La celebración de consultas populares con motivo de la aprobación inicial de un plan general de ordenación urbana

AutorMaría Jesús García
CargoProfesora Titular de Derecho Administrativo Universidad de Valencia

La reciente STS de 23 de septiembre de 2008 resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 1 de septiembre de 2006, por el que se deniega al Ayuntamiento de Almuñecar (Granada) la preceptiva autorización para la celebración de un consulta popular relativa a la aprobación inicial del Plan General de Ordenación Urbanística del municipio.

La citada sentencia realiza una serie de consideraciones sobre las consultas populares que permiten reflexionar sobre el régimen jurídico de esta figura específica del ámbito local, y en especial sobre su naturaleza jurídica y su distinción del referéndum, para lo cual toma como referencia la reciente sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2008.

El Tribunal Supremo analiza también el ámbito objetivo sobre el que se proyectan las consultas populares, y la posibilidad de su planteamiento con motivo de la aprobación inicial de un Plan General de Ordenación Urbana, en el marco de la competencia urbanística municipal, materia que presenta algunas peculiaridades dada la incidencia de los intereses locales y supralocales sobre un mismo territorio y la concurrencia de competencias locales y autonómicas en relación con la aprobación del planeamiento. Por ultimo la sentencia permite realizar algunas consideraciones sobre la naturaleza jurídica y el contenido de la autorización del Gobierno, preceptiva para que pueda realizarse la consulta.

Las consultas populares se revelan así como una manifestación más de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración del planeamiento urbanístico que les afecta, pero no aparecen como una alternativa al trámite de información pública, a través del cual las normas urbanísticas han canalizado habitualmente la participación de los administrados en la definición de un modelo de ordenación urbana, sino como un complemento del mismo en los términos que serán expuestos más adelante.

1. Las consultas populares y el principio de participación en la constitución

La Constitución española promueve a lo largo de su articulado el principio de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. El artículo 9.2 atribuye a los poderes públicos la responsabilidad de facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social, de forma que todas las manifestaciones de lo público tienen reconocida una forma de participación ciudadana1. Así en el ámbito legislativo, el 87.3 de la Constitución reconoce la iniciativa legislativa popular y el artículo 125 reconoce la participación de los ciudadanos en la Administración de Justicia a través de la institución del Jurado.

Pero es en el ámbito del Gobierno y la Administración donde la participación ciudadana reviste una mayor variedad de manifestaciones2. Algunas de ellas están previstas expresamente por el texto constitucional, como es el caso de la participación funcional en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas, regulado en el artículo 105.1 de la Constitución, y otras provienen del reconocimiento y configuración legal con base en el artículo 9.2 de la Constitución.

La participación de los ciudadanos en los asuntos públicos constituye una manifestación del Estado democrático que proclama la Constitución, pero las manifestaciones democráticas de la participación ciudadana pueden revestir distintas modalidades en función del ámbito sobre el que se proyecten y la forma que revistan. Nuestra Constitución apuesta fundamentalmente por los cauces de participación basados en la democracia representativa, basados fundamentalmente en el derecho de sufragio activo y pasivo como derecho fundamental del artículo 23 de la Constitución.

Pero además de la democracia representativa, existen otras manifestaciones de participación democrática en los asuntos públicos, como son la democracia directa y la democracia participativa. La primera incluye únicamente las formas de participación política, es decir aquellas que implican una manifestación de la soberanía popular por implicar la expresión de la voluntad general, manifestada normalmente a través de representantes, pero que excepcionalmente puede ser directamente ejercida por el pueblo. Entiende la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que quedarían integradas únicamente entre las formas de democracia directa algunas modalidades de referéndum3, la iniciativa legislativa popular y las formas de organización basadas en el Concejo Abierto4.

Ambas formas de democracia, directa y representativa, hallan acomodo en el artículo 23 de la Constitución5. Según el Tribunal Constitucional el citado artículo garantiza un derecho de participación que puede ejercerse directamente o a través de representantes y que supone el ejercicio de poder político. Sólo allí donde la llamada a la participación comporte el ejercicio directo o por medio de representantes del poder político, esto es, sólo allí donde se llame al pueblo como titular de ese poder, estaremos en el marco del articulo 23.1 de la Constitución y podrá aducirse el derecho fundamental a participar en los asuntos públicos.

Frente a las formas de democracia directa o representativa, existe una tercera forma que es la democracia participativa, que si bien supone una participación directa en los asuntos públicos sin embargo no implica el ejercicio de poder político, ni constituye una manifestación de la soberanía popular, sino una participación administrativa que otorga a los ciudadanos la posibilidad de proporcionar a los poderes públicos (Administración) elementos de juicio suficientes para garantizar el acierto y oportunidad de las decisiones administrativas.

Precisamente es en este ámbito en el que cabe inscribir, según veremos, a las consultas populares, configuradas legislativamente como una llamada para conocer la opinión de los vecinos sobre un determinado asunto, constituyendo una manifestación democrática de la opinión o parecer de los vecinos. Se regulan con carácter de legislación básica en el artículo 71 de la LRBRL, según el cual «De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda Local

2. ¿Consultas populares sobre la aprobación inicial de planes generales de ordenación urbana?

El artículo 71 de la LRBRL alude al ámbito objetivo de las consultas populares indicando que ha de tratarse de asuntos de la competencia propia municipal, y de carácter local, que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos excluyendo los asuntos relativos a la Hacienda Local.

La sentencia analizada constata en armonía con la jurisprudencia anterior, que se trata de requisitos concurrentes que «revelan un designio del legislador ciertamente restrictivo respecto de esta fórmula de participación popular en el procedimiento de adopción de decisiones municipales, inspirado en el sistema de representatividad electiva»6.

A Competencias municipales en el procedimiento de elaboración del plan general de ordenación urbana. competencias propias y competencias exclusivas

El primer requisito para plantear la consulta popular es que ésta venga referida a asuntos que formen parte de las competencias propias de la Administración local, de forma que aunque puedan afectar a intereses locales no cabe la consulta popular si se trata de competencias cuya titularidad ostenta el Estado o la Comunidad Autónoma.

La cuestión a analizar es si la aprobación inicial de los planes generales de ordenación urbana tiene cabida en el ámbito objetivo de las consultas populares. El Acuerdo del Consejo de Ministros objeto de impugnación denegó la autorización para la celebración de consulta popular por entender que la solicitud presentada carecía de los requisitos objetivos exigidos por el artículo 71 para su celebración, al considerar que el asunto que el municipio de Almuñecar pretendía someter a consulta, en concreto la aprobación inicial del plan municipal de urbanismo, no entraba dentro del ámbito de las competencias propias municipales, al estar asignada la aprobación definitiva de los referidos planes a la Administración autonómica.

La STS de 23 de septiembre de 2008 analiza esta cuestión partiendo del presupuesto de que los asuntos de la competencia propia municipal no equivalen a asuntos de la competencia exclusiva del municipio. Hay que tener en cuenta que la autonomía local se constituye al amparo de la garantía institucional que establece la Constitución, lo que significa que no existe un ámbito competencial predeterminado por la Constitución para las entidades locales, sino que éste se...

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