratamiento de efluentes, que al ser consideradas como obra hidráulica están excluidas de licencia por la legislación sectorial - disposición adicional 2ª de la Ley 8/1993, de 23 de junio , reguladora de la Administración Hidráulica de Galicia- y las obras correspondientes a la fábrica de papel tisú, que la Sala de instancia considera como obras públicas, trascendiendo de una interpretación puramente literal de la normativa autonómica que contempla la exención de licencias para las obras públicas definidas detalladamente en el proyecto sectorial. La Sala de instancia se pronuncia en los siguientes términos:

(...) TERCERO: (...) El quinto motivo que sirve de fundamento a la impugnación planteada se refiere a los puntos 3 y 4 del acuerdo de 26/12/2003, es decir, tanto en lo relativo a la necesaria adaptación de su planeamiento urbanístico por los Concellos afectados por dicho acuerdo, como la exención de sujeción a licencia urbanística ni a ningún otro acto de control preventivo municipal respecto a las obras e instalaciones referidas en el proyecto sectorial.

Respecto a la planta de tratamiento de aguas residuales, insiste la demandante en que nunca debió incluirse en el proyecto sectorial en cuanto estaba encaminada única y exclusivamente a liberar los terrenos de las balsas de aireación para conseguir terreno industrial, pero esos argumentos ya han sido rebatidos anteriormente, además de que dentro del recinto podrán existir otros terrenos para la ubicación de la planta de papel tisú. En este punto se reiteran por la recurrente las alegaciones que insisten en que no se trata de una obra de interés general ni de ámbito supramunicipal, en torno a lo cual cabe reiterar igualmente que afecta a todos los Concellos de la ría de Pontevedra, incluido el de Marín, y que está destinada a reducir la carga contaminante de los vertidos a la ría de Pontevedra con un nuevo plan de tratamiento, estando inmersa y siendo resultado de un plan de tratamiento integral de dicha ría que tiene como objetivos reducir los niveles de emisión de los vertidos y de las emisiones atmosféricas, incrementar los de calidad de las aguas y mejorar los sistemas de recogida, gestión y valorización de los residuos industriales.

En cuanto a la legalidad de la exención de licencia urbanística y otros actos de control preventivo municipal respecto a la planta de tratamiento de aguas residuales, cabe reiterar los argumentos que esta Sala y Sección esgrimió en el auto de 1 de julio de 2004, al decidir el recurso de súplica contra el auto dictad en la pieza de medidas cautelares de este recurso y del 149/2004, así como en la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de junio de 2004que, si bien se dictó en procedimiento de derechos fundamentales, abordó esta cuestión.

En efecto, las obras relativas a la planta de tratamiento de efluentes tienen la consideración de obra hidráulica, lo cual queda de manifiesto en el alegado y no contradicho carácter firme de la resolución de 9 de julio de 2003 del Presidente de Aguas de Galicia otorgando al grupo empresarial Ence la renovación de la autorización para el vertido de aguas residuales a la Ría de Pontevedra, procedentes de sus instalaciones industriales asentadas en el lugar de Lourizán, con todos las minuciosas condiciones que se fijan en dicho acuerdo, y la resolución de la Dirección General de Costas de 31 de enero de 2003 autorizando a Ence la realización de aquellas obras comprendidas en el proyecto de planta de tratamiento de efluentes dentro de los bienes de dominio público marítimo terrestre de la concesión de la que es titular por Orden de 28 de julio de 1979, cuya finalidad es depurar los efluentes producidos para poder alcanzar los límites contemplados en la Ley 8/2001, de 2 de agosto, de Protección de la Calidad de las Aguas de las Rías de Galicia y de Ordenación del Servicio Público de Depuración de Aguas Residuales Urbanas. Refuerza el carácter de obra hidráulica de la planta de tratamiento su incardinación en el Plan de saneamiento integral de la ría de Pontevedra y los convenios de colaboración suscritos por la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda con las organizaciones sindicales, Cámaras, organizaciones empresariales y con Ence, todo lo cual dio lugar al pacto ambiental suscrito en julio de 2003, y resulta decisiva su adecuación al concepto contenido en el artículo 122 de la Ley de Aguas , texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001. Por otra parte, no puede olvidarse tampoco que para la construcción de la planta de tratamiento de efluentes existe la garantía de la previa declaración de impacto ambiental formulada por la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 23 de abril de 2003, actualizada el 4 de julio de 2003, y de la resolución de 9 de enero de 2004 de la propia Dirección General, por la que se hace pública la declaración de impacto ambiental de 18 de diciembre de 2003 formulada por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Consellería de Medio Ambiente. Una vez que queda aclarado el carácter de obra hidráulica de la planta de tratamiento de efluentes, y en aras a esclarecer el régimen jurídico aplicable a cada una de dichas obras, lo relativo a la planta de tratamiento de efluentes ha de dejarse al margen del régimen establecido en el apartado 2 de la Disposición Adicional 1ª de la Ley 10/1995 , modificada por la Disposición Final 1ª de la Ley 9/2002 , que solamente exime de licencia urbanística municipal en caso de obras promovidas directamente por la Administración Pública o sus organismos autónomos previstas en un proyecto sectorial y calificadas como de marcado carácter territorial, ya que a aquella planta de tratamiento ha de ser aplicable el régimen especial de exención de licencias que para las obras hidráulicas se recoge en la Disposición Adicional 2ª de la Ley 8/1993 de 23 de junio , reguladora de la Administración Hidráulica de Galicia, introducida por la Adicional 4ª.2 de la Ley 8/2001, de 2 de agosto, de Protección de la Calidad de las Aguas de las Rías de Galicia y de Ordenación del Servicio Público de Depuración de Aguas Residuales Urbanas , en la que se dispone que "Los proyectos correspondientes a obras hidráulicas que no agoten su funcionalidad en el término municipal donde se ubiquen no estarán sujetos a licencia municipal ni a cualquier acto de control preventivo municipal a los que se refiere el artículo 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local , y el artículo 286.1.b) de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de la Administración local de Galicia".

