STS, 29 de Marzo de 2012

En el procedimiento contencioso-administrativo número 494/08, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia de fecha 9 de marzo de 2010 estimando parcialmente el recurso promovido por la sociedad Enfermundi SA, contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda, de fecha 23 de septiembre de 2008 que le denegaba los incentivos solicitados por incumplimiento de condiciones.

En la parte dispositiva de la sentencia se dice textualmente:

FALLAMOS: [...] ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de ENFERMUNDI SA, contra la Orden del Ministro de Economía y Hacienda, de fecha 23 de septiembre de 2008, que anulamos por ser contraria a derecho, acordando la reposición de actuaciones para que la Administración se pronuncie motivadamente sobre la solicitud efectuada al respecto por la recurrente.

Contra la referida sentencia, la Administración del Estado presentó recurso de casación que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado y al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Administración del Estado recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y mediante escrito de 8 de julio de 2010 interpuso recurso de casación en el cual expuso el único motivo de casación siguiente:

Único: Al amparo del art.88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que resultan aplicables para resolver la cuestión de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común en relación con la Jurisprudencia de la que a lo largo de la exposición de motivos se cita.

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que, estimándolo, case y anule la sentencia recurrida y dicte en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se declare la plena conformidad a derecho de la Orden Ministerial que la misma dejó sin efecto.

Admitido el recurso de casación, la representación procesal de la sociedad Enfermundi SA, presentó escrito de oposición al recurso en fecha 13 de diciembre de 2010 en el que suplica dicte sentencia que desestime el recurso de casación, confirmando íntegramente la sentencia recurrida con expresa imposición de las costas a la recurrente.

Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento, se nombro Ponente a la Excma.Sra.Magistrada Doña Maria Isabel Perello Domenech, y se señaló para votación y fallo el día 28 de marzo de 2012, fecha en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

El Abogado del Estado impugna mediante el presente recurso de casación la Sentencia dictada el 9 de marzo de 2010 por la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Sexta . En la Sentencia se estimó en parte el recurso interpuesto por la entidad «Enfermundi, S.A.», aquí recurrida, contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda denegatoria de la ayuda por incentivos regionales que fue solicitada. El fundamento de la Sala residió en la insuficiente motivación del acto administrativo, por lo que acordó la retroacción de actuaciones para que la Administración se pronunciara motivadamente sobre la causa de la denegación.

Los razonamientos de la Sala de instancia son los siguientes:

[...] - (falta de motivación) La Orden Ministerial impugnada indica como causa de denegación de los incentivos que el proyecto no cumple los objetivos previstos para lograr el desarrollo regional, fijados en el RD 162/2008 citado, por no ajustarse las características del establecimiento a los criterios de política económica del sector turístico.

Tal motivación, además de sucinta, está formulada en términos tan genéricos que no le es posible al recurrente, ni tampoco a esta Sala, conocer cuales son las concretas razones de la denegación. Se incumple, por tanto, en este caso la exigencia formal de motivación del acto administrativo que recogen los artículos 59 , 89.3 y 5 y 138.1 de la Ley 30/1992 .

A la vista de la vaguedad y falta de concreción de la Orden impugnada, es totalmente razonable la queja que expone la demanda de no entender en atención a qué criterios la Administración ha estimado que la inversión planteada no cumple los objetivos establecidos en el citado RD 162/2008.

La razón de la denegación, según indica la Orden impugnada, es la de "no ajustarse las características del establecimiento a los criterios de política económica del sector turístico", pero la Resolución no explica, ni siquiera por referencia al expediente, cuales son las concretas características del establecimiento que no se ajustan a los criterios de política económica del sector turístico, ni cuales son esos concretos criterios que se consideran incumplidos.

Tampoco el documento obrante en el expediente, denominado "Análisis del Proyecto de Inversión", ayuda a conocer los criterios de política económica del sector turístico que se incumplen, pues en él se hace una mención a un uso no turístico, sino para la formación de colectivos específicos de la actividad socio-sanitaria, además de tratarse de una nueva instalación en zona saturada, sin que la Sala pueda, a la vista de la total falta de referencia de la Orden de denegación a este informe, aventurar o suponer cual haya sido el motivo de la denegación.

Esta falta de explicación o motivación impide al recurrente conocer las razones de la denegación, y por tanto impugnarlas, y a esta Sala resolver sobre si las razones de la Administración para adoptar su decisión son o no ajustadas a derecho.

Como hemos señalado en ocasiones anteriores, así en la sentencia de 25 de febrero de 2004 (recurso 719/2000 ), no se trata de sustraer al Estado sus competencias, que debe ejercer con arreglo a sus propios informes y estudios, sino que un análisis desde el punto de vista de la racionalidad de la motivación, impide a este tribunal concluir que la decisión tomada respete los parámetros mínimamente exigidos al respecto.

Así las cosas, debemos estimar el recurso para que se dicte por la Administración una nueva resolución en la que deberán consignarse las concretas y específicas razones para la denegación o concesión de la subvención desde un análisis racional y pormenorizado del proyecto presentado.

El representante de la Administración estructura el recurso en un único motivo, acogido al apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de los artículos 59 , 89.3 y 5 y 138.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Estima el recurrente que la Sentencia de la Audiencia Nacional contiene una motivación concreta que debe considerarse más que suficiente a los efectos que interesan. Apoya este aserto en los siguientes argumentos:

Primero; la validez de la motivación escueta, como es la contenida en el acto administrativo de que el proyecto de inversión sobre el que se pronuncia no cumple los objetivos previstos para lograr el desarrollo regional fijados en el artículo 4 del Real Decreto 162/2008, de 8 de febrero , de delimitación de la zona de promoción económica del sector turístico.

Segundo; la incorrección de afirmar que toda la motivación se contiene en el texto de la propia orden en supuestos como el presente, en los cuales se van incorporando al expediente datos, informes, evaluaciones y criterios que permiten adoptar la resolución y que configuran la motivación. La motivación pro remisión al expediente es pacíficamente admitida por la jurisprudencia.

Y, tercero, porque en el expediente administrativo constan razones para denegar la subvención solicitada, como son el Acuerdo del Consejo Rector que marca los criterios para valorar objetivamente las solicitudes; un informe de la Administración medioambiental que valora negativamente el proyecto desde esta perspectiva; un completo informe donde se analizan los diferentes aspectos del proyecto y una evaluación de los mismos a los que se puntúa correctamente, y, por último, la consideración de que se deniega la ayuda por tratarse de un proyecto que responde al alojamiento de colectivos específicos de la actividad sociosanitaria y no de carácter turístico, y se ubica en una zona saturada.

Es constante jurisprudencia (contenida, por ejemplo, en Sentencias de 16 de junio de 2003, RCA 647/2000 , 11 de febrero de 2011, RCA 161/2009 , 28 de junio de 2010, RC 3821/2006 , 9 de julio de 2010, RC 1/2008 , 8 de octubre de 2010, RC 5/2008 , y 23 de noviembre de 2011, RC 3638/2009 ) que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. Como indica la Sentencia de 31 de marzo de 2011 (RCA 29/2010 ) «la motivación de los actos administrativos responde a la finalidad de exteriorizar las razones que justifican su adopción a fin de permitir su conocimiento por el destinatario, permitir su impugnación y, asimismo, posibilitar el control de legalidad posterior por los tribunales». Por esta causa, el cumplimiento del deber de motivar no puede analizarse en abstracto o de acuerdo con pautas generales, pues será en cada caso concreto donde pueda valorarse si, atendidas las especiales circunstancias concurrentes, se expresan las razones suficientes para venir en conocimiento de la fundamentación del acto. Así, la extensión de la motivación estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera.

En materia de subvenciones y ayudas públicas, la obligación de motivar «ha sido constantemente reconocida por las numerosas Sentencias que hemos dictado sobre la denegación de subvenciones como la de autos; en los correspondientes recursos se ha podido debatir sobre el mayor o menor grado de suficiencia de la motivación, en concreto, pero nunca se ha dudado de la exigencia de ésta, en sí misma considerada» ( Sentencia de 29 de noviembre de 2001, RC 3563/1995 , luego reproducida en la Sentencia de 23 de enero de 2002, RC 5353/1995 ). Ya la Sentencia de 18 de enero de 1996 (RCA 7488/1992 ) declaró que «la jurisprudencia ( Sentencias, entre otras, de 10 marzo 1969 y 29 noviembre 1985 ), había incluido como actos necesitados de motivación adecuada los dictados en ejercicio de potestades discrecionales, como es el caso de las subvenciones y ayudas públicas, dado que sólo a través de una congrua motivación puede la jurisdicción ejercitar con garantía su función fiscalizadora (control de hechos determinantes, aplicación correcta o valoración correcta de los intereses en juego, etc...), lo que obliga a entender como precisado de adecuada y suficiente motivación el acto impugnado, máxime cuando, aun siendo normas posteriores y no aplicables al caso pero que sí aportan un criterio orientador que no debe desdeñarse, el artículo 54.1 de la Ley 30/1992 , en su apartado f) comprende como necesitado de motivación a los actos discrecionales, y disponiendo el artículo 6.2 del Real Decreto 2225/1993, de 17 diciembre , aprobatorio del Reglamento de Procedimiento para la concesión de subvenciones públicas que la resolución será motivada. No cabe, pues, exonerar al Órgano Constitucional demandado, como a ninguna de las Administraciones Públicas en su función de fomento, al otorgar o resolver sobre ayudas públicas o subvenciones, de su obligación jurídica de motivar, fundándola adecuadamente en derecho y conforme a las circunstancias fácticas en presencia, las resoluciones que dicten en esta materia». Esta línea se ha consolidado en Sentencias de 15 de abril de 2002 (RC 1410/1996 ), 20 de mayo de 2002 (RC 2531/1996 ), 11 de julio de 2006 (RC 1706/2004 ) y muchas otras.

Las subvenciones por incentivos regionales no escapan, lógicamente, de esta exigencia, como puede comprobarse en las Sentencias de 24 de junio de 2008 (RC 6098/2005 ) y 30 de enero de 2012 (RCA 318/2010 ), por citar algunas.

Además, en diversas Sentencias esta Sala ha rechazado la aptitud motivadora de la simple expresión de que el proyecto subvencionable no cumple los objetivos o los fines recogidos en los diversos preceptos reguladores de las ayudas. Ante la denegación de una subvención «con un lacónico enunciado únicamente expresivo de que la inversión proyectada no era promocionable», en Sentencia de 29 de noviembre de 2001 (RC 3563/1995 ) dijimos: «Tanto en uno como en otro caso o cualquier otra que fuese la razón determinante, en concreto, de la negativa, debió reflejarse con claridad en la resolución denegatoria, sin que sea jurídicamente apropiado, a la vista de los informes administrativos ya citados, rechazar la petición utilizando la fórmula genérica de que el proyecto no cumplía los "objetivos" del artículo 4 de aquel Real Decreto». Este criterio fue reiterado en la Sentencia de 23 de enero de 2002 (RC 5353/1995 ), y, más tarde, en la Sentencia de 20 de febrero de 2007 (RCA 4588/2004 ) manifestamos:

La Sala de instancia no se ha excedido en el control judicial que le corresponde ex artículo 106 de la Constitución y el artículo 1 de la LJCA , al dictar un fallo anulatorio de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda impugnada, por falta de motivación, al fundarse en la apreciación de las circunstancias de hecho concurrentes y en el examen de los informes contenidos en el expediente administrativo, que acreditan que la Administración ha vulnerado el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en relación con el principio de interdicción de la arbitrariedad, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución , al denegar la subvención solicitada por la Empresa Esteban, SA, porque carece de justificación la mención de no contribuir al cumplimiento de los objetivos fijados en el artículo 4 del Real Decreto 652/1988, de 24 de junio , de delimitación de la zona de promoción económica de Andalucía, "precepto que se limita a determinar los fines de política económica vinculados al desarrollo regional y de política social, que promueve la concesión de esta clase de subvenciones", ya que este referente jurídico no se sustenta con la aportación de algún Informe técnico elaborado por la Administración del Estado, y ser incompatible, según refiere la sentencia, con «un control de la actuación administrativa desde el punto de vista de la racionalidad de la motivación». »

CUARTO.- El carácter casuístico que preside esta materia, dermina la necesidad de comprobar si la motivación ha cumplido su finalidad esencial de transmitir al destinatario las razones que sustentan la decisión de la Administración para permitir su impugnación y el control jurisdiccional de legalidad. Esta operación sólo es posible acometerla a traves de un análisis singularizado de cada supuesto.

Pues bien, esta Sala no aprecia que la Sentencia de instancia haya incurrido en las infracciones que le imputa el recurrente.

La fundamentación del acto administrativo denegatorio de la subvención consistió en que «el proyecto de inversión no cumple los objetivos previstos para lograr el desarrollo regional, fijados en el art. 4 del Real Decreto 162/2008, de 8 de febrero , de delimitación de la zona de promoción económica». Este artículo establece:

El objetivo que se pretende conseguir con la creación de la zona de promoción económica de Andalucía es impulsar y desarrollar el tejido socioeconómico con especial atención al aumento del nivel de vida en el territorio, en particular en sus zonas más deprimidas, a través de:

a) La promoción en la creación de empresas innovadoras y de base tecnológica que propongan inversiones basadas en proyectos de investigación, desarrollo e innovación (I + D + I) y, en general, en la innovación tecnológica, el diseño industrial y la mejora medioambiental.

b) El impulso del potencial endógeno del territorio así como desarrollar y consolidar el tejido industrial en base a criterios de calidad, eficiencia, productividad y respeto al medio ambiente.

c) El fomento de la diversificación en los sectores de la producción y la distribución que aumenten el atractivo y el impulso de la actividad en el territorio.

Tales objetivos deben complementarse con los previstos en el artículo 7.1 b), relativos al sector turístico, y los criterios de selección aplicables a hoteles fijados por el Consejo Rector, los cuales reproduce acertadamente la Sentencia recurrida.

Sin duda, la generalidad y variedad de estos criterios no facilitan el acceso a la concreta causa de denegación que hubo de apreciarse en caso de la entidad solicitante.

Por otro lado, son tres los informes técnicos que figuran en el expediente administrativo, los cuales son silenciados en la resolución recurrida y la propuesta del Consejo Rector. Estos informes, no son totalmente coincidentes. El emitido por la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía no consta que sea negativo, pues si bien advierte que existen puntos débiles en el proyecto, también destaca otros favorables. Lo mismo ocurre en el análisis del proyecto documentado en los folios 139 y siguientes, aunque este último concluya que la ayuda debe denegarse por dos razones, las cuales no resultan fácilmente encuadrables en los criterios generales antes mencionados, y no permiten identificar la ratio de la decisión denegatoria.

Por tanto, ante tan particulares circunstancias es razonable la apreciación de la Sala de instancia de que la empresa solicitante de la ayuda desconoce el específico o específicos motivos que han desembocado en el rechazo de su solicitud, como ella misma afirmó en el escrito de demanda. Este déficit de motivación frustra el objetivo perseguido con la exigencia contemplada en el artículo 54 de la Ley 30/1992 al impedir a la interesada contradecir la razón denegatoria, argumentando y probando que el establecimiento proyectado sí reúne las condiciones que, hipotéticamente, no aprecia la Administración, así como a la Sala de instancia valorar el cumplimiento de estas.

Procede, en suma, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional .

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español