La formalización de las instituciones dotacionales: análisis definitorio

AutorJuan Luis Moreno Lopez
Cargo del AutorUniversidad de Granada
Páginas79-230
1. Los antecedentes normativos

El tratamiento que el ordenamiento jurídico urbanístico hace del suelo dotacional es relativamente reciente. Pese a que la aparición de las instituciones que nos vienen ocupando pueden inferirse de la primera Ley del Suelo, no será hasta la reforma de 1975 cuando las diferencias entre sistemas locales y generales se acentúe por mor de una serie de preceptos que promenorizadamente recoge González-Berenguer 51. No obstante, el tratamiento que la Ley del Suelo de 1956 hace de los suelos dotacionales es más intenso de lo que pudiera pensarse en principio. La misma exposición de motivos deja claro que una de las preocupaciones del legislador habrá de ser el suelo dotacional. El punto III de dicha exposición, dedicado al régimen jurídico del suelo, emplea los apartados b y c en exponer la preocupación del legislador en las cuestiones que nos vienen ocupando 52. Page 80

La cuestión del afán especulativo de los propietarios de suelo preciso para su urbanización ocupaba el primero de los tres apartados a que se refiere el punto citado. Así pues, podrá comprobarse cómo la preocupación del legislador de la época en materia de suelo y de urbanización se refería, en una gran proporción, a la cuestión del suelo dotacional.

Aún más; algo más adelante se reconoce una de las realidades, aún sin resolver, del panorama urbanístico español: «la escasa superficie dedicada a espacios libres en nuestras ciudades». Tanta preocupación se traduce en la creación de un sistema de ejecución del planeamiento específicamente destinado a garantizar la provisión de estos espacios libres: el sistema de cesión de viales, directamente importado de la Ley de Ensanche (a la que nos hemos referido anteriormente).

El artículo 3.1 reconoce como competencia urbanística relativa al planeamiento las facultades de concretar «el trazado de vías públicas y medios de comunicación 53», espacios libres, «centros cívicos, de enseñanza y culturales, aeropuertos y lugares análogos». El ámbito para la determinación y ordenación de estos usos dotacionales se enmarca en varios instrumentos de planeamiento: los planes provinciales (artículo 8.e, normas urbanísticas para la defensa de las comunicaciones); los planes generales (artículo 9: determinaciones relativas a espacios libres -b-, trazado y características de la red general de comunicaciones); los planes parciales (artículo 10.c concreción de superficies para espacios libres); los planes especiales (artículo 16 protección de las vías de comunicación).

Efectivamente, como comentábamos al inicio del presente apartado destaca especialmente la ausencia de una diferenciación con-Page 81ceptual entre sistemas generales y locales, tal y como establecía González-Berenguer. Obviamente la causa de esta falta de consideración viene marcada por la propia pobreza a la hora de determinar el contenido de las instituciones dotacionales. No obstante no queremos dejar pasar la expresión a que se refiere el artículo 9 cuando habla de red general de comunicaciones por primera y única vez a lo largo de toda la Ley. Tras este desliz puede adivinarse la existencia de un interés en diferenciar lo que pudiera constituir el sistema general que determina el Plan General, frente a los distintos sistemas locales de «alineaciones, nivelaciones y características de vias y plazas» (artículo 10 b) que deben aparecer en la formulación de los planes parciales.

Pese a todo, como puede comprobarse, las intenciones programáticas y las declaraciones de intenciones que se manifiestan en la exposición de motivos de la Ley del 56 son en general un cauce insuficiente para garantizar la aplicabilidad del nuevo orden jurídico urbanístico. En particular, la regulación de los usos dotacionales aparece muy desdibujada y relativa, exclusivamente, a instituciones poco definidas como las espacios libres, viales o centros cívicos, que tan lejanas parecen estar de las reglas concretas que marcan los estándares de equipamiento a partir del Reglamento de Planeamiento de 1976.

Esencial aparece la falta de concreción de un régimen jurídico específico para cada tipo de dotación, así como la diferenciación entre suelo dotacional afecto al servicio de cada sector de ensanche que se acometa y suelo dotacional afecto al servicio de toda la ciudad. Igualmente, la visión supramunicipal de las infraestructuras territoriales, afectas no sólo al uso municipal, sino también al uso regional, principalmente, es una de las cuestiones de las que nos mantendrá huérfana la legislación urbanística española desde esta Ley hasta la más reciente reforma 54.

En cuanto a la reforma de 1975 su necesidad parecía marcada más que otra cosa por el rotundo fracaso de la revolucionaria Page 82 Ley del 56. No obstante, la propia exposición de motivos enfoca la necesidad de la reforma en base a cuestiones próximas al objeto de nuestra consdideración. El primer ordinal de la misma refiere con claridad diáfana: «Las dificultades y los problemas que comporta la adaptación de los núcleos urbanos a las exigencias impuestas por la moderna tecnología y por las condiciones de vida propias de la sociedad industrial con sus correlativas mayores exigencias de equipo comunitario y de calidad de su entorno...».

Claramente se infiere que las necesidades de los habitantes de la ciudad en materia de calidad de entorno, medioambiental se dice ahora, y la satisfacción a través del equipamiento son los primeros objetivos -al menos en cuanto a la ubicación en el discurso de la Exposición de Motivos de la Ley- que se plantea la reforma. La expresión de «equipo comunitario» se nos muestra un tanto equívoca sin embargo perfectamente relacionable con los usos dotacionales objeto de nuestra consideración.

La preocupación del legislador por los usos dotacionales se extiende a la creaciónde...

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