Respecto a la fábrica de papel tisú (pues las demás actuaciones previstas a medio y largo plazo no están incluidas en el proyecto sectorial y respecto a ellas nada se acuerda) el argumento central de la recurrente es que es necesaria la licencia municipal porque la Disposición Final 1ª de la Ley 9/2002 ha modificado el texto de la adicional 1ªde la Ley 10/1995 , y en su apartado 2solamente exime de licencia urbanística municipal en caso de obras promovidas directamente por la Administración Pública o sus organismos autónomos previstas en un proyecto sectorial y calificadas como de marcado carácter territorial.

Este argumento no merece mejor suerte que los demás puesto que todo lo concerniente con aquella fábrica de papel tisú se ha incardinado en un proyecto sectorial de justificada incidencia supramunicipal, tal como hemos visto anteriormente, el cual se integra como uno de los instrumentos de ordenación del territorio basados en los principios de coordinación, cooperación interadministrativa, racionalidad y planificación, que, en cuanto tales, son competencia de la Administración autonómica, tal como se recoge en la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia, tratando con ello de colmar las insuficiencias que ofrecía el sistema de planificación urbanística, con la creación de aquel otro sistema (el de ordenación territorial) que se considera más integrador, detallándose en el preámbulo, en cuanto ahora interesa, que los planes y proyectos sectoriales, de incidencia supramunicipal, tienen por objeto regular la implantación de determinadas actuaciones de indudable incidencia territorial en materia de infraestructuras, dotaciones u otras instalaciones, tanto de iniciativa pública como privada, que se asienten sobre varios términos municipales o de aquellas cuya incidencia trascienda el simple ámbito local por su magnitud, importancia o especiales características. En ese sentido se regulan en los artículos 22y siguientes de dicha norma legal, y lógicamente, una vez aprobados, han de primar sobre los respectivos planeamientos urbanísticos, pues el artículo 24 de la Ley 10/1995 (igual que el artículo 11 del Decreto 80/2000 ) dispone, bajo la rúbrica de "eficacia" que "Las determinaciones contenidas en los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal vincularán el planeamiento del ente o entes locales en que se asienten dichos planes o proyectos, que habrán de adaptarse a ellas dentro de los plazos que a tal efecto determinen". Por tanto, no cabe la sumisión a licencia municipal urbanística de las obras e instalaciones comprendidas en el proyecto sectorial antes de que el planeamiento haya sido adaptado a sus determinaciones, pues si se estableciera dicha exigencia previa quedaría desactivada la primacía de aquel instrumento de ordenación del territorio. El Ayuntamiento sólo mantendrá el control de los actos de edificación y uso del suelo realizados sin ajustarse al proyecto sectorial, tal como dispone la disposición adicional del Decreto 80/2000. En congruencia con ello, el artículo 11.3 del Decreto 80/2000 dispone que "Las obras públicas definidas detalladamente en el proyecto sectorial serán calificadas expresamente como de marcado carácter territorial y no estarán sujetas a licencia urbanística ni a ninguno de los actos de control preventivo municipal, de acuerdo con la disposición adicional primera de la Ley 10/1995 , de ordenación del territorio de Galicia".

Podrían plantearse dudas en torno a la calificación como públicas de las obras incluidas en el proyecto sectorial del asentamiento industrial de Lourizán, pero, trascendiendo una interpretación puramente literal de la disposición adicional 1ª de la Ley 10/1995 , y de cara a no convertir en ineficaz la aprobación del proyecto sectorial (pues con esa interpretación literal cualquier Concello podría denegar la licencia municipal respecto a alguna de las obras o instalaciones incluidas en el proyecto sectorial antes de la adaptación al mismo de su planeamiento urbanístico), ha de entenderse que las obras que se contienen en el proyecto sectorial tienen una finalidad pública de relevancia para el interés general, como es el saneamiento integral de la ría de Pontevedra, en las que ha tenido una intervención importante de promoción la Administración autonómica, pues han estado precedidas de un pacto ambiental y de un convenio de colaboración autorizado por la Xunta de Galicia el 4 de octubre de 2001, en el que han intervenido corporaciones locales, organizaciones sindicales así como las cámaras y las organizaciones empresariales de mayor importancia en la zona, contemplándose una serie de actuaciones, antes especificadas, tendentes a mejorar la calidad de las aguas, reducir los vertidos así como gestionar y valorizar los residuos industriales, en las que ha tratado de lograrse la confluencia de los intereses privados de Ence con los públicos gestionados por la Administración autonómica, quien ha tenido interés en el cierre del ciclo productivo de papel, se ha comprometido en facilitar las actuaciones administrativas de cara a aquella consecución e incluso ha buscado fuentes de financiación pública de los diversos proyecto industriales, por lo que no cabe negar una función promotora a la Xunta, al tratarse de actuaciones promovidas, auspiciadas y concertadas desde el sector público, enmarcadas en un plan público, cual el saneamiento integral de la ría de Pontevedra.

