STS, 26 de Junio de 2012

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictó sentencia, con fecha 15 de julio de 2007, en el recurso contencioso-administrativo número 1150 de 2006 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña María Teresa Carnero López, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de don Calixto , don Fernando , doña Tamara , doña Bibiana , doña Herminia y doña Rosalia , contra el acuerdo de 23 de enero de 2006 relativo al documento de Adaptación a la Ley Autonómica del Suelo y Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Gijón, así como el acuerdo del Ayuntamiento de Gijón de fecha 11 de diciembre de 2006, por el que se aprueba la propuesta de aprobación del Texto Refundido de la Adaptación la Ley Autonómica del Suelo y la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana 2007, Acuerdos que se anulan por ser contrarios a derecho. Sin hacer especial pronunciamiento sobre costas."

Dicha sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica el objeto del recurso y sintetiza las pretensiones esgrimidas por la parte actora en los siguientes términos:

"Por la representación procesal de los recurrentes se interpone el presente recurso contencioso administrativo, contra la resolución relativa al documento de Adaptación a la Ley Autonómica del Suelo y Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Gijón, así como el acuerdo del Ayuntamiento de Gijón, por el que se aprueba la propuesta de aprobación del Texto Refundido de la Adaptación a la Ley Autonómica del Suelo y la Modificación del Plan General de Ordenación Urbana 2007.

Con la acción ejercitada los recurrentes pretenden que se declare: 1- La nulidad absoluta del Plan General de Gijón aprobado por acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Gijón en fecha 30 de diciembre de 2005 y publicado en el BOPA nº 34 de fecha 11 de enero de 2006, por ser contrario a derecho; 2- La nulidad absoluta del Texto Refundido de Adaptación a la Ley Autonómica del Suelo y Modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Gijón, publicado en el BOPA Nº 131 de fecha 6 de junio de 2007, por ser contrario a derecho; 3- Que expresamente se declare contraria a derecho la presentación de recursos de reposición contra el Plan General de Ordenación por ser una disposición de carácter general; 4- Nula la sectorización del ámbito UZN.R.3 Bernueces y consiguientemente se declare su carácter de No Sectorizado; 5- La nulidad de la reclasificación del Suelo Urbanizable UZN-C.I de Cabueñes; 6- La necesidad de Evaluación de Impacto Ambiental; 7- La nulidad de la condición paisajística de ser vacíos de urbanización como criterio de calificación de los suelos no urbanizables, declarando por tanto nulas las reclasificaciones que con base al mismo se hayan producido; 8- Se declaren las Fichas de los Núcleos Rurales y los Planos de Quintanas actualizadas tras el periodo de información pública, como documentación obligatoria y del Plan".

A continuación, la sentencia hace una reseña de los planteamientos impugnatorios sostenidos por la parte recurrente y los correlativos motivos de oposición aducidos por la Administración demandada (FJ 2º):

"Respecto a la inadecuada tramitación de la adaptación como modificación general utilizando una de las dos modalidades de alteración que la propia ley regula y que son tradicionales en la legislación urbanística española, al considerar los recurrentes que los cambios son propios de una revisión si se tiene en cuenta que la alteración propuesta constituye un nuevo marco territorial radicalmente distinto al de la ciudad tradicional, no solo por las enormes superficies de suelo urbanizable que incorpora, y por el reconocimiento expreso de agotamiento del existente, sino porque los mismos suponen una nueva concepción de la ciudad distinta de la contenida en el Plan de 1.998 como se deduce de las argumentaciones contenidas en la Memoria sobre el salto a la ronda siendo la forma instrumental de un nuevo modelo territorial que la propia Administración denomina urbs in rure.

Frente al criterio anterior de los recurrentes de que la incorporación de los nuevos suelos urbanizables supone un nuevo modelo territorial, un cambio esencial en el Régimen Urbanístico de las zonas afectadas, que determina que debió seguirse el procedimiento establecido para la revisión conforme establece el artículo 99 del Decreto Legislativo 1/2004 , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, la Administración demandada hace una interpretación distinta del citado precepto al establecer que la alteración de las determinaciones de los Planes Generales se considerarán modificaciones de los mismos, aunque dichas alteraciones lleven consigo cambios aislados en la clasificación del suelo o impongan la procedencia de revisar la programación del plan general, en todo caso, tanto la modificación de los planes como su revisión, se someterán al mismo procedimiento para su tramitación y aprobación, máxime cuando la Ley que impone a los Ayuntamientos la obligación de adaptar su planeamiento a las determinaciones de la nueva ley, no fija el procedimiento a seguir, y ante este silencio legal, habrá que estar al contenido de la adaptación, y de que en ella concurran, o no, los requisitos que el artículo citado establece para diferenciar los supuestos de revisión y modificación, y en este caso los únicos cambios relevantes introducidos se refieren a la clasificación del suelo en su nueva ordenación por imperativo legal, y que lo único que se pretende es diferenciar las dos categorías de suelo urbano, consolidado y no consolidado como se expresa en la fundamentación contenida en la Memoria de Ordenación".

Así resumidos los términos del debate procesal, la sentencia centra su examen en torno a la determinación de si el caso examinado es un caso de modificación o de revisión del planeamiento, a lo que dedica su extenso fundamento de Derecho tercero, que comienza con una exposición general sobre ambas categorías, tal y como se regulan en la normativa urbanística estatal y autonómica asturiana:

"[...] en la revisión la Administración ejercita de nuevo, en plenitud, la potestad de planeamiento, supone una ordenación ex novo de un ámbito territorial concreto y es indicativa de la formulación de nuevo Plan, es decir, se entiende por Revisión la total reconsideración de la ordenación general establecida en los Planes, en los demás supuestos las alteraciones de las determinaciones de los Planes Generales se considerarán como modificaciones de los mismos, para lo cual es preciso diferenciar entre ordenación general y ordenación detallada. Tal distinción se recoge en el artículo 154 del Reglamento de Planeamiento al definir como revisión del Plan la adopción de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo, motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas, de carácter demográfico o económico, que incidan sustancialmente sobre la ordenación, o por el agotamiento de la capacidad del Plan, mientras que califica de modificación la alteración de las determinaciones del Plan en los demás supuestos.

En el marco de la nueva Ley urbanística del Principado la adaptación tiene un alcance mucho más limitado y no supone alteración del modelo territorial establecido en el planeamiento general. Se trata únicamente de adaptar la clasificación del suelo y, en concreto, la del SNU en los términos establecidos en la Disposición Transitoria Primera. Lógicamente, la incorporación de las clases y categorías de suelo establecidas en la LSPA (hoy TROTUA) obliga también a adecuar a las disposiciones de esta Ley la normativa aplicable a cada una de aquéllas".

