STS, 19 de Mayo de 2011

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 26 de julio de 2007 (recurso contencioso-administrativo nº 383/2004 ) en cuya parte dispositiva se acuerda lo siguiente:

ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de AIGUAFREDA CONGOST SA, contra Acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 13.11.2002 y 7.5.2003, de aprobación definitiva y conformidad al Texto Refundido de las Normas Subsidiarias de planeamiento de Sant Martí de Centelles, y contra Resolución del Conseller de Política Territorial i Obres Públiques de 14.6.2004, de desestimación del recurso de alzada formulado por AIGUAFREDA CONGOST SA contra dichos acuerdos; Acuerdos y Resolución que anulamos y dejamos sin efecto en cuanto clasifican el sector de l'Adorar como suelo no urbanizable. Y declaramos que el sector de l'Adorar queda clasificado en los términos fijados por el Ayuntamiento en el acto de la aprobación provisional de dichas Normas Subsidiarias

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La mencionada sentencia deja nota sucinta de la tesis actora en el fundamento jurídico segundo, que indica lo siguiente:

(...) SEGUNDO.- Alega la actora que la Administración autonómica, en el acto de la aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de autos, ha modificado la clasificación de la finca de autos determinada por el Ayuntamiento en el acto de aprobación provisional, por criterios de mera oportunidad.

A subrayar que el recurso de alzada formulado por la aquí demandante contra la aprobación definitiva fue informado favorablemente por el Ayuntamiento, y que la única motivación material de la modificación de la clasificación de la finca actuada por la Administración autonómica es que el crecimiento residencial no debe extenderse a la finca de la actora ni aún como expectativa de futuro, contra la opinión municipal.

A continuación, en el fundamento tercero de la sentencia se hace una reseña del régimen normativo aplicable -Texto Refundido de la legislación vigente en materia de urbanismo en Cataluña (Decreto Legislativo 1/1990 ) y de la Ley Estatal 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones- y se reproduce por extenso la interpretación llevada a cabo por la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en su sentencia nº 345/2005 de 28 de abril de 2005 acerca de la posibilidad de clasificar suelo no urbanizable por considerarse inadecuado para la urbanización.

Finalmente, el fundamento jurídico cuarto de la sentencia aborda la controversia de fondo planteada y fundamenta la estimación del recurso en los siguientes términos:

(...) CUARTO.- Deberá prosperar la alegación actora de que la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona excedió su competencia al modificar la propuesta municipal por motivos de oportunidad. En efecto, dos son los motivos de carácter sustantivo que han llevado a la Administración autonómica a modificar el texto objeto de la aprobación provisional del Ayuntamiento:

-Por un lado, que dadas las previsiones de crecimiento residencial, las actuaciones residenciales no deben extenderse a la finca l'Adorar, o sea, por la previsión del ritmo de crecimiento demográfico del municipio.

-Por otra, la falta de idoneidad de dicha finca por razón de las características físicas de los terrenos, tales como las pendientes y la vegetación existente.

Ni uno ni otro aspecto presentan facetas o intereses de carácter supralocal: Se está en un ámbito estrictamente local sobre el que el Ayuntamiento goza de autonomía para establecer discrecionalmente la solución urbanística que estime oportuna.

Paladinamente lo reconoce la Administración autonómica cuando aduce, sin prueba que lo acredite, que la clasificación como suelo urbanizable del sector l'Adorar es incoherente "sin que previamente estén consolidadas y urbanizadas las UA 3 y 5". Consta que una de estas está consolidada en parte y que la otra tiene unas características físicas similares a las de la finca de l'Adorar, lo que contradice la remisión a una futura urbanización de la misma, cuando estén consolidadas y urbanizadas aquellas dos unidades. En suma, se trata de temas estrictamente locales, a resolver por el Ayuntamiento discrecionalmente.

Por ello, deberá prosperar la pretensión anulatoria deducida en la demanda, y declarar que el Texto Refundido de las Normas Subsidiarias de autos queda aprobado, en cuanto al ámbito de l'Adorar en los términos fijados por el Ayuntamiento en su acto de aprobación provisional

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En otro orden de cosas, la sentencia rechaza la alegación de la Administración Autonómica acerca de la necesidad de haber sometido el instrumento aprobado a nueva información pública debido a que la clasificación asignada a los terrenos había sido incorporada en la aprobación provisional, sin que estuviera contemplada en el instrumento aprobado inicialmente. El fundamento jurídico quinto de la sentencia, que trata esta cuestión, razona del modo siguiente:

(...) QUINTO.- No podrá prosperar la alegación de la Administración autonómica de que la clasificación del ámbito de l'Adorar como suelo urbanizable en el acto de la aprobación provisional tiene el carácter de cambio sustancial merecedor de una nueva información pública, ya que no ha acreditado que tal modificación, en relación con la aprobación inicial, afectara a la estructura general y orgánica del territorio municipal

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La Abogada de la Generalidad de Cataluña preparó recurso de casación contra dicha sentencia y luego, dentro del plazo conferido por diligencia de ordenación de 6 de noviembre de 2007, manifestó que lo sostenía, formalizándolo mediante escrito presentado el 4 de enero de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce un único motivo de casación, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la vulneración de los artículos 148.1.3 de la Constitución Española, 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 y 9.2 de la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a los preceptos mencionados.

Termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se desestime el recurso contencioso seguido ante la Sala de instancia.

La representación de la entidad Aiguafreda Congost, S.A. -demandante en el proceso de instancia y personada en casación como parte recurrida- planteó la inadmisibilidad del recurso de casación, de un lado, por fundarse el recurso en infracción de normas de derecho autonómico y, de otra parte, porque el recurso se dirige a cuestionar la valoración de la prueba efectuada en la sentencia recurrida.

La Sección Primera de esta Sala, después de oír a la Administración autonómica recurrente, dictó auto con fecha 16 de octubre de 2008 en el que, rechazando ambas causas de inadmisión, se acuerda la admisión del recurso de casación y la remisión de las Actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta se dio traslado del escrito de interposición a la representación de Aiguafreda Congost, S.A. para que en el plazo de treinta días formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el 13 de febrero de 2009 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del recurso de casación aduciendo que el único motivo de casación formulado por la recurrente no se encuentra comprendido en los que se relacionan en el art. 88 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al no darse ninguna de las circunstancias tasadas que permiten la revisión de la prueba realizada por el Tribunal de instancia; y, además, porque el recurso de casación se sustenta en la mera reproducción de uno de los argumentos -el de la supuesta irracionalidad del planeamiento- que la Generalitat había esgrimido, en idénticos términos, en su escrito de contestación a la demanda. Para el supuesto de que no se estimaran las causas de inadmisibilidad, formula alegaciones en contra del motivo de casación aducido.

Termina el escrito solicitando que se inadmita el recurso de casación o, en su defecto, se desestime, y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 17 de mayo de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación lo interpone la representación de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 26 de julio de 2007 (recurso 383/2004 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Aiguafreda Congost, S.A. contra los acuerdos de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona de 13 de noviembre de 2002 y 7 de mayo de 2003, de aprobación definitiva y conformidad al Texto Refundido de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Sant Martí de Centelles, y contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de 14 de junio 2004 que desestimó el recurso de alzada dirigido contra aquéllos, se anulan los acuerdos impugnados en cuanto clasifican el sector de l'Adorar como suelo no urbanizable, declarando la sentencia que dicho sector debe quedar clasificado en los términos fijados por el Ayuntamiento de Sant Martí de Centelles en el momento de la aprobación provisional de las Normas Subsidiarias.

Según hemos visto en el antecedente segundo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña fundamenta la estimación del recurso señalando -lo expresamos ahora en apretada síntesis- que la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona había excedido su competencia en el acuerdo de aprobación definitiva al modificar la propuesta municipal, esto es, la contenida en el instrumento aprobado provisionalmente, por razones de oportunidad, alterando la clasificación como suelo urbanizable que en aquel documento aprobado por el Ayuntamiento se asignaba al sector de l'Adorar sin que estuviesen comprometidos intereses supralocales, vulnerando con ello la autonomía local. Por tales razones la Sala de instancia estima el recurso y dispone que el sector de l'Adorar debe quedar clasificado en los términos fijados por el Ayuntamiento en el acto de la aprobación provisional de las Normas Subsidiarias.

Siendo esa la fundamentación de la sentencia, antes de examinar el motivo de casación aducido por la Generalidad de Cataluña debemos pronunciarnos sobre las causas de inadmisibilidad del recurso planteadas por la representación de la entidad Aiguafreda Congost, S.A., demandante en el proceso de instancia y personada en casación como parte recurrida.

Como hemos señalado en el antecedente quinto, la representación de Aiguafreda Congost, S.A. postula la inadmisión del recurso aduciendo para ello dos razones: que no concurre ninguna de las circunstancias tasadas que permiten la revisión de la prueba realizada por el Tribunal de instancia; y que, en su opinión, el recurso se fundamenta en la mera reproducción de uno de los argumentos -el de la supuesta irracionalidad del planeamiento- que la Generalitat había esgrimido en idénticos términos en su escrito de contestación a la demanda.

Ambas causas de inadmisibilidad deben ser rechazadas. En el desarrollo del motivo de casación la Abogada de la Generalidad se esfuerza en razonar, en contra de la conclusión alcanzada en la sentencia, que el control llevado a cabo por la Comisión de Urbanismo en el punto relativo a la clasificación del sector del l'Adorar tenía por objeto evitar la irracionalidad del planeamiento, lo que constituye un aspecto del control de la legalidad, invocando al efecto sentencia de 18 de mayo de 1992 . Por otra parte, la Administración autonómica recurrente aduce que la sentencia vulnera el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , sobre régimen de suelo y valoraciones, ya que los terrenos a que se refiere la controversia son inadecuados para el desarrollo urbano, decisión ésta que, en sus propias palabras, "...si bien tiene carácter discrecional, no está exenta de un control de legalidad basado en los principios generales del derecho".

Es cierto que en el desarrollo del motivo de casación se hace referencia al informe técnico emitido en la fase de aprobación definitiva, en el que se pone de manifiesto que el sector está constituido por dos llanuras a distintos niveles cuyas vertientes tienen pendientes superiores al 20% y el 30%, existiendo en varios lugares pendientes superiores al 40%, y que la masa boscosa ocupa mayormente su extensión, datos éstos que no aparecen específicamente recogidos en la sentencia; pero ello no supone que el motivo de casación se centre en cuestionar la valoración de la prueba llevada a cabo por el Tribunal de instancia, sino que trata de destacar las características físicas de los terrenos en las que pretende sustentar el control ejercido; características éstas que, por lo demás, no fueron siquiera objeto de controversia en el proceso de instancia e incluso vienen a quedar reconocidas en la sentencia cuando, al enunciar los motivos por los que la Administración autonómica modificó la propuesta del Ayuntamiento en el punto controvertido (fundamento cuarto de la sentencia), la Sala de instancia alude expresamente a "las pendientes y la vegetación existente".

De otro lado, el recurso de casación contiene suficientes elementos de crítica a la sentencia como para descartar que sea mera reproducción de los argumentos esgrimidos en el escrito de contestación a la demanda, sin que pueda afirmarse, a la vista de los datos sobre características físicas del terreno reseñados en el desarrollo del motivo, que con ello se esté tratando de la alterar las afirmaciones de carácter fáctico contenidas en la sentencia recurrida.

Entrando entonces a examinar el motivo de casación, hemos visto que la Generalidad de Cataluña alega que la sentencia infringe los artículos 148.1.3 de la Constitución Española y 9.9 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979 , que atribuyen a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva en materia de urbanismo, competencia que se manifiesta en la aprobación definitiva por los órganos autonómicos del planeamiento urbanístico municipal. Señala la representación de la Generalidad que, aunque con el acto de aprobación definitiva el control autonómico no es total sino que se refiere a los aspectos reglados del planeamiento, también abarca los aspectos discrecionales cuando se invoquen motivos de interés supralocal, o cuando este control tienda a evitar la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. En opinión de la Administración autonómica recurrente, ese control alcanza a la racionalidad de la opción escogida; y, en el caso examinado, se consideró que la delimitación del sector l'Adorar contenida en la aprobación provisional era irracional y que, por tanto, contravenía uno de los principios inspiradores del derecho urbanístico. Al mismo tiempo, aduce que la sentencia infringe el artículo 9.2 de la Ley 6/1998 , ya que la decisión sobre la adecuación o inadecuación para el desarrollo urbano de unos determinados terrenos, si bien tiene carácter discrecional, no está exenta de un control de legalidad basado en los principios generales del derecho, y el acuerdo autonómico ponía de manifiesto que las características topográficas, morfológicas y paisajísticas de los terrenos hacían inviable su desarrollo.

Frente a ese planteamiento, la representación de Aiguafreda Congost, S.A. señala que la Administración autonómica incurrió en abierta contradicción al afirmar que la clasificación urbanística definitivamente aprobada (suelo no urbanizable) se basa en la inidoneidad física de los terrenos para su desarrollo urbano, pues al resolver el recurso de alzada admitió que cuando las necesidades de vivienda lo aconsejen, por haberse desarrollado los sectores colindantes, el Ayuntamiento podrá delimitar el sector como suelo apto para urbanizar siguiendo el procedimiento correspondiente, sin que tal posibilidad viniese subordinada a la concurrencia de cambio físico alguno. Queda con ello de manifiesto la voluntad de la Administración autonómica de proceder a un control de oportunidad sobre una decisión discrecional del Ayuntamiento, lo que carece de amparo legal y así queda señalado en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia recurrida.

Para abordar las cuestiones suscitadas en el motivo de casación comenzaremos reseñando la doctrina sobre la autonomía local en el ámbito urbanístico contenida en la sentencia del Tribunal Constitucional 240/2006, de 30 de julio , de la que extraemos los siguientes párrafos:

(...) debemos empezar recordando nuestra doctrina sobre la autonomía local constitucionalmente garantizada y su relación con el planeamiento urbanístico, contenida en la STC 159/2001, de 5 de julio , FJ 12, y luego reproducida en la STC 51/2004 , de 13 de abril , FJ 10. Dicha doctrina parte de la afirmación contenida en la STC 61/1997, de 20 de marzo , según la cual la regulación de los planes de ordenación urbana se inserta en la competencia sobre urbanismo, y ésta es exclusiva de las Comunidades Autónomas, quienes, "en el ejercicio de su competencia urbanística exclusiva, [determinan] el nivel de participación de los municipios en la elaboración de los instrumentos de planeamiento" (FJ 25), siguiendo el criterio básico adoptado por el art. 2 LBRL de remitir tal determinación al legislador sectorialmente competente por razón de la materia. Pues bien, "lo que se exige a los legisladores autonómicos y estatal es que respeten la garantía mínima y reconocible de participación" ( STC 159/2001 , FJ 12, con cita de la STC 109/1998, de 21 de mayo , FJ 7 ) en el proceso de elaboración del planeamiento, ya que la Constitución no establece ni precisa cuál deba ser el haz mínimo de competencias que, para atender a la gestión de los respectivos intereses, debe el legislador atribuir a los entes locales ( STC 109/1998 , FJ 2 ). De ello se concluyó que la norma según la cual los municipios no tienen competencias en la fase de aprobación definitiva de un tipo especial de planes no es contraria a la autonomía local, puesto que ésta sólo obliga "a que existan competencias municipales relevantes y reconocibles en la ordenación y en el planeamiento urbanístico", y la norma cuestionada "no elimina toda participación de los Ayuntamientos en el proceso de elaboración y aprobación del planeamiento derivado", puesto que les atribuye "competencias esenciales en relación con el planeamiento, concretamente en sus dos primeras fases de aprobación inicial y provisional" ( STC 159/2001 , FJ 12 ).

(...) En esta línea hemos sostenido con posterioridad que, aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas ( STC 51/2004, de 13 de abril , FJ 12 )

Por nuestra parte, desde la sentencia de este Tribunal Supremo de 13 de julio de 1990 la jurisprudencia viene declarando de forma sostenida que el control sobre la potestad de planeamiento de los Ayuntamientos que puede realizar la Administración autonómica con ocasión de los acuerdo de aprobación definitiva debe respetar la autonomía municipal (artículo 140 de la Constitución y artículo 25.2.d/ de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local ), sin inmiscuirse, en principio, en los elementos discrecionales de interés local, como es la propia elección del modelo de ciudad. Así las cosas, la fiscalización por parte de la Administración autonómica ha de recaer sobre los elementos reglados del plan (documentos preceptivos, procedimiento establecido, estándares de dotaciones, límites de edificabilidad, etc.); y sobre aquellos aspectos discrecionales que tengan incidencia supramunicipal. Si bien, como señala la sentencia de 26 de junio de 2008 (casación 4610/2004 ), la Administración autonómica también ostenta la potestad de «...control tendente a evitar la lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, ex artículo 9.3 Constitución Española». En esta misma línea, la sentencia de esta Sala de 4 de abril de 2003 (casación 8798/1999 ), cuya doctrina ha sido luego reiterada en sentencia de 17 de febrero de 2009 (casación 10410/2004 ), viene a señalar que «...entre aquellos elementos reglados, susceptibles de ser revisados por la Comunidad Autónoma en el acuerdo de aprobación definitiva se encuentran todos aquéllos que, aunque no se resuelvan con la simple aplicación de una norma a la situación de hecho contemplada, sirven para dotar de lógica y coherencia interna al plan, pues respecto de ellos no cabe hablar de que el Ayuntamiento disponga de potestades discrecionales».

Partiendo de los enunciados que acabamos de exponer, y pasando ya de lo general a lo particular, la conclusión a que llegamos es la misma que la alcanzada en la sentencia recurrida.

Habría sido deseable que la Sala de instancia incorporarse una descripción más detallada de las características físicas del sector a que se refiere la controversia (a tal efecto son significativos los datos que ofrece el arquitecto de la Administración autonómica en la fase de informes sobre el instrumento sometido a la aprobación definitiva), y sus similitudes o diferencias con otros sectores próximos. Pero lo que ahora interesa destacar es que en la propuesta de resolución del recurso de alzada, luego asumida en la resolución que efectivamente desestimó dicho recurso, se admite abiertamente que si en un futuro las necesidades de crecimiento de la villa requiriesen la creación de un nuevo sector, y así lo considerase la Corporación municipal atendida la demanda existente y la saturación de los diferentes suelos residenciales previstos por el planeamiento vigente, siempre se podrá proceder a su delimitación a través de la correspondiente modificación del planeamiento, de acuerdo con el procedimiento pertinente y previa apertura de un período de información pública. Y añade la propuesta de desestimación del recurso de alzada que, por el momento, para una población de poco más de 750 habitantes, es suficiente para hacer frente a la demanda la previsión de un sector de suelo apto para urbanizar, Can Miquelá, de 130.167 m2, dado que en el suelo urbano aún quedan unidades de actuación para colmatar.

No pretendemos revisar ni completar la valoración de la prueba contenida en la sentencia; simplemente tratamos de ilustrar y corroborar la línea de razonamiento que lleva a la Sala de instancia a la conclusión de que el cambio de clasificación introducido en la aprobación definitiva responde a razones de oportunidad y no constituye, por tanto, una manifestación de control de legalidad. En efecto, la decisión de no clasificar un nuevo sector de suelo urbanizable no se debe en realidad a la inadecuación de los terrenos por razón de su topografía o características boscosas (de ser así, no se entendería que se contemple su incorporación al desarrollo urbano una vez que se consolide la urbanización de otras áreas próximas), sino que, sencillamente, la Administración autonómica no considera procedente el desarrollo del sector de l'Adorar sin antes haber quedado consolidadas y urbanizadas las unidades de ejecución 3 y 5.

Descartadas así las razones topográficas, morfológicas o paisajísticas como determinantes de la decisión, tampoco ha quedado justificada la afectación de intereses supralocales, pues aunque en ocasiones las razones demográficas y las transformaciones del suelo muy intensas afectan a intereses que trascienden lo puramente local, como son las relacionadas con el equilibrio territorial y la política de ordenación del territorio, en el caso presente, atendiendo a las magnitudes en presencia, no se ha justificado que concurran impactos territoriales de alcance supralocal.

Y siendo ello así, al margen de las apreciaciones que puedan formularse desde criterios de oportunidad, no cabe sostener que la determinación urbanística propuesta por el Ayuntamiento en el acuerdo de aprobación provisional fuese arbitraria o irracional. De manera que la Administración autonómica no puede suplantarla sin que resulte afectada la autonomía local.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas a la Administración autonómica recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por las administraciones recurridas al oponerse al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios de defensa de la parte recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,