Lo anteriormente argumentado es congruente con lo dispuesto en el artículo 227.2 de la Ley gallega 9/2002, de 30 de diciembre, que otorga a los órganos de la Administración autonómica la potestad de control de la legalidad sobre la actividad urbanística cuando se trate de la tutela de intereses supramunicipales, que es el caso presente una vez que se ha justificado la incidencia supramunicipal del proyecto sectorial, estando justificada la exención de la licencia municipal, respecto al órgano municipal que mayor oposición ha mostrado al proyecto al haber tenido ocasión el Concello de Pontevedra de informar sobre las obras y en torno al proyecto sectorial en el procedimiento seguido por la Xunta para la aprobación del proyecto, en el proyecto de evaluación de impacto ambiental de la planta de tratamiento de efluentes, en el expediente de Aguas de Galicia sobre renovación de autorización del vertido y en el expediente de autorización ambiental integrada de la fábrica de papel tisú

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Por último, la sentencia aborda los argumentos de impugnación relativos a la vulneración de la autonomía local reconocida en el artículo 140 de la Constitución , al contemplar la exención de licencia municipal, y a la ausencia de publicación de las normas de carácter general contenidas en el proyecto sectorial, alegaciones que la Sala de instancia desestima por las siguientes razones:

TERCERO: (...) Como sexto motivo de impugnación se esgrime la vulneración de la autonomía local, reconocida en el artículo 140 de la Constitución española , al permitirse el trámite del proyecto sectorial y eximirse de la licencia municipal. Realmente los argumentos en que se apoya esta alegación constituyen una crítica a la normativa que se contiene en los artículos 22 y siguientes de la Ley 10/1995 y en el Decreto 80/2000.

Tampoco este motivo puede prosperar porque la ordenación del territorio es una competencia que pueden asumir las Comunidades autónomas, como lo ha hecho la de Galicia, en virtud de lo dispuesto en el artículo 148.1.3de la Constitución , y desde que lo hagan constituye una competencia exclusiva de ellas (STC 149/98y las anteriores que cita), y porque sobre esta cuestión ya se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. El fundamento jurídico décimo de la STC 51/2004 dice: En concreto, se analizó en aquella resolución si vulneraba la autonomía local la atribución a la Administración autonómica, en lugar de a los Ayuntamientos, de la competencia de aprobación definitiva del planeamiento derivado que se contenía en el art. 50 del Decreto Legislativo 1/1990 . Este precepto no se consideró inconstitucional. Se argumentó en aquella ocasión que, aunque el art. 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , establezca que el municipio ejercerá competencias en las materias de ordenación, gestión y disciplina urbanística, son las "Comunidades Autónomas quienes, en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, determinan el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento

(con cita de la STC 61/1997, de 20 de marzo , fundamento 25). Por otra parte, según el art. 58.2 Ley 7/1985 "las Administraciones competentes en materia de aprobación de planes deberán necesariamente otorgar a las restantes (en este caso a los entes locales) algún tipo de participación que permita armonizar los intereses públicos afectados», pero "ni de la Constitución ni de aquellos preceptos de la legislación estatal (LBRL) que integren el bloque de la constitucionalidad se deduce cuál deba ser la intensidad o la medida concreta de las competencias que respecto de (determinados Planes) deba atribuirse en la legislación autonómica sectorial a los entes locales (redacción inicial o fase preparatoria, audiencia previa, informe vinculante o no, participación en organismos mixtos, etc.)". En aquel caso se consideró que las atribuciones conferidas a la entidad local en las primeras fases del procedimiento de aprobación del plan eran "competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico; y que, por tanto, el precepto cuestionado respetaba las exigencias de la garantía de la autonomía local ( STC 159/2001 , fundamento 12)". Por tanto, el Tribunal Constitucional ha avalado la posibilidad de que se otorgue a la Administración autonómica la potestad de control de la legalidad urbanística en ejercicio de sus competencias de ordenación del territorio, sin que ello entrañe vulneración alguna de la autonomía local.

El séptimo motivo de impugnación se centra en la vulneración por el proyecto sectorial del artículo 225 del plan general de ordenación urbana del Concello de Pontevedra, que prevé el desarrollo e la zona a través de un plan especial (PERI), pero no cabe compartirlo desde el momento en que tanto el artículo 24 de la Ley 10/1995 como el artículo 11 del Decreto 80/2000 exigen la previa adaptación de los planeamientos urbanísticos de los entes locales a las determinaciones contenidas en el proyecto sectorial de incidencia supramunicipal, una vez aprobado éste.

El octavo y último motivo se basa en la ausencia de publicación de las normas de carácter general del proyecto sectorial, pero tampoco puede prosperar debido a que el artículo 13.5 del Decreto 80/2000 lo único que exige es la publicación en el Diario Oficial de Galicia del acuerdo de aprobación definitiva del plan o proyecto sectorial, que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación, mientras que el apartado 6 de ese artículo 13 establece que "Un ejemplar del plan o proyecto sectorial aprobado definitivamente les será remitido a cada uno de los ayuntamientos sobre los que se asienta la infraestructura, dotación o instalación y a la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda, con todos los planos y documentos integrantes del plan o proyecto sobre los que recae el acuerdo de aprobación definitiva debidamente diligenciados por el funcionario habilitado, haciendo constar expresamente esta aprobación"

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Por las razones expuestas la sentencia desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

La representación de la Asociación por la Defensa de la Ría de Pontevedra preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 10 de diciembre de 2008 en el que formula cinco motivos de casación, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , cuyo enunciado y contenido, en síntesis, es el siguiente:

1. Infracción de los artículos 6.4 y 7.2 del Código Civil , por no haber apreciado la sentencia la existencia de fraude de ley y abuso de derecho al haberse aprobado un proyecto de incidencia supramunicipal cuando las instalaciones se sitúan únicamente en la parroquia de Lourizán, municipio de Pontevedra, por lo que no se cumple el requisito previsto en el artículo 4, letra f) del Decreto autonómico 80/2000 ("el asentamiento de la infraestructura, dotación o instalación sobre varios términos municipales "). La inclusión de la planta de tratamiento de efluentes en el proyecto sectorial tendría como único objeto burlar el citado artículo 4, justificando que se trata de una obra hidráulica que no agota su funcionalidad en el término municipal y evitar con ello el control municipal en materia urbanística respecto a la instalación de la fábrica de papel tisú.

2. Infracción de los artículos 9.1 y 9.3 de la Constitución , pues la disposición adicional primera de la Ley autonómica 10/1995 exime de licencia municipal únicamente a la "obras públicas" y las obras del proyecto aprobado están promovidas por una empresa privada. Al no entenderlo así, la sentencia está infringiendo el principio de seguridad jurídica, pues dispensa de licencia municipal a las obras de una empresa privada cuando no existe ninguna norma que ampare tal supuesto.

3. Infracción del artículo 127.1 en relación con el artículo 122 de la Ley de Aguas , ya que la sentencia ha considerado que la planta de tratamiento de efluentes no agota su funcionalidad en el término municipal en el que se ubica, siendo así que el tratamiento de los efluentes se realiza únicamente en las instalaciones situadas en el término municipal de Pontevedra, por lo que las obras se encuentran sometidas a licencia.

4. Infracción del artículo 140 de la Constitución y de la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1995 , pues no existe razón alguna para que un proyecto de una empresa privada escape a los actos de control preventivo municipal e incluso no quede sujeto a licencia municipal.

5. Infracción del artículo 9.3 de la Constitución , pues a diferencia de lo considerado por la Sala de instancia, las normas de carácter general del proyecto aprobado han de ser publicadas, pues de lo contrario no se puede mantener que sus determinaciones tengan fuerza vinculante para las Administraciones Públicas y para los particulares.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y estime el recurso contencioso- administrativo interpuesto, declarando nulo el acuerdo de la Junta de Galicia de 26 de diciembre de 2003 y los actos posteriores que se sustentan en el mismo, o, subsidiariamente, se declare la nulidad del acuerdo anulando los cuatro puntos de dicho acuerdo que han sido combatidos.

Por Providencia de la Sección Primera de 26 de febrero de 2009 se admite el recurso de casación y se acuerda remitir las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas del reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 4 de mayo de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición de las recurrentes a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición.

La representación de la Xunta de Galicia presentó escrito con fecha 25 de junio de 2009 en el que solicita que se dicte sentencia por la que se inadmita o, en su caso, se desestime el recurso de casación, alegando para ello: que la recurrente no justifica ni prueba la existencia de fraude de ley; que en el motivo segundo denuncia la incorrecta interpretación de una norma autonómica - disposición adicional primera de la Ley 10/1995 -, obviando que la sentencia ha razonado extensamente el carácter público de la actuación y que la ley autonómica 8/1993 exime de licencia municipal a las obras hidráulicas, al igual que el artículo 127 de la Ley de Aguas ; que, en lo que se refiere a la alegada vulneración de la autonomía local, la legislación autonómica exime de licencia a las actuaciones y obliga a los Ayuntamientos a adaptar su planeamiento. Por último, la Junta de Galicia aduce que existió una fase de información pública con el envío de proyectos a cada una de las Administraciones afectadas, y que se produjo la publicación del acuerdo en el Diario Oficial de Galicia, dándose con ello cumplimiento al Decreto autonómico 80/2000.

La representación del Grupo Empresarial Ence, S.A. presentó escrito con fecha 2 de julio de 2009 en el que alega, en cuanto al primer motivo de casación, que la recurrente invoca legislación autonómica - Decreto 80/2000- en la que no se puede fundar el recurso de casación, y, además, la recurrente interpreta erróneamente el artículo 4 de dicho Decreto pues la extensión de las previsiones del proyecto a varios términos municipales no constituye el único criterio para decidir sobre la incidencia supramunicipal de un proyecto. La sentencia argumentó extensamente las razones por las que consideró que no se había producido una actuación en fraude de ley, sin que hayan sido verdaderamente criticadas en casación. En el segundo motivo de casación se cuestiona la interpretación de una norma autonómica - disposición adicional primera de la Ley 10/1995 - que, por lo demás, es interpretada correctamente por la Sala de instancia pues la garantía de la autonomía municipal no exige la sujeción de todos los proyectos a previa licencia municipal. La STC 40/1998 , aclara que la Ley estatal o autonómica puede legítimamente prescindir de la licencia municipal. Además, en el procedimiento de aprobación del proyecto sectorial los Ayuntamientos de Pontevedra y de Marín han tenido ocasión de informar, siendo el interés supramunicipal más fuerte que la autonomía del municipio, de manera que esta queda satisfecha si el Ayuntamiento ha tenido la oportunidad de intervenir en el procedimiento. Además, la tarea que realizaría el Ayuntamiento se limitaría a comprobar que el proyecto sectorial cumple con las determinaciones del propio proyecto sectorial. Señala también la parte recurrida que la planta de tratamiento de efluentes es una obra hidráulica cuya funcionalidad no se agota en el término municipal y que se encuentra exenta de licencia municipal. En cuanto al motivo de casación relativo a la publicidad de las normas del proyecto, ésta se encuentra regulada en una norma autonómica que no exige su publicación y lo que sí habrá de ser publicada es la normativa de adaptación. En todo caso el problema de la publicidad sería de eficacia y no de validez del Plan y de su normativa. Termina el escrito solicitando que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 24 de abril de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones se examina el recurso de casación nº 6216/08 interpuesto por la Asociación por la Defensa de la Ría de Pontevedra contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 17 de septiembre de 2008 que desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso 172/2004 ) interpuesto por la referida Asociación contra el acuerdo de la Junta de Galicia de 26 de diciembre de 2003 por el que se aprueba definitivamente el proyecto sectorial de incidencia supramunicipal para el asentamiento industrial de Lourizán.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia de instancia para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos contra dicha sentencia, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

En el motivo de casación primero se alega la infracción de los artículos 6.4 y 7.2 del Código Civil , por no haber apreciado la sentencia la existencia de fraude de ley al haberse aprobado un proyecto de incidencia supramunicipal respecto a unas instalaciones que se sitúan sobre un único término municipal, por lo que no se cumple el requisito previsto en el artículo 4, letra e/ del Decreto autonómico 80/2000, que se refiere a "...el asentamiento de la infraestructura, dotación o instalación sobre varios términos municipales"; habiéndose incluido en el proyecto sectorial una planta de tratamiento de efluentes con el único objeto de burlar el citado artículo 4, justificando que se trata de una obra hidráulica que no agota su funcionalidad en el término municipal y evitar con ello el control municipal en materia urbanística respecto a la instalación de la fábrica de papel tisú.

El motivo de casación debe ser desestimado.

La sentencia recurrida desestimó el argumento de impugnación que en ese mismo sentido se formulaba en la demanda por entender la Sala de instancia que no existe base ni indicio alguno que permita deducir que con la inclusión de la planta de tratamiento de aguas residuales en el proyecto sectorial se pretendía amparar la inclusión de la fábrica de papel tisú en la declaración de incidencia supramunicipal, con el objetivo de burlar las competencias del Concello de Pontevedra. La sentencia explica que la planta de tratamiento de efluentes fue una idea que surgió mucho antes que la de instalación de la fábrica y fue fruto de un convenio de colaboración suscrito entre la Junta de Galicia y la entidad Ence en el año 2001, encontrándose al servicio integral de la ría y de los efectos beneficiosos que representaba desde el punto de vista del medioambiental.

En cuanto al carácter supramunicipal del proyecto sectorial, la Sala de instancia invoca el artículo 4 del Decreto autonómico 80/2000 en el que se recogen varios criterios para declarar la incidencia supramunicipal de la instalación -efectos positivos para el medio ambiente, paisaje rural y patrimonio cultural; contribución al desarrollo sostenible social y económico de Galicia; población beneficiaria; función vertebradora y estructurante del territorio; asentamiento sobre varios términos municipales- explicando la sentencia el alcance del proyecto aprobado y los beneficios que reporta para la población y el medio ambiente.

La recurrente reitera en casación el alegato de que ha existido un fraude de ley, pero no realiza una crítica de la concreta fundamentación de la sentencia impugnada, de manera que no intenta rebatir las razones dadas por la Sala de instancia ni justifica la existencia de una actuación fraudulenta. Aparte de que el motivo de casación se sustenta a base de cuestionar la interpretación de un precepto autonómico - artículo 4.e/ del Decreto 80/2000 - siendo así que, como hemos declarado en repetidas ocasiones sirva de muestra la sentencia de 17 de julio de 2009 (casación 2722/2005 ), «(...) no se puede fundar un recurso de casación en la infracción de Derecho autonómico, ni cabe eludir este obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita meramente ficticia e instrumental del Derecho estatal (...) ».

En el motivo segundo se alega la infracción de los artículos 9.1 y 9.3 de la Constitución , señalando la recurrente que la disposición adicional primera de la Ley autonómica 10/1995 exime de licencia municipal únicamente a las "obras públicas" y las obras del proyecto aprobado están promovidas por una empresa privada, y que, al no entenderlo así la sentencia de instancia está vulnerando el principio de seguridad jurídica, pues dispensa de licencia municipal a las obras de una empresa privada cuando no existe ninguna norma que ampare tal supuesto.

El motivo de casación debe ser desestimado pues los preceptos estatales citados se invocan con un carácter meramente instrumental, dado que lo que en realidad se cuestiona es la interpretación que hace la Sala de instancia de un precepto autonómico -la mencionada disposición adicional primera de la Ley autonómica 10/1995-, olvidando aquí de nuevo la recurrente que el obstáculo derivado del artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que impide que el recurso de casación pueda fundarse en la infracción de derecho autonómico, no puede ser eludido mediante la invocación artificiosa e instrumental de normas de derecho estatal.

En el motivo de casación tercero se alega la infracción del artículo 127.1 en relación con el artículo 122, ambos de la Ley de Aguas , aduciendo la recurrente que, en contra de lo considerado por la sentencia recurrida, la planta de tratamiento de efluentes agota su funcionalidad en el término municipal en el que se ubica, pues el tratamiento de los efluentes se realiza únicamente en las instalaciones situadas en el término municipal de Pontevedra, por lo que las obras debe quedar sometidas a licencia.

El motivo de casación no puede ser acogido.

El artículo 127.1 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio , que aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas, establece, como una prerrogativa de la obra hidráulica de ámbito supramunicipal, que "...las obras y actuaciones incluidas en la planificación hidrográfica, y que no agoten su funcionalidad en el término municipal en el que se ubiquen, no estarán sujetas a licencia ni a cualquier otro acto de control preventivo municipal a los que se refiere el párrafo b) del apartado 1 del artículo 84 de la Ley 7/1985, de dos de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local ".

En similar sentido, y en el ámbito autonómico, la disposición adicional 2ª de la Ley 8/1993, de 23 de junio , reguladora de la Administración Hidráulica de Galicia, establece que "...los proyectos correspondientes a obras hidráulicas que no agoten su funcionalidad en el término municipal donde se ubiquen no estarán sujetos a licencia municipal ni a cualquier acto de control preventivo municipal a los que se refiere el artículo 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local , y el artículo 286.1.b) de la Ley 7/1977, de 22 de julio, de la Administración local de Galicia".

Invocando esta disposición autonómica, la sentencia de instancia justifica la exención de licencia municipal en lo que se refiere a la planta de tratamiento de efluentes señalando su funcionalidad e incidencia supramunicipal, por encontrarse al servicio integral de la Ría con el objeto de reducir la carga contaminante, sustituyendo las anteriores balsas de decantación por un nuevo método de tratamiento para lograr la adecuación a los niveles de emisión mínimos de calidad exigidos por la Ley 8/2001, de 2 de agosto, de protección de la calidad de las aguas de Galicia y en congruencia con la declaración de zona sensible en la Directiva comunitaria 91/271/CEE, afectando a todos los Concellos de la Ría de Pontevedra, incluido el de Marín, y estando inmersa en un Plan de tratamiento integral de la Ría que tiene como objetivos reducir los niveles de emisión de vertidos, incrementar los niveles de calidad de las aguas y mejorar los sistemas de recogida, gestión y valorización de los residuos industriales.

Frente a esas razones dadas por la Sala de instancia, la recurrente se limita en casación a afirmar que la planta de tratamiento limita su funcionalidad al término de Pontevedra, sin justificar dicha afirmación ni rebatir la fundamentación de la sentencia recurrida, obviando aquellas explicaciones sobre la funcionalidad supramunicipal basadas en que la labor de depuración de la planta beneficia a todos los municipios de la Ría de Pontevedra.

En el motivo cuarto se alega la infracción del artículo 140 de la Constitución y de la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1995 , pues según la recurrente no existe razón alguna para que un proyecto de una empresa privada escape a los actos de control preventivo municipal e incluso no quede sujeto a licencia municipal.

El motivo debe ser acogido.

El Tribunal Constitucional ha señalado de forma reiterada que la garantía institucional de la autonomía local reconocida en los artículos 137 y 140 de la Constitución tiene un contenido mínimo que el legislador debe respetar y que se concreta, básicamente, en el « ...derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales asuntos o materias » ( STC 240/2006, de 20 de julio , que recoge lo declarado en las anteriores SsTC 32/1981 y 40/1998 ). Se trata, por tanto, de una noción muy similar a la acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985, ratificada por España a través de Instrumento de ratificación de 20 de enero de 1988, depositado el 8 de noviembre de 1988, y entrada en vigor para España el 1 de marzo de 1989.

A salvo ese contenido mínimo de la autonomía local, estamos ante "un concepto jurídico de contenido legal" que se concreta en una garantía institucional de los elementos primarios o fundamentales, es decir, del núcleo esencial del autogobierno de los entes públicos territoriales de ámbito local, que debe necesariamente ser respetado por el legislador para que dichas Administraciones sean reconocibles como entes dotados de autogobierno. Respeto igualmente exigibles a las demás Administraciones en la aplicación de las leyes y en las relaciones con los entes locales, de conformidad con la interpretación realizada por la doctrina del Tribunal Constitucional.

La expresada autonomía local se proyecta sobre intereses locales y competencias municipales, siendo indiscutiblemente el urbanismo un asunto de interés de los municipios y sobre el cual, por tanto, extienden éstos sus competencias, como señala la STC 240 /2006 recordando lo declarado en la STC 40/1998 . Ahora bien, en este ámbito confluyen intereses de diferente naturaleza y, por lo que aquí importa, de distinta intensidad y ámbito territorial, de suerte que únicamente cuando dichos intereses públicos concernidos rebasan el ámbito puramente local se legitima el control por parte de otras administraciones.

En el caso que nos ocupa, el acuerdo de la Junta de Galicia de 26 de diciembre de 2003 que aprobó definitivamente el proyecto sectorial señala expresamente que sus determinaciones tienen fuerza vinculante para las Administraciones públicas y para los particulares y prevalecen sobre las determinaciones del planeamiento urbanístico vigente a todos los efectos; y establece, asimismo, que los Concellos afectados deberán adaptar su planeamiento a las prescripciones del proyecto sectorial que se aprueba. El proyecto aprobado en esos términos afecta, lógicamente, al ámbito territorial de los respectivos municipios, que han de adaptar su planeamiento a las prescripciones del proyecto; pero ello no excluye que deban quedar subsistentes las competencias propias de los entes locales, entre las que se encuentran las previstas en el artículo 84.1.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local , ( " sometimiento a previa licencia y otros actos de control preventivo").