Situada en estas coordenadas, la Sala pasa a examinar el alcance concreto de las modificaciones cuestionadas en el proceso, para resolver la cuestión esencial planteada, en torno a si era procedente una revisión del plan o su modificación puntual, y así, dice en el propio fundamento de derecho tercero:

"Definidos legalmente los supuestos de modificación y revisión, hay que examinar, por tanto, el ámbito y contenido de la alteración del planeamiento, para determinar si estamos ante uno u otro. Analizado el concreto contenido de la Modificación y la justificación que se ofrece sobre cada uno de los extremos modificados, lo primero que hay que dejar sentado es que la normativa reseñada impone a los Municipios la obligación de adaptarse a la Ley cuando procedan a la Revisión de su P.G.O.U., y, en cualquier caso, antes de cuatro años desde su entrada en vigor, adaptación que también podrá hacerse "mediante una modificación del Plan General". La Ley 3/2002, de 19 de abril, de régimen del suelo y ordenación urbanística del Principado de Asturias (en adelante, LSPA Y TROTUA), establece que, en el plazo de un año a partir de su entrada en vigor, "deberá adaptarse a la misma la clasificación del suelo no urbanizable del planeamiento general de los Concejos, de forma que el suelo clasificado actualmente como no urbanizable genérico quede incluido en alguna de las categorías establecidas en la Ley", añadiéndose que "en los núcleos rurales la adaptación deberá tener en cuenta lo dispuesto en las disposiciones adicionales segunda y quinta de esta Ley" (Disposición Transitoria Primera, apartado 3.a).

Ahora bien como dice la Memoria, aunque el mandato legal de adaptación sólo se refiera expresamente al suelo no urbanizable, quizá porque la regulación de esta clase de suelo ha sido la preocupación principal del legislador, parece claro que se debe aprovechar la oportunidad que ofrece el cumplimiento del citado mandato legal para extender la adaptación a las otras clases de suelo, con la finalidad de hacer más efectiva la aplicación inmediata del régimen urbanístico del suelo establecido en la nueva Ley, conforme a lo ordenado por su Disposición Transitoria Primera, apartado 1. En efecto, la letra a) de este apartado ordena la aplicación de las reglas establecidas en la Ley para el suelo urbano a los terrenos que tengan esa clasificación atribuida por el planeamiento en vigor. Pero dicha aplicación no puede hacerse sin introducir la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado, que el P.G.O.U. de Gijón no recogía y que, sin embargo, es determinante de importantes diferencias en el estatuto de la propiedad, en virtud de lo establecido en la Ley estatal 6/1998, de régimen del suelo y valoraciones, derogada por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo, y de la propia LSPA (hoy TROTUA). En consecuencia, la adaptación del citado instrumento de ordenación debe comprender la aplicación de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, delimitando las superficies correspondientes, ya que el artículo 47.2.b ) de la LSPA obliga a expresar "las superficies asignadas a cada uno de los tipos y categorías de suelo adoptados".

Por lo que refiere al suelo urbanizable, los problemas que suscita la adaptación, según voluntad expresada por el Ayuntamiento de Gijón al proponer la Adaptación de P.G.O.U. de 1998 a la nueva LSPA, se concretan en las siguientes finalidades de partida:

1. La finalidad central es adaptar la clasificación del suelo no urbanizable del Plan de 1998, de forma que el suelo actualmente clasificado como de protección urbana y no urbanizable genérico queden incluidos en alguna de las categorías o clases de suelo establecidas en la Ley.

2. En los núcleos rurales la adaptación deberá tener en cuenta lo dispuesto en las disposiciones adicionales segunda y quinta de la Ley.

3. Conseguir una mínima coherencia de tratamiento entre el suelo que el Plan General tiene ya clasificado como urbanizable y el que adquiera tal condición como resultado de la Adaptación.

4. Deberán tenerse en cuenta las determinaciones del Plan General en suelo urbano, de modo que aparezca la diferencia entre suelos consolidados y no consolidados.

5. Se considerará la viabilidad de la reclasificación de algunos de los núcleos rurales.

A partir de estas finalidades se han establecido en la Memoria del Plan los siguientes objetivos para la ordenación: 1. Proceder al ajuste de los suelos urbanos del Plan vigente a los requisitos de la Ley, sin alterar en lo posible, el contenido urbanístico básico de sus determinaciones. 2. Incorporar al desarrollo urbanístico regular las recientes modificaciones del Plan de 1998 con particular consideración de aquellas de especial relevancia urbanística como son la supresión de la barrera ferroviaria al soterrarse las estaciones terminales de RENFE y FEVE y los Convenios con el Principado sobre los ámbitos de Roces y de Tremañes-Lloreda. 3. Controlar estrictamente los procesos de urbanización e implantación de actividades fuera de los suelos urbanos y urbanizables, confinando los de carácter residencial al ámbito exclusivo de los núcleos rurales existentes bajo condiciones de contención y objetividad, hasta tanto no se clarifique, reglamentaria o legalmente, esta situación urbanística en Concejos altamente dinámicos y urbanos, como es el caso de Gijón, donde la pretendida naturaleza primigenia de este tipo de hábitat resulta claramente desvirtuada y problemática. 4. Aprovechar las posibilidades que brinde la desaparición de los suelos genéricos para reconfigurar el espacio urbano sobre la base de dos líneas principales: a) Cerrar las posibilidades del crecimiento residencial por el Este completando y estructurando el espacio urbano de la ciudad existente en este ámbito. (El oeste también debiera - quizás con más motivos - desarrollarse para cerrar allí el espacio de la ciudad, aunque esta decisión, que no es posible en esta Adaptación, deberá quedar pospuesta para una próxima Revisión). b) Establecer unas pautas estructurales y morfológicas de ordenación en los espacios situados fuera de la Ronda Sur en orden a introducir nuevas formas urbanas integradas en el contexto paisajístico de esos espacios dominantemente naturales y rurales"

A lo que añade en el fundamento de Derecho cuarto que

" Sentado lo anterior, puede decirse, pues, que cabe esa adaptación tanto vía Revisión como vía Modificación y que, precisamente por ello, en orden a decidir cuál se utiliza en el caso concreto no puede partirse de los cambios que necesariamente deben introducirse para adaptar el planeamiento a la legalidad ya vigente, por importantes que los mismos pudieran parecer, sino de su entidad, para lo cual, se debe prescindir de justificaciones formales respecto de la opción que aquí se ha seguido. En este sentido la Memoria resalta que la labor realizada no implica la reconsideración de los criterios generales de ordenación establecidos en el Plan de 1998, que siguen siendo válidos, sino la incorporación de los nuevos criterios legales sobre clasificación y régimen urbanístico del suelo, que es, como antes hemos explicado, el objeto de la adaptación, sino adentrarse en el alcance y contenido de la adaptación, toda vez que el problema es determinar cómo se tramita, ya que la LSPA (hoy TROTUA) no contiene disposiciones al respecto.

Ante el silencio legal, parece razonable considerar la adaptación exigida por la Ley como un supuesto de "modificación", conforme al criterio residual establecido en el Art. 82.2 LSPA (hoy TROTUA) "en los demás supuestos, la alteración de las determinaciones de los Planes Generales de Ordenación se considerarán como modificaciones de los mismos, aunque dichas alteraciones lleven consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, o impongan la procedencia de revisar la programación del Plan General".

A la luz de las consideraciones anteriores y de las deducciones que lógicamente se obtienen tanto de los términos empleados, como del concreto contenido de la modificación y la justificación que ofrece sobre cada uno de los extremos modificados y que se han reseñado en los fundamentos anteriores, resulta que las partes recurrentes han logrado acreditar en los presentes autos que el alcance de las determinaciones alteradas constituye un supuesto de revisión del planeamiento, ya que la propuesta que se hace en la Memoria de Ordenación es de reconfiguración del modelo territorial existente entrañando una modificación sustancial de éste, siendo el factor más novedoso el salto de la Ronda Sur, que deberá suponer para el futuro el comienzo de un nuevo y distinto modo de entender y conformar el espacio urbano más allá de los límites y las formas convencionales de la construcción de la ciudad tradicional, incorporando al efecto nuevos y extensos terrenos que no sólo fijan la trascendencia del cambio, sino que conducen a un nuevo modelo territorial, a una ordenación distinta de la tradicional, por más que se parte de la existente y de los criterios y objetivos expresados por el Ayuntamiento de Gijón al aprobar la adaptación.

De todo lo anterior se concluye que en el caso que nos ocupa se ha encubierto una genuina operación de Revisión del Plan General bajo un indebido supuesto de Modificación Puntual, no solo porque se haya incrementado la superficie en el porcentaje que señalan las partes recurrentes, sino esencialmente, porque el conjunto de las variaciones introducidas exceden lo que representa una modificación puntual con las finalidades apuntadas y de ajuste a la realidad de la totalidad del Plan General, por mas que afecte a la regulación de algunos de sus ámbitos, y a aspectos concretos del Plan General. Por ello, la Modificación cuestionada debió tramitarse por el procedimiento de revisión."

Una vez sentado que la modificación controvertida revestía realmente las características de una revisión, la Sala extrae en el fundamento de Derecho quinto las consecuencias jurídicas de esta apreciación, estimando por tal razón el recurso contencioso- administrativo:

"Resuelta la cuestión anterior en sentido de que hay que estar no a determinadas justificaciones sino al contenido del documento, estando ante un supuesto de revisión, y que su tramitación no se ha ajustado a la establecida para la aprobación de una Revisión, procede estimar las alegaciones de los recurrentes asociadas al procedimiento a seguir, en particular, sobre el deficiente periodo de información pública anterior a la aprobación inicial, la falta de documentos esenciales, el deficiente estudio económico y financiero como consecuencia de la inadecuada tramitación de la adaptación como una modificación. Y ello es así, pese a que exista como sostiene la defensa de la Administración demandada una sustancial identidad entre Revisión y Modificación desde el punto de vista procedimental, toda vez que en el plano sustantivo o material es mayor el grado de exigencia de la revisión respecto a la modificación del Plan"

Declarada la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana por las razones expuestas, la Sala de instancia -aún reconociendo la innecesariedad del examen de las restantes causas de nulidad del Plan denunciadas por los recurrentes- procede al análisis de dos de los motivos de anulación invocados por los mismos, con la intención de abundar en la invalidez del Plan. Con esta finalidad confesa aborda la Sentencia, en su fundamento jurídico sexto, la improcedencia de la admisión de los recursos de reposición formulados, tras la aprobación definitiva del Plan, por ser este una disposición de carácter general. Sobre la nulidad del instrumento de planeamiento modificado por esta causa se pronuncia la Sentencia en los términos siguientes:

"[...] hay que tener en cuenta que efectivamente al impugnarse una disposición general no cabe el recurso de reposición, sino que es directamente recurrible desde su publicación aplicando la doctrina del Tribunal Supremo, exteriorizada entre otras en la sentencia de 19 de marzo de 2008 que declara "que los planes en cuanto disposiciones generales con su publicación agotan la vía administrativa sin necesidad de interponer contra ellas recurso administrativo alguno, siendo posible y, en su caso, obligada su impugnación directa en vía jurisdiccional, señalando, además, que el artículo 107.3 de la Ley 30/92 es un precepto estatal básico contra el que no puede ir la legislación autonómica, ni siquiera en materia urbanística, aunque ésta sea de su exclusiva competencia, y si los planes urbanísticos tienen una naturaleza mixta, acto administrativo que como tal es susceptible de recurso administrativo respecto a los requisitos formales, y la vez disposición general que no puede recurrirse en vía la administrativa".

A partir de la consideración anterior, asiste la razón a las partes recurrentes de que los recursos de reposición interpuestos son improcedentes, aparte de la transcendencia que pueda tener la falta de demostración del contenido de estos medios de impugnación y de que se admiten los cambios operados entre la aprobación definitiva del plan y la promulgación del texto refundido, pues ha supuesto obviar y viciar el trámite reglado para el tratamiento de las cuestiones particulares o puntuales que no supongan alteración de criterios u ordenanzas de carácter general, ya que dichas cuestiones, con independencia de su alcance, está determinado y regulado bajo un cauce procedimental específico, que no es otro que la posibilidad de presentación de observaciones, sugerencias y alegaciones que oportunamente ya se han podido formular en el procedimiento anterior y tras los periodos de información pública. Por lo tanto, no cabe recurso administrativo contra las disposiciones de carácter general como es un Plan, se dirija la pretensión a anular todo el Plan o sólo una de las determinaciones, ya que lo procedente sería mantener la aprobación definitiva sin los cambios operados tras la estimación total o parcial de los recursos de reposición con modificación del planeamiento, al margen del procedimiento establecido al efecto y con infracción del principio de seguridad jurídica" .

Finalmente, la Sala de instancia, en su fundamento jurídico séptimo, aborda la controversia sobre la necesidad de sometimiento a evaluación de impacto ambiental de las modificaciones introducidas en el Plan General de Gijón para llegar a la conclusión de que la misma constituía una exigencia derivada del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio:

"[...] hay que tener presente por las fechas de aprobación inicial del Plan y los actos preparatorios, los principios de la regulación básica del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, que completa y normaliza este importante procedimiento administrativo, para lo cual se basa en la Directiva Comunitaria 85/377/CEE, de 27 de junio de 1985, sin otros trámites que los estrictamente exigidos por la economía procesal y los necesarios para la protección de los intereses generales, recogiendo la participación pública a través de la consulta institucional y la información pública de las evaluaciones de impacto, así como las necesarias medidas a adoptar en los casos de ejecución de proyectos en los que se hubiera omitido el trámite de evaluación de impacto ambiental o se hubieran incumplido las condiciones impuestas; principios que son desarrollados en su articulado a través de normas que tienen el carácter de legislación básica y de aplicación imperativa a las obras, instalaciones o actividades sometidas al mismo, que se inicien a partir de los dos años de su entrada en vigor. Entre las normas de interés para la solución de este caso, destacan las siguientes: corresponde a los órganos competentes por razón de la materia el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de la declaración de impacto. Igualmente establece la regulación que se examina la suspensión para los proyectos que se ejecuten sin cumplir el trámite de evaluación de impacto ambiental a requerimiento del órgano ambiental competente, sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiera lugar. En el Anexo de dicho Decreto se contiene la relación de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental, con inclusión tanto de los mínimos consagrados en el anexo I de la Directiva comunitaria como algunas otras que se seleccionan. Disposición que es desarrollada en el Reglamento dictado para su ejecución, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, de aplicación tanto a la Administración del Estado y, directamente o supletoriamente, a las Comunidades Autónomas según sus respectivas competencias en materia de medio ambiente. En el articulado de esta disposición general precisa los trámites del procedimiento y define los conceptos técnicos empleados para su mejor comprensión y aplicación, y en el Anexo II contiene especificaciones relativas a las obras, instalaciones o actividades comprendidas en el Anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.

Sin embargo, la legislación sobre evaluación de impacto ambiental ha experimentado sucesivas modificaciones desde la publicación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, que adecuaba el ordenamiento jurídico interno a la legislación comunitaria vigente entonces en materia de evaluación de impacto ambiental.

La Disposición Adicional Segunda de la Ley 4/1989 , incluye los planes y el número 2 de su artículo 5 se refiere, repetidamente, a "los instrumentos de ordenación territorial o física", definiendo así un abanico de instrumentos en el que se incluyen con toda naturalidad, como no podía ser menos, los de ordenación urbana. Que su número 3 emplee el vocablo "planes" no es argumento para excluir del ámbito de aplicación del número 2 a estos últimos; ni en sí mismo, pues no es esta denominación de "planes" la única reservada en el ordenamiento jurídico para ellos; ni al interpretar el sentido o significado de ese número 3, que se refiere, realmente, a las actuaciones, planes o programas sectoriales.

Por último, debemos citar la Directiva comunitaria que ha supuesto un cambio cualitativo y un paso de la simple evaluación de los proyectos a los que se referían las anteriores normas comunitarias, a la evaluación de los planes y programas; esto es la Directiva que ha supuesto el paso de la EIA a la Evaluación Estratégica Ambiental (EEA). Nos referimos, obviamente, a la Directiva 2001/42/CE, del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el ambiente, que tiene por objeto "conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente".

Incluido el presente supuesto dentro del ámbito de aplicación de la citada Ley 4/1989, se cuestiona la obligatoriedad del trámite de evaluación de impacto ambiental en la fase de planificación, al razonar la parte demandada que no concurre el requisito de la "eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea" y que esa Disposición no es aplicable a la aprobación de Planes o sus modificaciones porque esas aprobaciones no conllevan por sí mismas transformaciones del uso del suelo, las cuales requerirán la aprobación posterior de Programa de Actuación Urbanística, de Plan Parcial y de Proyecto de Urbanización.

Para abordar la problemática planteada, ha que tener presente en primer lugar la doctrina jurisprudencial, en particular, la que cita y transcribe parcialmente la defensa común de las partes recurrentes, que la aprobación del Plan hace posible el cambio de uso del suelo y, por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental; no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación del Programas de Actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan. Consideraciones recogidas de la sentencia del Tribunal Supremo 30 de octubre 2003 , que concluye "que incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como se encuentren claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, el mismo debe someterse a dicha evaluación, pues sólo así la Administración planificadora -en la aprobación inicial- y los ciudadanos en general -en la información pública- pueden tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente". Y ello es así, porque la primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico. Es al planeamiento al que corresponde fijar los usos del suelo, prohibiciones, compatibilidades o incompatibilidades, de ahí que se deba estimar sus efectos sobre la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, la gea, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área previsiblemente afectada. Doctrina que reproduce la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2006 , que la obligación de evaluación debe predicarse en la fase de planificación bajo determinadas condiciones.

En segundo lugar, hay que descender al contenido concreto del Plan impugnado para determinar su incidencia ambiental. Un análisis de sus previsiones nos dice que supone un cambio de uso del suelo que afecta a una superficie superior a 100 hectáreas, con la transformación urbanística que ello implica según aparece en la regulación que parcialmente transcribimos: Del conjunto de los suelos genéricos y de protección urbana del Plan de 1998, 342, 47 hectáreas han sido consideradas, después de una evaluación pormenorizada, para ser incorporadas al proceso urbanizador. Estas superficies deberán añadirse a los 401.705 m2 incorporados de suelos urbanizables residenciales incorporados del Plan anterior. Quedan fuera de las determinaciones de esta Adaptación los suelos de Roces y Tremañes-Lloreda sujetos a las Actuaciones Convenidas entre el Principado y el Ayuntamiento. La reclasificación de estos suelos genéricos responde según el planificador, a razones de su mejor aptitud relativa para poder incorporarse al proceso urbanizador tanto por las características técnicas de los terrenos como por sus condiciones de buen ensanche infraestructural y funcional con el espacio construido de la ciudad existente. Más allá de las vías de cintura se clasifican como urbanizables, residenciales y productivos, 239,19 hectáreas, es decir, un 70% del total del nuevo suelo urbanizable surgido de la transformación de suelos genéricos y de protección urbana anteriores. Ello supone abrir una vía al crecimiento futuro de Gijón muy diferente a la continuación del espacio urbano de la ciudad tradicional que va a requerir una gestión cuidadosa y un desarrollo efectivo, formal y funcional de los productos finales de la urbanización, muy atento y muy delicado acorde a las cualidades y valores ambientales y paisajísticos de estos ámbitos. La propuesta de nuevos suelos urbanizables (UZN) busca, en conjunto con la de los urbanizables incorporados del Plan que se adapta (UZI), asegurar la capacidad de crecimiento de la ciudad durante un periodo razonable en el medio plazo. Esta propuesta se hace posible por la transformación de una parte de los suelos no urbanizables genéricos, que deben desaparecer según el Texto Refundido de la Ley del Principado de Asturias de Régimen de Suelo y Ordenación Urbanística (TRLSA), sobre la base de dos criterios: En primer lugar, su buena aptitud locacional respecto a la ciudad para ser razonablemente "enganchados" (desde el punto de vista de las infraestructuras) e incorporados funcionalmente al espacio urbano existente, incluso más allá de la inmediata contigüidad o contacto con los ámbitos ya construidos de ésta. En segundo lugar, por la importancia que se atribuye a aquellas características internas de cada uno de esos ámbitos, de su geografía y su paisaje, del tipo y nivel de ocupación por edificaciones, o de otros factores o circunstancias naturales y construidas del contexto en que se inscriben, que pudieran favorecer - o, contrariamente, hacer problemática - su transformación a urbanizable. La nueva expansión urbana propuesta comporta dos objetivos estructurales: El primero es, como en el Plan de 1998, ir completando el espacio construido de la ciudad existente. El segundo es abrir la ciudad al sur, saltando la Ronda, en un nuevo marco territorial radicalmente distinto al de la ciudad tradicional, que exige unas pautas de orden urbanístico adecuadas, funcional y formalmente, al contexto geográfico y paisajístico en que van a conformarse las nuevas piezas urbanas. Un territorio, otrora rural, que está hoy dominado abrumadoramente por los rasgos mestizos de un paisaje atípico de suburbanización propiciada por formas de crecimiento de origen y carácter urbano sobre la parcela rústica del tejido rural anterior. En el interior de las Rondas la propuesta más importante es una forma de "cierre" del espacio de la ciudad más consolidado por el Este con una pieza rotundamente urbana frente al ambiguo carácter de ese flanco de la ciudad, en donde los suelos urbanos de baja densidad del borde de Somió se entremezclan, sin un orden urbanístico claramente reconocible, con los "núcleos rurales" de Cabueñes, pero donde, también, el conjunto de grandes piezas de la Universidad, el Parque Tecnológico y el Hospital de Cabueñes configuran un espacio urbano hoy escasamente articulado, formal y funcionalmente, con el ámbito de la ciudad en que se insertan. Más allá del borde inmediato de la ciudad tradicional que conforma la Ronda Sur, la propuesta del Plan se plantea el objetivo específico de abordar la continuidad urbana sin el recurso de la contigüidad física de las nuevas piezas con las de la ciudad existente. A estos fines se proponen dos criterios ordenadores básicos: El primero es garantizar una adecuada conectividad infraestructural y accesibilidad a cada una de las piezas propuestas respecto al espacio urbano consolidado. El segundo es favorecer, desde las posibilidades de esta escala de ordenación, la integración funcional y formal de los ámbitos de baja densidad o núcleos rurales existentes con el espacio que va a construirse a través del Planeamiento Parcial, valorando para ello las características topográficas, de vegetación, y paisajísticas en general del entorno, así como las condiciones morfoestructurales y tipológicas de los espacios ya construidos que pudiera haber en dicho entorno inmediato a estas piezas. Finalmente, no se incluyen como suelos urbanizables de esta Adaptación, aunque el Plan sí los recoge en su propia condición, los suelos que se desarrollan a través del mecanismo de la Actuación Concertada según Convenios entre el Principado y el Ayuntamiento de Gijón. Estos suelos son el del ámbito de Roces, para usos residenciales, y el del ámbito de Lloreda para usos industriales señalados en los planos designados, respectivamente, con las siglas AAC-R.1 y AACI.

Con ese ineludible punto de partida de transformación de un territorio rural de las características topográficas, de vegetación, y paisajísticas en general propias del entorno, en que coexisten pradería con especies arbustivas y los rasgos de un paisaje atípico según el planificador, resulta que era obligatoria la evaluación ambiental en esta fase de planificación sin esperar a los proyectos concretos para valorar los recursos naturales afectados y las medidas específicas que deban imponerse para garantizar la integridad ambiental y minimizar los posibles efectos sobre el medio ambiente y los recursos naturales de las actuaciones relacionadas. Se ha dicho con razón que todo procedimiento de redacción y aprobación de un Plan urbanístico debiera ser, en sí mismo, un procedimiento de evaluación del impacto de la nueva ordenación que del recurso suelo hace el plan sobre el medio urbano y rústico, si claramente se puede deducir la ocurrencia como este caso por la naturaleza, dimensiones y localización de la transformación.

En definitiva, estamos, por las características reseñadas y lo aquí acreditado en transformaciones de uso de suelo que afectan a superficies superiores a 100 hectáreas y requieren evaluación de impacto ambiental, toda vez que van a suponer la destrucción integral de la capa del suelo y la alteración de la topografía permitiendo por tanto integrarlas en los supuestos en que las transformaciones implican eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea, por lo que su falta determina la nulidad del plan".

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Gijón presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación, a lo que aquélla accedió mediante providencia, de fecha 1 de septiembre de 2009, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del tribunal Supremo, como recurridos, Don Calixto , Doña Bibiana , Doña Herminia y Doña Rosalia , representados por el Procurador Don Alberto Fernández Rodríguez, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Gijón, representado por la Procuradora Doña Isabel Covadonga Julia Corujo, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos; el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, y los otros dos al del artículo 88.1.d) de la misma Ley . El enunciado de cada unos de estos motivos es el siguiente:

1. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, concretamente las referidas a la valoración de la prueba y la motivación, con producción de indefensión para esta parte [motivo, que se articula al amparo del artículo 88.1, c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ] en relación con incongruencia omisiva por no pronunciamiento sobre la pretensión de declaración de nulidad de la admisión de recursos de reposición contra la aprobación definitiva de la adaptación- modificación del planeamiento general.

2. Infracción, por aplicación directa indebida, del artículo 154 Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico (RPU), aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , dictado en desarrollo del texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo y ordenación urbana, aprobado, a su vez, por Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, y de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional - aceptada y aplicada por la jurisprudencia contencioso-administrativa- sobre el carácter y alcance de dicha norma y el juego del Derecho estatal supletorio, con la consecuencia de la también indebida inaplicación o, en todo caso, desvirtuación de la normativa legal autonómica de verdadera y exclusiva aplicación directa al caso.

3. Infracción, por aplicación indebida, del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio (en la versión ampliada de la lista de su anexo I resultante de la disposición adicional 2ª de la Ley 4/1989; de 27 de marzo , de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestres); el Real Decreto 1131/1988, de 30 de Septiembre, que la desarrolla; el artículo 5.2 de la citada Ley 4/1989 ; y las Directivas comunitario-europeas 85/377/CEE, de 27 de Junio, y 2001/42/CE, del Consejo, de 27 de junio; así como de la jurisprudencia contencioso-administrativa, en especial la que determina su ámbito sustantivo y temporal de aplicación.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que contenga los siguientes pronunciamientos:

1. Se case y deje sin efecto ni valor alguno la Sentencia recurrida; y, resolviendo lo que corresponde en los términos del debate habido en instancia,

2. Declare la inadmisión de la pretensión III del suplico del escrito de demanda relativa a los recursos de reposición deducidos contra la aprobación definitiva de la adaptación-modificación del Plan General y, en todo caso, la desestimación integra del recurso contencioso-administrativo, confirmando las aprobaciones definitivas municipales tanto de la referida adaptación- modificación del Plan General como de su texto refundido.

Por auto de la Sección 1ª de esta Sala, de 25 de marzo de 2010, se acordó la admisión del recurso de casación, y recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta , por providencia de 10 de mayo de 2010 se ordenó dar traslado a la representación procesal de los recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 13 de septiembre de 2010 en el que, en primer lugar, plantea la inadmisibilidad del motivo primero, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , y, en cuanto al fondo de cada uno de los motivos aducidos por el Ayuntamiento recurrente, alega que la sentencia recurrida no incurre en incongruencia omisiva ni ultra petita, por lo que no ha causado indefensión alguna al recurrente, sin que tampoco adolezca de falta de motivación, puesto que ha dado suficientes razones para explicar y justificar la decisión, sin que el denunciado defecto de contradicción pueda ser denunciado como un vicio de la sentencia, dado que es un defecto de procedimiento, que únicamente puede invocarse cuando se haya pedido la subsanación en la instancia, aunque lo cierto es que hubo la exigible contradicción, sin que sea legítimo denunciar el defecto de incongruencia o de falta de motivación a través de transcribir exclusivamente determinadas párrafos de la sentencia, mientras que, en contra de lo pretendido por el Ayuntamiento recurrente, el ordenamiento aplicable a la cuestión controvertida es el autonómico y no el estatal, según lo consideró el Tribunal de instancia, pero, en cualquier caso, el significado de la revisión del planeamiento es el mismo en uno y otro ordenamiento, que no es otro para la revisión que el de fijar un nuevo modelo territorial, y la consecuencia de ello es que no se siguió la tramitación prevista legalmente para llevar a cabo dicha revisión, y, finalmente, la Sala de instancia, al exigir para la revisión del planeamiento general la evaluación de impacto ambiental, ha seguido la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, que se citan en la propia sentencia recurrida, para lo que, a su vez, examina la incidencia ambiental de la revisión cuestionada del Plan General, según aparece en su propia regulación, razones todas por la que terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas al recurrente.

Por diligencia de ordenación de 15 de septiembre de 2010 quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, habiéndose fijado finalmente a tal efecto el día 12 de junio de 2012, en que tuvo lugar con observancia en su tratamiento de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

En el primer motivo de casación, como hemos visto, se alega por la recurrente el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio "por infracción de las normas reguladoras de la Sentencia, concretamente las referidas a la valoración de la prueba y la motivación, con producción de indefensión para esta parte [motivo, que se articula al amparo del artículo 88.1, c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ] en relación con incongruencia omisiva por no pronunciamiento sobre la pretensión de declaración de nulidad de la admisión de recursos de reposición contra la aprobación definitiva de la adaptación- modificación del planeamiento general" .

En el desarrollo argumental del motivo el Ayuntamiento de Gijón sostiene, en síntesis, que la Sentencia de instancia omite cualquier pronunciamiento sobre la pretensión (deducida en la demanda) de declaración de nulidad de los actos administrativos de admisión y estimación de los recursos potestativos de reposición contra la aprobación definitiva del planeamiento adaptado. Considera la recurrente en casación que, de haber entrado al estudio de esa cuestión, la Sala habría tenido que inadmitir la pretensión de declaración de nulidad de la admisión y estimación de los recursos administrativos -al ser estos firmes y consentidos por no haberse impugnado en tiempo y forma- y, con ello, partir de la subsistencia de sus consecuencias, quedando así desprovista de todo posible soporte la apreciación de cualquier vicio de procedimiento por tal causa. Dicho esto, aduce que la ausencia de práctica de prueba en el curso del proceso sobre el contenido de los recursos de reposición y sobre el alcance de las modificaciones introducidas como consecuencia de la estimación de dichos recursos, entre la aprobación definitiva del Plan y la Aprobación del Texto Refundido, determinan que la sentencia impugnada haya incurrido en "error in iudicando" (sic), error que se traduce de un lado en una ilógica y por tanto arbitraria valoración de la prueba practicada en autos y de otro lado en la infracción del deber de justificación del fallo, es decir, del deber de motivación.

La parte recurrida en casación ha postulado la inadmisión del motivo por considerar que la discrepancia acerca de la concurrencia de una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo debe hacerse valer, a través del motivo previsto en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , pero tal alegación no puede ser acogida. No le falta razón a la parte recurrida cuando señala que la controversia sobre la concurrencia de las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo no puede ser combatida por el cauce procesal del artículo apartado c) del referido artículo 88.1. Ahora bien, esa doctrina realmente no viene al caso, dado que lo que se dice denunciar en el motivo de casación no es tanto la concurrencia de una causa de inadmisión del recurso como más bien la falta de pronunciamiento del Tribunal sobre tal cuestión.

Ahora bien, aun descartando esa causa de inadmisión esgrimida por la parte recurrida, es evidente que este primer motivo casacional no puede ser estimado por otra razón de índole procesal, como es la mixtura en el desarrollo del motivo de alegaciones concernientes a motivos casacionales distintos.

La jurisprudencia uniforme ha dicho reiteradamente: primero, que resulta inapropiado fundar una misma infracción, simultáneamente, en varios de los apartados del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , que tipifican motivos de casación de diferente naturaleza y significación; segundo, que es preciso que exista una correlación entre el motivo o motivos que sirven de fundamento al recurso -los taxativamente autorizados por el artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional - y el desarrollo argumental desplegado en apoyo de los mismos, exigencia implícita en el deber legal de expresar "razonadamente" (ex artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional ) el motivo o motivos en que venga amparado el recurso, de tal modo que cuando no es así, esto es, cuando la argumentación jurídica vertida en el desarrollo del motivo es ajena al motivo casacional esgrimido por la parte recurrente, concurre la causa de inadmisión prevista en el artículo 93.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción ; y tercero, resulta incompatible con la técnica procesal del recurso de casación entremezclar en el mismo motivo de casación alegaciones referidas a infracciones legales sustantivas con otras relativas a infracciones de índole procesal, sin distinguir con claridad unas de otras ni precisar a cuál de los apartados del artículo 88.1 ha de reconducirse cada alegación.

Pues bien, basta leer el enunciado del primer motivo para constatar que en el mismo se mezclan confusamente alegaciones relativas a vicios " in iudicando ", incardinables en el motivo casacional del subapartado d) del artículo 88.1 (así, las referidas a la discrepancia de la parte recurrente con respecto a la forma en que se ha valorado la prueba), junto con otras concernientes a vicios "in procedendo", reconducibles al subapartado c) del mismo precepto (así, la relativa a la falta de motivación o la incongruencia de la sentencia); y esa indefinición del enunciado se traslada al desarrollo del motivo, en el que se alegan tanto infracciones de naturaleza procesal como de carácter sustantivo, pues tan pronto se critica lo que la parte recurrente considera falta de motivación e incongruencia de la sentencia, como se rechazan desde la perspectiva de fondo las consideraciones de la Sala a quo sobre la improcedencia del recurso de reposición contra el Acuerdo de aprobación del Plan y la trascendencia de tal cuestión de cara a la declaración de nulidad del mismo.

Aun prescindiendo de esta deficiente articulación procesal del motivo, el mismo no podría prosperar porque a través del mismo viene a plantearse, al fin y a la postre, una "cuestión nueva", excluida como tal del recurso de casación. En efecto, la argumentación que subyace a la denuncia de incongruencia y falta de motivación de la sentencia es que si se hubiera examinado lo que la recurrente entiende que se ha omitido, se habría apreciado que las resoluciones de los recursos de reposición no fueron impugnadas en tiempo y forma por lo que devinieron inatacables, con la consiguiente intangibilidad de los Acuerdos adoptados sobre la base de esas resoluciones. Ahora bien, esta es, como decimos, una cuestión nueva, porque en la contestación a la demanda el Ayuntamiento de Gijón nada adujo en tal sentido, y, consiguientemente, la Sala de instancia tampoco analizó, porque no tenía por qué hacerlo, una excepción de esa índole. En su contestación, el Ayuntamiento entonces demandado únicamente alegó que en esos recursos de reposición se habían resuelto cuestiones puntuales y limitadas que no afectaban a los principios y criterios técnicos básicos de la estructura general del plan, pero nada, insistimos, apuntó sobre una pretendida firmeza e intangibilidad de los Acuerdos correspondientes. Así las cosas, no cabe suscitar ahora en casación una cuestión que no fue oportunamente invocada en la instancia.

Lo cierto es que la parte recurrente planteó, efectivamente, la improcedencia de esos recursos de reposición por no resultar viable tal recurso frente a disposiciones de carácter general, y la Sala de instancia resolvió de forma coherente y congruente con ese planteamiento, por lo que nada cabe reprocharle desde la perspectiva del motivo de casación del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , al que se ha acogido la parte recurrente en el encabezamiento del motivo; y, hemos de añadir, acertó la Sala de instancia al poner de manifiesto la improcedencia de esos recursos de reposición. Como reconoce expresamente la representación procesal de la parte recurrente, del contenido del Acuerdo municipal Plenario de 13 de abril de 2007, por el que se aprobó el texto refundido del Plan General de Ordenación Urbana de Gijón, se desprende que la refundición supuso la introducción de rectificaciones derivadas entre otras causas, "ciertamente (de) la estimación total o parcial de los recursos de reposición" .

En la medida en que la estimación total o parcial de los recursos de reposición interpuestos contra la Aprobación definitiva del Plan General determinaron la rectificación de su contenido, se hace evidente que el alcance de esos recursos excedió los límites de la recurribilidad del Plan en la forma establecida por la jurisprudencia, que ha recordado en numerosas sentencias (a título de muestra, y por citar una de las últimas, la sentencia de 16 de febrero de 2012, recurso de casación nº 4524/2009 ) que el artículo 107.3 de la Ley 30/92 excluye la interposición de recursos administrativos contra los instrumentos de planeamiento, por ser estos disposiciones de carácter general, y que en los casos en que la legislación autonómica correspondiente prevé la existencia de tales recursos contra el Acuerdo de aprobación de un plan urbanístico, ha de entenderse que tal posibilidad queda restringida estrictamente a los aspectos de acto administrativo del Acuerdo en sí (en cuestiones como el procedimiento de adopción, el quórum, etc.), pero no se extiende a la posibilidad de revisar su contenido.

En el segundo motivo de casación se vuelve a plantear la cuestión que esencialmente ha determinado el fallo anulatorio impugnado, esto es, la relativa a si la alteración del planeamiento que se recurre entraña efectivamente un supuesto de revisión o si -en contra del criterio de la Sala de instancia- fue adoptada correctamente como una modificación.

Alega la parte recurrente la infracción, por aplicación directa indebida, del artículo 154 del Reglamento estatal de Planeamiento Urbanístico, con la consecuencia de la también indebida inaplicación de la normativa legal autonómica de aplicación directa y exclusiva al caso, por entender la recurrente, en esencia, que la sentencia se ha apartado -inaplicándolo- del régimen jurídico de la Adaptación de los planes urbanísticos en vigor en el momento de la aprobación de la Ley 3/2002, de 19 de abril, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias, establecido en la Disposición Transitoria primera de la misma.

Así, frente a lo que se afirma en la sentencia, el Ayuntamiento de Gijón sostiene en síntesis: 1º) Que la causa determinante del ejercicio de la potestad de planeamiento adoptada ha sido exclusivamente el cumplimiento del mandato legal de adaptación del planeamiento urbanístico general contenida en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 3/2002, de 19 de abril , por lo que el planeamiento aprobado " no es ni una modificación (a tramitar como tal), ni una revisión (a tramitar como tal), sino solo una adaptación por mandato legal a tramitar por el único procedimiento previsto para la innovación de las determinaciones de planeamiento", por lo que "no es licito extraer conclusión alguna; sobre su naturaleza y alcance (modificación o revisión)" ; 2º) que la sentencia de instancia parte de un inexistente silencio legal en la legislación autonómica sobre la distinción y definición respectiva de los supuestos de revisión y modificación, para traer al caso la aplicación de los criterios de distinción establecidos por la legislación estatal en el artículo 154.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento , cuando tal silencio sólo existe respecto del procedimiento por el que debe sustanciarse el mandato legal autonómico de adaptación del planeamiento; 3º) que la legislación supletoria estatal parte de la diferenciación entre alteración motivada por la elección de un modelo territorial distinto, o revisión, y alteración no reconducible a la anterior, o modificación, resultando tales criterios ajenos y aún contrarios a la regulación propia y detallada de la innovación del Planeamiento contenida en la legislación autonómica; 4º) que lo anterior comporta la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la supletoriedad del Derecho estatal dispuesta por el artículo 149.3 de la Constitución ; 5º) Que la infracción del Derecho estatal indebidamente aplicado se advera mediante el análisis de la regulación autonómica desplazada y, concretamente, de la previsión en esta de un único procedimiento a seguir para la sustanciación de cualquier alteración de planeamiento (ya se trate de una modificación, una revisión o incluso de una adaptación al planeamiento supramunicipal) y de un régimen jurídico ad hoc para las adaptaciones de planeamiento independiente y distinto del general de la innovación del planeamiento; 6º) que la distinción entre revisión y modificación tiene diferente alcance en el Derecho autonómico y estatal en tanto que, en el primero, carece de cualquier consecuencia sobre el procedimiento administrativo de aprobación, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito de la legislación estatal en la que se contempla un procedimiento específico y distinto para la revisión; y 7º) que el Derecho estatal determinante del fallo no fue invocado en el proceso de instancia por ninguna de las partes con la consiguiente causación de indefensión.

Tampoco este motivo puede ser estimado.

La Corporación recurrente en casación construye todo su razonamiento sobre la base de una premisa que es incierta y errónea, y este equivocado punto de partida vicia todo el desarrollo del motivo. Afirma, en efecto, la recurrente que la sentencia de instancia ha desplazado e ignorado la normativa autonómica, que la recurrente considera de aplicación directa y exclusiva al caso, desde el momento que la Sala de instancia basa su fallo estimatorio en la aplicación de una normativa estatal (el Reglamento de Planeamiento), que únicamente podría operar como mero Derecho supletorio, pero que no cabe invocar en este caso precisamente porque la cuestión controvertida se halla regulada por el Derecho autonómico, que es -siempre según el parecer de la recurrente-, el que debería haber sido tomado en consideración de forma única y exclusiva por la Sala.

Este planteamiento, decimos, es erróneo porque la Sala de instancia no hizo tal cosa. Ni basó su "fallo" en la aplicación directa del Ordenamiento supletorio estatal, ni al hacerlo así dejó de lado el autonómico, sino que, por el contrario, basó su fallo en la interpretación y aplicación de este último. La alusión al Reglamento de Planeamiento (singularmente al artículo 154 ) se hizo sólo para ilustrar una diferenciación clásica en el ordenamiento urbanístico español, una y otra vez resaltada por la jurisprudencia, como es la distinción entre la simple modificación y la revisión del planeamiento, pero la aplicación al caso de estas dos categorías se hizo en todo momento sobre la base de la contemplación, la hermenéutica y la proyección sobre el asunto litigioso del Ordenamiento urbanístico propio de la Comunidad Autónoma.

Así, la sentencia, tras referirse genéricamente a la distinción entre modificación y revisión, con cita del artículo 154 del Reglamento estatal de Planeamiento, pasa a referirse al Derecho urbanístico autonómico propio del Principado de Asturias, que es el que verdaderamente determina la "ratio decidendi" de la estimación del recurso en este punto, como se demuestra por la lectura del fundamento jurídico cuarto, que valora esos conceptos de modificación y revisión por referencia a la Ley del Suelo del Principado de Asturias. El hecho de que estas dos categorías se definan y perfilen por relación con el acervo normativo y jurisprudencial del Derecho urbanístico español, que el Ordenamiento asturiano ha recogido en sus líneas configuradoras, no desvirtúa el hecho de que se trata de cuestiones regidas, reiteramos, por la normativa autonómica, con base en la cual se ha resuelto el litigio. Así se evidencia, en realidad, por la argumentación desplegada por la parte recurrente en el desarrollo del motivo, pues aun aferrándose a esa incorrecta y equivocada alegación de que la sentencia ha aplicado directamente Derecho estatal y al hacerlo así ha desplazado al autonómico, aun así, la propia parte no deja de referirse una y otra vez al Derecho de la Comunidad autónoma para ilustrar su tesis sobre las cuestiones debatidas en el proceso.

En consecuencia, no nos cabe sino recordar una vez más que el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción condiciona la recurribilidad de las sentencias susceptibles de casación, por lo que hace al caso, a la concurrencia de una exigencia procesal, a saber, que el escrito de interposición del recurso de casación pretenda fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que haya sido "relevante y determinante del fallo recurrido", lo que no es el caso, pues la decisión de litigio se realizó sobre la base de la aplicación e interpretación del Derecho propio de la Comunidad autónoma, que como tal está excluido del recurso de casación.

En el tercer motivo de casación, como hemos visto, se alega por la recurrente la infracción, por aplicación indebida, del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio; el Real Decreto 1131/1988, de 30 de Septiembre, que la desarrolla; el artículo 5.2 de la citada Ley 4/1989 ; y las Directivas comunitario-europeas 85/377/CEE, de 27 de Junio, y 2001/42/CE, del Consejo, de 27 de junio; así como de la jurisprudencia contencioso-administrativa, en especial la que determina su ámbito sustantivo y temporal de aplicación.

Frente a lo que se afirma en la sentencia, el Ayuntamiento de Gijón sostiene en síntesis: 1º) Que el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, que traspuso la Directiva comunitaria 85/377/CEE, y que invoca la Sentencia recurrida para declarar la nulidad de la operación de adaptación-modificación del Plan General impugnado no es, en absoluto, aplicable a la misma; 2º) Que aunque la Directiva 2001/42/CE, del Consejo, de 27 de Junio, somete, desde luego, los planes urbanísticos a evaluación ambiental estratégica en cuanto a sus efectos ambientales, en España, tal sujeción a evaluación sólo comenzó a ser efectiva desde la transposición de aquella por la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes, cuya Disposición Transitoria primera constriñe la aplicabilidad temporal de la Ley a los Planes y Programas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a aquellos cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004, y cuya aprobación se produzca con posterioridad al 21 de julio de 2006.

Por lo que hace al primero de los argumentos desarrollados por el motivo de casación, la tesis sostenida por el recurrente no puede tener favorable acogida.

No sólo porque la interpretación realizada por la Sala sentenciadora se acomoda, efectivamente, a lo declarado en nuestras Sentencias de fechas 30 de octubre de 2003 (recurso de casación 7460/2000 ) y 3 de marzo de 2004 (recurso de casación 1123/2001 ), cuya oportuna cita recoge la Sentencia recurrida, sino también porque la jurisprudencia de esta Sala ha acogido un concepto material y no puramente formal de lo que debe entenderse por "proyecto" a efectos de su sometimiento al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental, que exige atender a las concretas circunstancias concurrentes en cada caso, como establecen, entre otras, las Sentencias de fechas 7 de octubre de 2009 (recurso de casación 1570/2005 ) y 19 de julio de 2004 (recurso de casación 3080/2001 ), en las que se viene a establecer la naturaleza de proyecto de un Plan Gestor de residuos especiales puesto que " en la medida en que (el Plan Gestor) precisaba la localización de la planta de tratamiento, equivalía a un proyecto, y debió ser sometido a evaluación del impacto ambiental"

En todo caso, el presupuesto fáctico de la aplicabilidad de la doctrina jurisprudencial contenida en las citadas sentencias de 30 de octubre de 2003 y 3 de marzo de 2004 , es decir, la incidencia ambiental de la alteración de planeamiento impugnada en función de la relevancia de los cambios introducidos en los usos del suelo (a la que se refiere la Sentencia recurrida en el Fundamento Jurídico séptimo transcrito en los antecedentes de esta nuestra) no ha sido tampoco cuestionado por la representación procesal del recurrente en casación, por lo que debemos igualmente remitirnos a la acertada valoración del mismo efectuada por la Sala de instancia.

Respecto al segundo de los argumentos en los que se fundamenta el motivo de casación debemos partir de que, aún cuando la representación procesal de la parte recurrente reproduce en casación el debate sobre esta cuestión, la inaplicabilidad directa ratione temporis de la Directiva Comunitaria 2001/42/CE, del Consejo, de 27 de Junio, es reconocida por la propia sentencia de instancia partiendo del hecho de que el expediente administrativo de Adaptación del Plan se inició por acuerdo del Pleno de 9 de febrero de 2004, adoptándose el acuerdo de Aprobación definitiva del mismo el 30 de diciembre de 2005.

Sin perjuicio de la corrección formal del criterio aplicado por la Sala de instancia, hemos de señalar que, no obstante, el procedimiento de aprobación de la Adaptación de planeamiento impugnada ha infringido la doctrina de evitación de actos administrativos contrarios a una Directiva cuya transposición es inmediata, porque si bien es cierto que según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los Estados miembros no están obligados a adoptar las medidas de adaptación de su Derecho interno a una Directiva antes de expirar el plazo previsto al efecto, de la aplicación del artículo 10 CE , párrafo segundo, en relación con el artículo 249 CE , párrafo tercero , así como de la propia Directiva, se deduce que durante dicho plazo deben abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente el resultado prescrito por la Directiva (véanse, entre otras, las sentencias de 18 de diciembre de 1997 (TJCE 1997, 278), Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, Rec. p . I-7411, apartado 45 , y de 14 de septiembre de 2006 , Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, C-138/05 , Rec. p. I-0000, apartado 42).

Por las razones expuestas el Plan General aprobado debió someterse a evaluación de impacto ambiental en cumplimiento de la Directiva y de la normativa interna entonces vigente, de manera que el presente motivo de casación debe ser, como los anteriores, desestimado.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Gijón, con imposición a éste de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de los comparecidos como recurridos, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .