STS, 25 de Octubre de 1995
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| Número de Recurso | 1130/1992 |
| Fecha de Resolución | 25 de Octubre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Octubre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el recurso de casación nº 1130/92, interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Guillén, en nombre y representación de la Junta de Galicia, contra la sentencia dictada en fecha 5 de Junio de 1992, y en sus recursos nº 189 y 286/84, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, sobre aprobación definitiva de Plan General, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de El Ferrol, representado por la Procuradora Sra. Noya Otero.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, dictó sentencia estimando en parte el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Junta de Galicia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de Septiembre de 1992, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 7 de Octubre de 1992, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo, y se confirme en todas sus partes la resolución que aprobó definitivamente con modificaciones el proyecto de revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de El Ferrol.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 14 de Abril de 1993, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el Ayuntamiento de El Ferrol) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 14 de Mayo de 1993, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 14 de Septiembre de 1995, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de Octubre de 1995, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha 5 de Junio de 1992, y en sus recursos acumulados números 189 y 286/94, por medio de la cual (y en lo que aquí importa) se estimó enparte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Blanco Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de El Ferrol, contra la resolución de la Consejería de Ordenación del Territorio y Obras Públicas de la Junta de Galicia de fecha 27 de Julio de 1983 (confirmada, en lo que aquí interesa por la de 24 de Noviembre de 1983), por la cual se introdujeron determinadas modificaciones en la aprobación definitiva del proyecto de Revisión y Adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de El Ferrol.
La sentencia de instancia, estimando en parte el recurso contencioso administrativo formulado por el Ayuntamiento de El Ferrol, dejó sin efecto algunas modificaciones que la Junta de Galicia había introducido en el proyecto que aprobaba definitivamente, y contra dicha sentencia la Junta de Galicia ha formulado recurso de casación.
La representación de la parte recurrida (Ayuntamiento de El Ferrol) alega, antes que nada, la manifiesta falta de fundamento del recurso de casación, pues, en su opinión, tal como la contraparte lo ha formulado, "no se basa en un supuesto de interpretación de las normas, sino más bien en una situación de discrepancia con la valoración y alcance de los hechos, cuya valoración no puede hacerse en un recurso de casación", y concluye que, por lo tanto, el recurso es inadmisible por la causa prevista en el artículo 100-2-c) de la Ley Jurisdiccional. Sin embargo, las cosas no son así. La Junta de Galicia alega como único motivo de casación la interpretación errónea y la aplicación indebida del artículo 140 de la Constitución Española, del artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, y del artículo 132 del Reglamento de Planeamiento, por entender que la anulación que la sentencia ha hecho de ciertas modificaciones que el órgano autonómico introdujo en la aprobación definitiva del Plan, (y que la sentencia funda en la circunstancia de que esas modificaciones impuestas no respetan el principio de autonomía municipal reconocido en el artículo 140 de la Constitución Española ni la jurisprudencia que lo interpreta) dicha anulación, repetimos, deriva, en opinión de la Junta de Galicia, de una concepción equivocada del principio de autonomía municipal y de los preceptos que la reconocen. Pues bien; la Junta de Galicia tendrá o no razón en su argumentación, (que ya veremos que no la tiene), pero lo que resulta claro es que su impugnación casacional no se basa en discrepancias sobre los hechos, sino en la forma en que han de ser interpretadas determinadas normas jurídicas, cuya fijación y alcance constituye precisamente el objeto del recurso de casación.
Acerca de las facultades que, en comparación con la autonomía de los Municipios, tienen los órganos de las Comunidades Autónomas en el trance de decidir sobre la aprobación definitiva de los Planes de Urbanismo, este Tribunal Supremo ha declarado lo siguiente, tomado literalmente de la sentencia de 21 de Febrero de 1994: "Ciertamente, los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976, vigente a la sazón, y 132 del Reglamento de Planeamiento configuran la aprobación definitiva que corresponde a la Comunidad Autónoma como el resultado del estudio del plan municipal "en todos sus aspectos", tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal -sentencias de 14 de Marzo y 18 de Julio de 1988- proclamada en los artículos 137 y 140 de la Constitución, tal como deriva del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico -art. 5º.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-, principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución -sentencias de 24 de Diciembre de 1990, 12 de Febrero de 1991, etc.- .
Ya en este punto, será de recordar que la Constitución atribuye a los Municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para una definición negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos -sentencia del Tribunal Constitucional 32-1981, de 28 de Julio-; b) negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local -sentencia del Tribunal Constitucional 4-1981, de 2 de Febrero-.
Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas -sentencias de 20 de Marzo, 9, 13 y 31 de Julio, 2 de Octubre, 22 y 24 de Diciembre de 1990, 30 de Enero y 25 de Abril de 1991, 13 de Febrero y 23 de Junio de 1992, 21 de Septiembre y 15 de Noviembre de 1993, etc,-. Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último" -sentencia del Tribunal Constitucional 170-1989, de 19 de Octubre-, queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el Plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.
Todavía en la línea que acaba de señalarse, (sigue diciendo la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de Febrero de 1994) importa recordar la normativa contenida en la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de Octubre de 1985, ratificada el 20 de Enero de 1988 y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de Febrero de 1989. De su artículo 8.2 deriva:
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La licitud de un control sobre la actuación de los entes locales que tienda a "asegurar el respeto a la legalidad y a los principios constitucionales".
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Cabe también un control de oportunidad "respecto de las competencias cuya ejecución se haya delegado en las Entidades Locales", ámbito este de la delegación que ha de extenderse a los supuestos de competencias compartidas dado que en ellas junto a los intereses locales y en clara conexión con éstos pueden aparecer intereses supralocales.
Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del artículo 41 del Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:
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Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:
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Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.
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Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.
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Aspectos discrecionales.
También aquí es necesaria aquella subdistinción:
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Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:
a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia -sentencias de 1 y 15 de Diciembre de 1986, 19 de Mayo y 11 de Julio de 1987, 18 de Julio de 1988, 23 de Enero y 17 de Junio de 1989, 20 de Marzo, 30 de Abril y 4 de Mayo de 1990, etc.- .
b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.
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Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último" -sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170-1989-, resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria.
Así lo viene declarando esta Sala reiteradamente -sentencias de 13 de Julio de 1990, 30 de Enero y 25 de Abril de 1991, 18 de Mayo de 1992, etc.- ."
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Hasta aquí la sentencia de 21 de Febrero de 1994. Aplicando todo lo dicho al caso de autos habremos de concluir que la sentencia de instancia no ha incurrido en el motivo de casación que alega la Junta de Galicia, pues ha aplicado correctamente el artículo 140 de la Constitución, el artículo 41 del T.R.L.S. y el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento, al anular determinadas modificaciones que la Junta, excediéndose en sus competencias, había introducido en la aprobación definitiva del Plan. En efecto:
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) La pretendida modificación del artículo 59-B, (y del artículo 106, en relación con aquél) a efectos de que si las industrias existentes en suelo urbano cierran por motivos socioeconómicos sea innecesario modificar el Plan para clasificar de nuevo el suelo, no se refiere a ningún aspecto reglado; el Ayuntamiento recurrido expresa que se ha querido dar a esos suelos, que albergan industrias, la calificación correspondiente a su actual destino, "para impedir la interferencia de factores externos y artificiales en el libre desarrollo de la economía", así como que "la tesis municipal consiste en sostener que, llegado el caso de cierre de empresas sin que se instalen otras, tan sólo la figura de modificación puntual del Plan, precedida y acompañada de todas las solemnidades y garantías, podrá cambiar la calificación de unos terrenos". Todo lo cual demuestra que la norma discutida es reflexiva y tiene una finalidad razonable, y entra en el campo de las decisiones de oportunidad que son soberanía de los municipios.
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) Lo mismo debe decirse de las modificaciones consistentes en que se establezca la posibilidad de que se realice la libre parcelación y agregación sin necesidad de respetar el parcelario existente en el Barrio de la Magdalena (respecto de la cual no puede traerse a colación el Decreto 28/84, de 9 de Marzo, de la Junta de Galicia, por la sencilla razón de ser ésta norma posterior a los actos administrativos que aquí se impugnan), o la modificación consistente en que se subdivida el Sector S-2 del suelo urbanizable programado en varios sectores de menor dimensión (respecto de la cual el Ayuntamiento matiza con razón que la finalidad puede conseguirse no creando más Sectores, sino dividiendo ese en varios polígonos), o la modificación referente a la exclusión en la Unidad de Actuación E-8 de determinadas fincas singulares para asimilarlas a las condiciones de edificación ya existentes y la eliminación en dicha Unidad de Actuación de la entrada por la calle Pardiñas, (respecto de la cual la Corporación Municipal ha preferido ofrecer soluciones urbanísticas propias en lugar de ir a remolque de lo ya existente), en todos cuyos casos el dilema afecta a la libertad de configuración que la normativa urbanística ofrece al planificador, la cual debe ser respetada por el órgano autonómico.
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) La modificación que la Comunidad Autónoma impuso referente a los artículos 111 y 112 del Plan General, sobre regulación de las edificaciones en el suelo no urbanizable (según que tengan un apreciable grado de edificación dispersa o no lo tengan), afecta a la legalidad de las normas, y no a la mera oportunidad, ya que se trata de si tales preceptos son o no contrarios a los artículos 85 y 86 del T.R.L.S. y 44 y 45 del Reglamento de Gestión Urbanística. Pero la Comunidad Autónoma de Galicia admite que no son contrarios, sólo que cree que quizá puedan ser interpretados ilegalmente si se mantiene su actual redacción. Siendo así las cosas, se comprenderá que la sentencia de instancia haya suprimido esa condición, porque si la norma es correcta, lo que hay que modificar es la interpretación equivocada que se haga de la misma, y no la norma. Por lo demás, el artículo 36 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico permite al Plan General regular pormenorizadamente las condiciones de las escasas edificaciones que la Ley permite en el suelo no urbanizable (artículo 86, en relación con el 85, del T.R.L.S.), y eso es lo que hace el Plan General que nos ocupa. En consecuencia, en este aspecto la Comunidad Autónoma ha pretendido hacer un control de la legalidad, pero lo ha hecho equivocadamente, ya que las normas controladas no son contrarias a Derecho.
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) Respecto de la modificación impuesta al Estudio Económico- Financiero, a fin de que se justifiquen documentalmente los compromisos que se prevén como asumidos por distintas Administraciones Públicas en cuanto a inversiones y obtención de terrenos necesarios, tampoco puede ser aceptada en la forma querida por el órgano que otorgó la aprobación definitiva. Porque la especificación concreta y determinada de las posibilidades económico-financieras ha dicho nuestra jurisprudencia (v.g. STS de 21 de Noviembre de 1990, 16 de Junio de 1994, 7 de Julio de 1994 y 12 de Diciembre de 1994) que puede quedar diferida a los Planes Parciales futuros, bastando con que en el Plan General se expongan las previsiones generales sobre la financiación del mismo.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional, al declararse no haber lugar al recurso de casación habremos de condenar al recurrente en las costas del mismo.
Por todo ello, en nombre de S.M. El Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar, y, por lo tanto, desestimamos el presente recurso de casación nº 1130/92, y condenamos al recurrente en las costas del mismo.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario certifico.
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