Es cierto que el sometimiento a previa licencia municipal ha ido excluido en diferentes leyes sectoriales y en relación con actividades o instalaciones de índole diversa. Sobre ello el Tribunal Constitucional ha declarado que «... la Constitución no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y que no cabe hablar de intereses naturales de los entes locales ", sino que la autonomía local " es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respeten aquella garantía institucional " y añade que "de todo ello no puede, sin embargo colegirse que la intervención del municipio en los casos de ejecución de obras que deben realizarse en su término tenga que traducirse, sin excepción alguna, en el otorgamiento de la correspondiente licencia urbanística. Es cierto que como dispone el artículo 84.1.b) LBRL, ésa será la solución normal por lo que a la actividad de los ciudadanos se refiere, e incluso deberá ser también la regla general para el caso de obras que deban realizarse por otras Administraciones, pero no puede considerarse que atente contra la autonomía que garantiza el artículo 137 de la CE el que el legislador disponga que, cuando existan razones que así lo justifiquen, la intervención municipal se articule por medio de otros procedimientos adecuados para garantizar el respeto a los planes de ordenación urbanística» ( SsTC 240/2002 ; 259/1988 ; 214/1989 , 46/1992 ).

A este respecto, en el fundamento anterior hemos visto que la legislación sectorial en materia de aguas establece que las obras hidráulicas cuya funcionalidad no se agote en el término municipal donde se ubiquen no estarán sometidas a licencia ni otros actos de control preventivo municipal, lo que justifica la exención de licencia en relación a la planta de tratamiento de residuos incluida en el proyecto aprobado, al no haber sido desvirtuado en el presente recurso de casación el alcance supramunicipal apreciado por la Sala de instancia respecto a la funcionalidad de dicha planta de tratamiento de residuos.

Ahora bien, hemos visto que cuando el acuerdo de aprobación del proyecto sectorial determina la necesidad de adaptación del planeamiento urbanístico y la exención de licencia y otros actos de control preventivo municipal lo hace de forma global, es decir, con relación a todas las instalaciones previstas en el proyecto, entre las que se encuentra la fábrica de papel tisú. Pues bien, entendemos que no es respetuosa con la garantía institucional de la autonomía del municipio en el que se ubica, y no encuentra justificación legal, el que la exención de licencia y de cualquier forma de control municipal preventivo se extienda a esa fábrica de papel tisú, pues el legislador autonómico, al que corresponde la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio, ha excluido de la intervención municipal, únicamente, las "...obras públicas definidas detalladamente en los proyectos sectoriales" ( Disposición Adicional Primera de la Ley 10/1995, de Ordenación del Territorio de Galicia y artículo 11.3 del Decreto 80/2000, de 23 de marzo ), entre las que no se encuentra la fábrica de papel tisú del Grupo Empresarial Ence, S.A..

Entender lo contrario implica cercenar el ámbito de actuación del Ayuntamiento, pues el proyecto de carácter supramunicipal incluye obras privadas a las que ningún precepto legal justifica que se extienda la exención de licencia, con vulneración, por tanto, del artículo 140 de la Constitución .

Para justificar que la exención de licencia alcance a la fábrica de papel tisú la Sala de instancia ofrece unas razones que consideramos carentes de consistencia. Según vimos en el antecedente segundo, la sentencia recurrida señala que dicha fábrica "...se ha incardinado en un proyecto sectorial de justificada incidencia supramunicipal, tal como hemos visto anteriormente, el cual se integra como uno de los instrumentos de ordenación del territorio basados en los principios de coordinación, cooperación interadministrativa, racionalidad y planificación, que, en cuanto tales, son competencia de la Administración autonómica, tal como se recoge en la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, de Ordenación del Territorio de Galicia, tratando con ello de colmar las insuficiencias que ofrecía el sistema de planificación urbanística, con la creación de aquel otro sistema (el de ordenación territorial) que se considera más integrador (...)". Y concluye la sentencia recurrida: "...Por tanto, no cabe la sumisión a licencia municipal urbanística de las obras e instalaciones comprendidas en el proyecto sectorial antes de que el planeamiento haya sido adaptado a sus determinaciones, pues si se estableciera dicha exigencia previa quedaría desactivada la primacía de aquel instrumento de ordenación del territorio...". Dicho de otro modo, la sentencia recurrida viene a considerar que la exoneración de licencia referida a la fábrica de papel tisú está justificada porque dicha fábrica está incluída en el proyecto sectorial, lo que comporta tal exoneración, y porque si no estuviese exento de licencia antes de producirse la adaptación del planeamiento el proyecto sectorial quedaría "desactivada" la primacía de este último.

Tales razones no resultan satisfactorias. De un lado, la inclusión de la fábrica de papel tisú en el proyecto sectorial es precisamente uno de los aspectos de dicho proyecto que cuestiona la Asociación recurrente, y, por tanto, dicha inclusión no puede invocarse como si fuese una premisa inalterable que por sí misma justificase que dicha fábrica reciba igual consideración y tratamiento que el resto de instalaciones comprendidas en el proyecto. En cuanto a la afirmación de que "no cabe la sumisión a licencia municipal urbanística de las obras e instalaciones comprendidas en el proyecto sectorial antes de que el planeamiento haya sido adaptado a sus determinaciones, pues si se estableciera dicha exigencia previa quedaría desactivada la primacía de aquel instrumento de ordenación del territorio", baste con señalar que tal objeción se desvanece si se deja fuera del proyecto sectorial la fábrica de papel tisú, cuya inclusión en el mismo no está debidamente justificada. Porque, en efecto, así como no está justificada la exoneración de licencia municipal, tampoco hemos encontrado una razón mínimamente consistente para aceptar que, en lo relativo a dicha fábrica de papel tisú, el planeamiento urbanístico quede vinculado por el proyecto sectorial y deba adaptarse a éste.

En el motivo de casación quinto se alega la infracción del artículo 9.3 de la Constitución pues, en contra de lo que señala la sentencia recurrida, las normas de carácter general incluidas en el proyecto sectorial aprobado han de ser publicadas.

También este motivo casación debe ser estimado.

El acuerdo de la Junta de Galicia de 30 de diciembre de 2003 por el que se aprobó definitivamente el proyecto sectorial de incidencia supramunicipal fue publicado en el Diario Oficial de Galicia de 13 de Enero de 2004. En el acuerdo se establecía que los efectos se producirán a partir del día siguiente de su publicación.

La sentencia recurrida señala que no era necesaria la publicación del proyecto sectorial debido a que el artículo 13.5 del Decreto 80/2000 lo único que exige es la publicación en el Diario Oficial de Galicia del acuerdo de aprobación definitiva del plan o proyecto sectorial, y no de su contenido. Pues bien, dicha interpretación no puede ser asumida en cuanto vulnera el principio de publicidad de las normas ( artículo 9.3 de la Constitución ) y se aparte de la jurisprudencia reiterada de este Tribunal Supremo.

No hay duda de que, junto a determinaciones que son las propias de un proyecto en sentido estricto, el proyecto sectorial que aquí nos ocupa tiene un claro contenido normativo. Así se desprende no sólo de las disposiciones autonómicas que regulan el contenido y los efectos de esta clase de proyectos ( artículo 25.2 de la Ley 10/1995, de 23 de noviembre, del Territorio de Galicia , y artículo 11.1 del Decreto 80/2000, de 23 de marzo , por el que se regulan los planes y proyectos sectoriales de incidencia supramunicipal), sino también, y de manera muy esclarecedora, de la mera lectura del Índice del proyecto sectorial y de los distintos apartados de su articulado. Así, el enunciado de las diversas rúbricas que sistematizan este articulado no deja lugar a dudas ( Título I, normas de carácter general; Título II, normas de edificación; Título III, normas de usos, Título IV, normas de estética ; ....). Y si entramos a ver el contenido de tales preceptos la conclusión de su alcance normativo no puede ser más nítida. Así, el artículo 3, bajo la rúbrica de "Eficacia", establece en su apartado 1 lo siguiente: " las determinaciones contenidas en el presente Proyecto Sectorial tendrá fuerza vinculante para las Administraciones públicas y para los particulares y prevalecerá sobre las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Pontevedra... ". Y a continuación, el apartado 2 del mismo artículo 3 establece que el municipio de Pontevedra "...deberá adaptar su PGOU al contenido del presente Proyecto Sectorial ".

Pues bien, teniendo el proyecto sectorial que nos ocupa un claro contenido normativo, es obligado recordar que la exigencia de publicación es determinante para la eficacia de las normas jurídicas, materia ésta cuya regulación es competencia exclusiva del Estado ( artículo 148.1.8ª de la Constitución ), por lo que cualquier disposición autonómica que la aborde debe interpretarse de acuerdo con la normativa estatal ( artículo 70 de la Ley de bases del Régimen Local puesto en relación con los artículos 9.3 de la Constitución , 2.1 del Código Civil y 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ). En este sentido pueden verse las sentencias de esta Sala y Sección 5ª de 26 de mayo de 2009 (casación 457/2005 ), que cita la de 28 de abril de 2004 (casación 7051/2001 ) y de 14 de julio de 2010 (casación 3924/2006 ), entre otras muchas.

Ahora bien, la jurisprudencia también ha declarado que los instrumentos normativos no publicados son válidos pero ineficaces - sentencias de esta Sala de 7 de febrero de 2011 (casación 1/2007 ) 16 de noviembre de 2009 (casación 3748/2005 ) 28 de abril de 2004 (casación 7051/2001 ), 11 de abril de 2011 (casación 2088/2007 ), entre otras-.

Por tanto, el proyecto sectorial aprobado carece de eficacia, pues su contenido normativo no ha sido publicado, lo que determina la estimación del motivo de casación planteado.

Por las razones expuestas en los dos fundamentos anteriores procede la estimación del recurso de casación, al ser acogidos los motivos de casación cuarto y quinto. Y una vez establecido que la sentencia de instancia debe ser casada y anulada, debemos entrar a "...resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate" ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Pues bien, las misma razones que nos han llevado a acoger esos dos motivos de casación son las que conducen a la conclusión de que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación por la Defensa de la Ría de Pontevedra debe ser estimado en parte, debiendo ser anulado el acuerdo de la Junta de Galicia de 26 de diciembre de 2003 por el que se aprueba definitivamente el proyecto sectorial de incidencia supramunicipal para el asentamiento industrial de Lourizán, en cuanto dicho proyecto incluye una fábrica de papel tisú a la que hace extensiva la exención de licencia y otros actos de control preventivo municipal así como la vinculación del planeamiento urbanístico y la obligatoriedad de su adaptación al proyecto sectorial también en cuanto a dicha fábrica de papel; debiendo asimismo declararse la ineficacia del mencionado proyecto sectorial en tanto no se proceda a la publicación de su contenido normativo en el Diario Oficial de Galicia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas de la instancia a ninguno de los litigantes, corriendo cada parte con las suyas en lo que se refiere a las de la casación.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 86 a 95 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ,