STS, 22 de Marzo de 2012

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, dictó sentencia con fecha de 24 de junio de 2008 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 92/2007 ) por D. Marcelino contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba de 2 de noviembre de 2006 por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior B-10, "Canónigo Álvaro Pizaño", en el mencionado término municipal.

Dicha sentencia, en su fundamento jurídico primero, después de identificar el objeto del recurso, hace un resumen del planteamiento del demandante en los siguientes términos:

PRIMERO...La parte actora se opone al citado acuerdo, y solicita su nulidad o subsidiariamente que se excluya del ámbito del citado PERI, la edificación y terrenos de su propiedad, sitos en CALLE000 , nº NUM000 , e inscrita registralmente con n° NUM001 , al considerar que dicha finca es suelo urbano consolidado. Considera la parte actora que el PERI B- 10, no debió incluir en su ámbito de actuación la citada finca, puesto que hace más de treinta años dicha finca fue objeto de un proceso de reparcelación y urbanización, en la que se vio obligado a atender las cesiones y cargas correspondientes, hasta adquirir la parcela la condición de solar y obtener licencia de edificación, llevando a cabo esta y dando lugar a dos viviendas y división de la parcela originaria; su inclusión representa el volver a someter al actor a nuevas cesiones de aprovechamientos y terreno para dotaciones

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Después de hacer una exposición de carácter general sobre la clasificación del suelo urbano y las categorías básicas en las que se subdivide esta clase de suelo, con indicación de las disposiciones estatales y autonómicas que lo regulan (fundamento jurídico segundo), en el mismo fundamento se añade una precisión sobre el alcance de los Planes Especiales que vendrá en erigirse en la clave de la decisión desestimatoria del recurso. Esta última parte del fundamento segundo de la sentencia tiene el contenido siguiente:

(...) SEGUNDO. [...] Por último, en este fundamento parece conveniente recordar que los Planes Especiales pueden abarcar un ámbito municipal o supramunicipal, también, como no, un determinado sector o área. Se caracterizan por la pluralidad de finalidades previstas, pero en ningún caso pueden sustituir a los Planes de Ordenación del Territorio ni a los Planes Generales de Ordenación Urbanística en su función de instrumentos de ordenación integral del territorio, sin perjuicio de las limitaciones de uso que puedan establecer. Por tanto, no es a estos planes a los que legalmente se le otorga la atribución de determinar las clases de suelo y sus categorías. Cuando, como en este caso, se formula en desarrollo del PGOU abarca o puede ser objeto del mismo cualquiera de las finalidades previstas legalmente.

Los cometidos asignados son amplísimos. Por ello no es de extrañar que se introduzca el necesario grado de coherencia entre los Planes especiales y los instrumentos de planeamiento que complementen o modifiquen, tanto en el grado de desarrollo como en determinaciones, en relación con su objeto›.

Tras ello, la sentencia se adentra en el caso concreto objeto de examen exponiendo las siguientes consideraciones:

(...) TERCERO: La parte actora aboga por la nulidad del PERI por indebida aplicación de operaciones reparcelatorias, y por consiguiente nuevas cesiones obligatorias, sobre la parcela resultante de reparcelación y urbanización anterior y que a raíz de la misma ya había alcanzado la consideración de suelo urbano consolidado. Esto es, el núcleo base de la pretensión actora pasa por la consideración del suelo como urbano consolidado o no.

De lo actuado, y en dicho sentido las contestaciones a la demanda, demandado y codemandado consideran que estamos ante el supuesto del artº 45.2. B.a 2, esto es, "Precisar la urbanización existente de renovación, mejora o rehabilitación que deba ser realizada mediante actuaciones integradas de reforma Interior, incluidas las dirigidas al establecimiento de dotaciones"

Del histórico remitido por la Gerencia Municipal de Urbanismo, Servicios de Planeamiento, y de la documental obrante y testifical practicada, se puede llegar a la conclusión pacífica que el ámbito que constituye el PERI B-10, en el que se integra la propiedad del actor, ha sido desarrollado y ejecutado urbanísticamente de forma parcial, quedando bolsas aisladas sin urbanizar. Que la parcela del actor, en uno de los procesos de ejecución que tuvo lugar en el tiempo, adquirió la condición de solar, de ahí que se solicitara y se obtuviera licencia de edificación de chalet para dos viviendas, en el año 1973. El hecho de adquirir la condición de solar y ser edificado, indica, pues que el suelo reunía las características de ser suelo urbano, apto para ser edificado, que además se hallaba debidamente urbanizado en los términos formulados por la normativa urbanística aplicable, esto es, acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas, suministro de energía eléctrica, calzada pavimentada y encintado de acera y, al menos, señaladas las alineaciones y rasantes. Realidad esta, que viene a ser ratificada sin fisura por la prueba practicada en la que además de poner patente la existencia de todos los citados servicios y características del suelo, añade el servicio telefónico.

A nuestro entender, como se desprende de lo actuado, resulta evidente que la urbanización, en el desarrollo urbanístico, la dotación de infraestructura en la zona, llegó, al menos, a la propiedad del actor, la que pretende sustraer del ámbito del PERI B- 10, y que resta una zona en dicho ámbito que no llegó a tener una urbanización completa y adecuada.

Ahora bien, aceptado dicha realidad, que el terreno del actor es suelo urbano, por contar con la totalidad de los servicios, en cambio no podemos aceptar su tesis traída de una consolidada doctrina jurisprudencial, pero que tras las reformas legislativas no puede seguir acogiéndose. Así es, el actor afirma que como ya ha sido sometido su parcela edificada a un proceso urbanístico, cediendo y asumiendo las obligaciones derivadas de la legislación urbanística y del planeamiento vigente al tiempo de su realización, no puede seguir siendo sometido a más proceso urbanístico, y reiterar obligaciones, cargas y cesiones, recordando la jurisprudencia, valga por todas la sentencia de 10 de mayo de 2000, que al referirse al artº 117.3 y 88.3.2 de la ley del 76 , admitiendo la posibilidad de actuar en suelo urbano mediante unidades de actuación y a cargo de los propietarios, mediante actuaciones sistemáticas, venía a decir que ello no autoriza a exigir a estos, que ya cedieron y costearon la urbanización, mejoras y reformas sucesivas y reiteradas a modo de urbanización inacabables. Y no puede sostenerse, porque tras la reforma de la ley 8/90, y el carácter estatutario de la propiedad del suelo, se implanta la cesión del 15% del aprovechamiento urbanístico, afectando también a los propietarios de la ciudad ya hecha, mandato legal que se ha venido reiterando en las sucesivas leyes, Texto Refundido del 1992, leyes autonómicas, así Ley 1 -97 andaluza, y últimamente ley 6-98 y 7-2008. Resultando evidente que tiene su respaldo legal en el supuesto concreto que nos ocupa, esto es "Precisar la urbanización existente de renovación, mejora o rehabilitación que deba ser realizada mediante actuaciones integradas de reforma Interior, incluidas las dirigidas al establecimiento de dotaciones".

Cabe, sin embargo, preguntarse si es suficiente que el planificador pueda por mera voluntad, sin otra base que su simple parecer, subjetivamente cambiar el destino urbano de una zona de la ciudad perfectamente urbanizada, exigiendo o previendo nuevas infraestructuras y servicios o su renovación, mejora o rehabilitación, para en definitiva diferenciar la categoría de suelo urbano consolidado o no consolidado. Esta es la tesis que parece desprenderse de la actitud de demandada y codemandada, pues es evidente que ningún esfuerzo realiza para demostrar que los servicios e infraestructura de la zona en general y de la parcela o, mejor, solar edificado del actor, resultan insuficientes o inadecuados y precisan de renovación, mejora o rehabilitación necesaria conforme a parámetros objetivos u objetivizados presentes en la normativa urbanística aplicable, desde la normativa legal hasta las previsiones del planeamiento, o, al menos, acreditar la necesidad de integrar la finca del actor en el ámbito del PERI por exigir las características físicas y superficiales del desarrollo urbanístico la inclusión de una finca que cuenta con todos los servicios. Pues bien, como decimos, ningún intento por parte de demandada y codemandada se dirige a ello, parecen acoger el criterio estrictamente subjetivista, esto es la mera voluntad del planificador previendo dichas actuaciones integradas en la ciudad a los efectos vistos, sería suficiente para otorgar la categoría de suelo urbano no consolidado a una parte de la ciudad hecha.

A nuestro entender, aceptar dicha tesis podría llevar al absurdo de que bastaría cambiar el destino de una determinada zona en plena ciudad consolidada, para sin más convertir un suelo objetivamente urbano consolidado, como no consolidado, sometido al proceso de transformación o reforma urbanística, con los deberes derivados para cada propietario.

Por ello, parece necesario que el sometimiento a dicho proceso de transformación o reforma en suelo urbano, se vea precedido por razones objetivas, por una realidad que no es posible alterar. En dicho sentido debe entenderse que se pronuncia el Tribunal Constitucional en su sentencia 54-02, de 27 de febrero , que considero inconstitucional y nulo el artículo único, apartado 1 de la Ley 11-98, de 20 de abril , en la medida que establecía la obligación a los propietarios de suelo urbano consolidado de ceder el 10% del aprovechamiento lucrativo, que expresamente al referirse a las competencias autonómicas, y las posibilidades que se le otorga para definir el suelo urbano consolidado, debe ajustarse "en los límites de la realidad". Mandato este que sin tensión alguna se traslada al planificador, que en modo alguno puede desconocer la realidad y las características objetivas concurrentes.

Por ello, a nuestro entender, si estamos ante una finca que cuenta con todos los servicios que forma parte de la ciudad, que es ciudad, que dichos servicios resultan suficientes y adecuados para el destino presente y futuro, no sólo le basta al planificador prever una actuación integrada de reforma o transformación en suelo urbano, sino que es preciso justificar la necesidad de nuevas o reformadas infraestructuras y servicios de manera objetiva, o al menos, como en este caso, no ignorar la existencia de dichos servicios, los cuáles no cuestiona, sino que se limita a imputar la carga de la prueba de la suficiencia de los mismos al propietario, sino a acreditar la necesidad de dotar a la zona de infraestructura -lo cual tampoco se discute su necesidad, pues es evidente que estamos ante una isla de suelo urbano sin urbanización suficiente-, y, la necesidad objetiva de incluir a la finca del actor, con todos los servicios, suficientes y adecuados a su destino presente y futuro, en dicho ámbito

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En el fundamento jurídico cuarto se hace alguna consideración añadida en torno a la categorización del suelo urbano y sobre la posibilidad de someter el suelo adscrito a dicha categoría de suelo a nuevos procesos de transformación o reforma. A continuación, en el mismo fundamento cuarto, y aun admitiendo en términos hipotéticos que el demandante pudiera tener razón en que su finca dispone de los servicios urbanísticos y que, por ello, no debería ser incluida en el ámbito territorial ordenado por el PERI, la Sala de instancia desestima el recurso señalando que la clasificación y la categorización del suelo son determinaciones que corresponden a los Planes Generales y que el recurrente no había impugnado indirectamente el instrumento de ordenación general. Este fundamento cuarto de la sentencia se expresa en los siguientes términos:

(...) CUARTO: El siguiente argumento que utiliza el actor es que existe nulidad del acuerdo impugnado y del plan, por partir de la errónea base de considerar la parcela como suelo urbano no consolidado.

En definitiva, ya se ha dicho, este es el elemento clave del presente recurso, que el suelo sea o no suelo urbano consolidado. Ya se ha fundamentado que de no serlo, nada impide volver a someter a las fincas afectadas y a sus propietarios a un nuevo proceso o actuación urbanística de transformación o reforma en suelo urbano no consolidado, con los deberes y obligaciones derivados del proceso.

Mas este Tribunal debe someterse a los términos en los que las partes plantean el debate, y dentro de los límites en los que se ejercita la pretensión actuada. Recordar el carácter revisor de esta jurisdicción y el principio de congruencia, y basta leer el suplico de la demanda para delimitar los términos del debate y la pretensión ejercitada que se objetiviza en el acuerdo de la aprobación definitiva del PERI B-10, este es el único objeto del presente recurso, y las razones expuestas por la parte actora, aún de otorgarle la razón, no podría llevarnos a declarar la nulidad del PERI, ni excluir de su ámbito un suelo que formalmente y estatutariamente es suelo urbano no consolidado.

Ya se ha advertido anteriormente las determinaciones que deben contener el PGOU y los Planes Especiales. El Plan Especial es un instrumento urbanístico de todo punto inadecuado para clasificar suelo y establecer su categoría, que constituyen uno de los contenidos propios del planeamiento general. Resulta, pues, fuera de lugar y de todo punto inadecuado cuestionar la legalidad y virtualidad del Plan Especial por la categoría que afirma la parte actora que posee su suelo, cierto que como instrumento de desarrollo del planeamiento general, en base al principio de jerarquía normativa, resulta susceptible que al hilo del mismo se impugnara la determinación del PGOU que clasifica y otorga la categoría de suelo urbano no consolidado al suelo del actor, mas para ello era preciso la impugnación indirecta del PGOU y solicitar la nulidad de la concreta determinación, lo que en absoluto hace; por tanto, en modo alguno, por razones jurídicas y urbanísticas elementales cabe discutir la procedencia de una determinada clasificación y categoría del suelo recurriéndose directamente y en exclusividad un Plan Especial, tal y como hace la parte actora. Sólo cabría declarar la nulidad del Plan Especial por otorgar dicha categoría al suelo de actor, anulando previamente el PGOU que así lo prevé, si este no puede anularse, y no puede anularse porque contra el mismo no se ha dirigido acción anulatoria alguna, al Plan Especial sólo cabe contemplar el suelo del actor como urbano no consolidado, por lo que deviene correcto someter al mismo a un proceso de transformación y reforma urbanística

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Notificada la sentencia a las partes, la representación procesal de D. Marcelino preparó recurso de casación contra ella y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 7 de octubre de 2008 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce tres motivos de casación, dos de ellos, motivos primero y tercero, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el motivo segundo, que se formula con carácter subsidiario, invocando el artículo 88.1.c/ de la misma Ley . El enunciado de tales motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 8 y 14.1 de la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoraciones , dado que una vez que la sentencia considera que la parcela del recurrente reúne las características de suelo urbano debió declararse indebida su inclusión en el ámbito del PERI B-10.

2. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia ( artículo 88-1-c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), al haberse vulnerado los artículos 26 , 31 y 67 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , ya que la sentencia no resuelve la cuestión controvertida relativa a la categorización de los terrenos del actor como suelo urbano consolidado, desconociendo que el demandante había impugnado indirectamente el Plan General.

3. Formulado con carácter alternativo al anterior, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por vulneración de sus artículos 26 , 31 y 67 de dicha Ley , para el caso de que la Sala entendiese que el motivo segundo debe articularse por este apartado, y en el que se dan por reproducidas las alegaciones vertidas en su desarrollo.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y, en su lugar, se declare la procedencia de la demanda articulada en los términos que se indicaron en la súplica de la misma [en la demanda se pedía que se declare la nulidad del acuerdo que aprobó definitivamente el PERI B-10 Canónigo Álvaro Pizaño, o, alternativamente, se anule dicho acuerdo; y, en todo caso, se declare que la parcela del recurrente ha de quedar íntegramente excluida del ámbito de aplicación de dicho Plan Especial, por ostentar la consideración de suelo urbano consolidado, y que, por tanto, a dicha parcela no le son exigibles más obligaciones urbanísticas que las establecidas para el suelo urbano consolidado].

Mediante providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 12 de enero de 2009 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, de conformidad con lo dispuesto en las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por providencia de 27 de marzo de 2009 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición.

La representación del Ayuntamiento de Córdoba formuló su oposición mediante escrito presentado el 23 de mayo de 2009 en el que, tras exponer sus razones en contra de los motivos de casación aducidos, termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare la inadmisión o, en su defecto, se desestime el recurso de casación, con imposición de costas al recurrente.

Por su parte, la representación de la Empresa Pública de Suelo de Andalucía (EPSA) presentó su escrito con fecha 21 de mayo de 2009 en el que igualmente se opone al recurso, solicitando la desestimación de todos los motivos aducidos con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 20 de marzo de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 4354/08 lo interpone la representación de D. Marcelino contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, de 24 de junio de 2008 en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 92/2007 ) interpuesto por el referido Sr. Marcelino contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba de 2 de noviembre de 2006 por el que se aprueba definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior B-10, "Canónigo Álvaro Pizaño", en el mencionado término municipal.

Han quedado reseñadas en el antecedente segundo las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la representación de D. Marcelino , cuyos enunciados hemos dejado reseñados en el antecedente segundo; pero antes habremos de examinar la causa de inadmisibilidad del recurso planteada por el Ayuntamiento de Córdoba. Veamos.

En su escrito de oposición al recurso la representación del Ayuntamiento de Córdoba señala que el recurso incurre en la causa de inadmisibilidad contemplada en artículo 93.2.b/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , al no guardar relación las cuestiones suscitadas en casación con las debatidas en el proceso de instancia.

La sentencia señala, dicho ahora en apretada síntesis, que para declarar la nulidad del Plan Especial por incluir en su ámbito territorial la parcela del actor sería necesaria la previa anulación del Plan General, al ser el planeamiento general el que determina la clase y categoría que corresponde a los terrenos; y que como dicho Plan General no ha sido objeto de impugnación indirecta, no cabe acoger las pretensiones incorporadas a la demanda.

Siendo esa la línea de argumentación de la sentencia -aparte de otras consideraciones contenidas en ella a las que seguidamente nos referiremos-, no puede afirmarse que el recurso de casación, considerado en su conjunto, sea inadmisible, pues el recurrente sostiene que la propia sentencia viene a reconocer que los terrenos reúnen las características exigidas para su consideración como suelo urbano consolidado y que su demanda albergaba una impugnación indirecta del Plan General; y siendo ello así, no cabe sostener que las cuestiones suscitadas en casación se aparten de las debatidas en el proceso y resueltas en la sentencia.

En el motivo de casación primero se alega la infracción los artículos 8 y 14.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , señalando el recurrente que como la sentencia reconoce que su parcela reunía las características de ser suelo urbano, apto para ser edificado, y que además se hallaba debidamente urbanizada en los términos formulados por la normativa urbanística aplicable, entonces debería haber aplicado directamente los citados artículos 8 y 14.1 de la Ley 6/1998 .

En lo que se refiere al artículo 8, que enumera los requisitos necesarios para la clasificación de los terrenos como suelo urbano, no podemos considerar que dicho precepto haya sido vulnerado porque en el proceso de instancia no se suscitó debate sobre la clasificación -no había discrepancia acerca de el suelo fuese urbano-, sino, únicamente en relación con la categorización, siendo la pretensión del demandante que su parcela sea excluida del ámbito del Plan Especial por tener la consideración de "suelo urbano consolidado".

Es el artículo 14.1 de la Ley 6/1998 el que contempla dos categorías dentro del suelo urbano, consolidado y no consolidado, correspondiendo a cada una de ellas un distinto régimen de derechos y obligaciones. Por tanto, la respuesta al motivo de casación debe hacerse desde la perspectiva de este precepto y de la interpretación que del mismo viene haciendo la jurisprudencia.

No resultan de fácil entendimiento algunos de los pasajes del fundamento jurídico tercero de la sentencia de instancia, en cuya argumentación -según el recurrente- se comete la infracción denunciada. Además, la sentencia recurrida parece no querer abordar de forma plena el debate basado en el artículo 14.1 de la Ley 6/1998 , al entender la Sala de instancia que la falta de impugnación expresa del Plan General impedía adentrarse en lo que consideraba la clave del recurso, esto es, determinar si a la parcela del actor le corresponde la categorización de suelo urbano consolidado, que era la tesis de la demanda, o la de no consolidado, que le atribuía el planeamiento.

Aún así, ese debate sobre la categorización de los terrenos es abordado en la segunda parte del fundamento tercero de la sentencia, aunque, como decimos, de forma escasamente clarificadora.

Según explica el recurrente, la sentencia parte de reconocer que la parcela cuenta con todos los servicios urbanísticos y que está urbanizada con arreglo a la normativa aplicable, aunque ello -según la sentencia- no sería definitivo porque la urbanización existente puede precisar de renovación, mejora o rehabilitación. La sentencia se pregunta entonces si la Administración puede, por criterios subjetivos, cambiar sin más la categorización que corresponde a los terrenos por razón de los servicios existentes y su emplazamiento dentro del tejido de la ciudad corresponda. Responde la Sala de instancia señalando que esa decisión de alterar la categorización ha de venir respaldada en razones objetivas relativas a la necesidad de realizar mejora de servicios o infraestructuras en la zona; y reprocha a las demandadas -Ayuntamiento de Córdoba y Empresa Pública de Suelo de Andalucía- no haber realizado el menor esfuerzo para acreditar, respecto de la zona en general y respecto de la parcela del demandante en particular, que los servicios e infraestructuras resulten insuficientes o inadecuados y precisen renovación o mejora conforme a parámetros objetivos. Alcanzado ese punto, y cuando parece que va a alumbrarse la conclusión, ésta se elude, quedando indeterminada; y, en su lugar la sentencia señala: «... es evidente que estamos ante una isla de suelo urbano sin urbanización suficiente-, y, la necesidad objetiva de incluir a la finca del actor, con todos los servicios, suficientes y adecuados a su destino presente y futuro, en dicho ámbito ».

Ahora bien, cuando la sentencia se refiere a la isla de suelo urbano sin urbanización suficiente hace alusión al ámbito del Plan Especial considerado en su conjunto y no a la porción territorial a que se refiere el litigio, pues respecto de ésta singularmente considerada, la propia sentencia había dejado establecido que disponía de todos los servicios y que estaba urbanizada conforme a la normativa urbanística aplicable.

Así las cosas, las declaraciones fácticas contenidas en la sentencia son suficientes para afirmar que la parcela del recurrente constituye suelo urbano consolidado, pues de lo expresado en la sentencia resulta que el terreno del demandante dispone de los servicios urbanísticos necesarios, que alcanzan hasta la parcela; que estos servicios son suficientes, y, además, que la urbanización ha sido realizada en los términos exigidos por la ordenación urbanística. Y, siendo ello así, la Sala de instancia debió aplicar el artículo 14.1 de la 6/1998, de 13 de abril, y declarar que los terrenos del recurrente merecían la categorización de suelo consolidado.

Esta conclusión que acabamos de enunciar se sustenta en dos bloques de consideraciones: las primeras de carácter sustantivo, relativas al significado y alcance de la categorización del suelo urbano consolidado; las segundas se refieren a la consideración de la Sala de instancia de que en este caso no hubo impugnación indirecta del Plan General.

En nuestra sentencia de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/2004 ) resolvimos la controversia que allí se planteaba sobre la distinción de las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado, haciendo armónica y coherente la legislación básica estatal (Ley 6/1998, de 13 de abril) con la autonómica (en aquél caso la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias) en el sentido de dar preferencia a "la realidad existente" sobre las previsiones futuras de reurbanización o reforma interior contempladas en el planeamiento urbanístico. De acuerdo con la interpretación contenida en dicha sentencia de 23 de septiembre de 2008 , que luego hemos reiterado en ocasiones posteriores -pueden verse, entre otras, las sentencia de 17 de diciembre de 2009 (casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (casación 1590/2007 ) 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07 ) y 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 )-, no resulta admisible <<... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística... >>.

Como explica la sentencia de 14 de julio de 2011 (casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la misma sentencia antes citada de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ) «...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar ».

De esta forma, es claro que los terrenos del actor reunían los requisitos para su categorización como suelo urbano consolidado, y al no hacerlo así el Plan General infringió el artículo 14.1 de la 6/1998LRSV , proyectándose la infracción en el Plan Especial que fue objeto de impugnación directa en el proceso de instancia.

La sentencia recurrida considera que la discrepancia en torno a la categorización de los terrenos no podía resolverse en el sentido pretendido por el demandante porque en el proceso no se formuló una impugnación indirecta del Plan General.

Es verdad que la demanda no se refiere al Plan General, al que, como acertadamente señala la sentencia de instancia, corresponde establecer la clasificación y categorización de los terrenos. Pero era evidente que la controversia suscitada se centraba en la categorización asignada a la parcela, como suelo urbano no consolidado; y en el suplico de la demanda la parte actora solicitaba expresamente la declaración de que su parcela "...ha de quedar íntegramente excluida del ámbito de aplicación de dicho Plan Especial por ostentar la consideración de suelo urbano consolidado, así como que a la misma no le son exigibles más obligaciones urbanísticas que las establecidas por la Ley para el suelo urbano consolidado".

En contra de lo expresado en la sentencia recurrida, no es obstáculo para examinar la eventual ilegalidad del Plan General en el extremo cuestionado el hecho de que en la demanda no se articulase expresa y formalmente una impugnación indirecta del instrumento de ordenación general.

Decíamos en nuestra sentencia de 4 de noviembre del 2011 (casación 6062/2010 ), citando una anterior sentencia de 26 de diciembre de 2007 (recurso de casación 344/2004 ), que «... hemos insistido en la flexibilidad con la que la jurisprudencia viene interpretando los requisitos precisos para tomar en consideración procesalmente una impugnación indirecta de una disposición de carácter general, ya que la misma, en modo alguno requiere una formal plasmación de tal impugnación en el suplico de la demanda, resultando, por el contrario, suficiente la deducción de tal intención de los términos expresos o implícitos de los razonamientos que se efectúen »

Y añadíamos: «... Por otra parte, resulta también oportuno recordar que, como hemos resaltado en nuestra reciente sentencia de 16 de junio de 2011 (recurso de casación 6207/2007 ), si bien el artículo 26 de la Ley de la Jurisdicción contencioso- administrativa se refiere a "actos que se produzcan en aplicación" (apartado 1) y a "actos de aplicación" (apartado 2), sin embargo ello no excluye que cuando estamos ante normas reglamentarias enlazadas que se rigen por un criterio jerárquico, de modo que el contenido de las de superior rango es "aplicado" y desarrollado por las de rango inferior, sean de aplicación igualmente las relaciones propias de la impugnación indirecta, en la medida que la ilegalidad de la norma de cobertura se proyecta sobre la norma de aplicación ».

A ello cabe aún agregar que en nuestras sentencias de 17 de octubre de 2002 y 9 de abril de 2003 hemos analizado el ámbito del artículo 26.2 de la vigente Ley reguladora de esta Jurisdicción con el siguiente resultado:

(...) 1º.-No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquélla; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto).

2º.-Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Por esa razón no es procedente ampliar el recurso contencioso-administrativo, dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición.

3º.-El argumento del Ayuntamiento recurrente de que la posibilidad de la impugnación indirecta sólo la tienen las terceras personas que no hubieran utilizado previamente el recurso directo contra la disposición general o la misma persona pero sólo por motivos de impugnación diferentes, carece de todo apoyo normativo y jurisprudencial, significa una restricción de la legitimación no amparada por norma alguna y su aceptación sería tanto como dar al traste con una norma tradicional del contencioso- administrativo español que, en cuanto carente de apoyo legal, violaría el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24-1 de la Constitución Española . El artículo 26-2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio no establece excepciones ni condicionamientos y los Jueces y Tribunales no pueden establecerlos, en contradicción con aquel precepto constitucional

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Pues bien, el desarrollo argumental expuesto en la demanda -también en el escrito de conclusiones de la parte actora-, aunque no invocase la impugnación indirecta del Plan General, se sustentaba de forma clara e inequívoca en la discrepancia sobre la categorización asignada a los terrenos como suelo urbano no consolidado, negando del demandante la procedencia de tal consideración por la razón de que su parcela reunía los requisitos que definen el suelo urbano consolidado al disponer de los servicios urbanísticos requeridos a tal fin. En definitiva, lo que discutía era una determinación del Plan General porque, como la propia sentencia recurrida se encarga de explicar, el Plan Especial es un instrumento inadecuado para clasificar suelo y establecer su categoría, determinaciones éstas que son uno de los contenidos propios del planeamiento general.

De manera que la Sala de instancia no acertó al rechazar la demanda por la falta de impugnación indirecta explícita del Plan General, pues el que no hubiese mención expresa en la demanda no era razón bastante para considerar inexistente la impugnación indirecta, ni, por tanto, podía erigirse en obstáculo que impidiese hacer un pronunciamiento sobre la categorización de los terrenos ajustado a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 6/1998 , tal y como dicho precepto viene siendo interpretado en la jurisprudencia que hemos reseñado en el fundamento anterior.

Vemos así que el acogimiento del motivo de casación primero se sustenta en la aplicación de los criterios legales y jurisprudenciales que conducen a la categorización de los terrenos como suelo urbano consolidado y en la consideración que un pronunciamiento de esa índole podía y debía hacerse aunque en la demanda no se hiciese referencia explícita a la impugnación indirecta del Plan General.

Ello hace innecesario que nos detengamos a examinar los motivos de casación segundo y tercero, que abundan en la idea de que la demanda albergaba una impugnación indirecta del Plan General pero se formulan de manera defectuosa, pues plantean la misma cuestión por el cauce del artículo 88.1.c/ y, alternativamente, por la vía del artículo 88.1.d/.

Como recuerda la sentencia de 22 de septiembre de 2011 (casación 1217/08) «... Esta Sala ha señalado en repetidas ocasiones -sirvan de muestra las sentencias de 1 de julio de 2011 (casación 3725/2007 ) y 7 de octubre de 2010 (casación 3273/06 ) y los autos que en esta última se citan de 29 de octubre de 2009 (casación 1130/2008), 13 de mayo de 2010 (casación 6362/2009) y 10 de junio de 2010 (casación 756/2010)- que, conforme a lo dispuesto en el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional , en el recurso de casación debe expresarse razonadamente el motivo o motivos en que se ampare, de entre los previstos en los cuatro subapartados del artículo 88.1 de la misma Ley . Los supuestos establecidos en cada uno de ellos son excluyentes entre sí, no pudiendo ampararse un mismo motivo casacional simultánea o indistintamente en dos o más de esos subapartados pues cada uno de ellos se refiere a reproches o deficiencias de índole bien distinta. En definitiva, cada infracción normativa se ha de canalizar por alguno de los motivos del referido artículo 88.1, sin que pueda hacerse por todos los motivos a la vez, por varios de ellos, o por ninguno» .

Establecido así que la sentencia debe ser casada, por acogimiento del motivo de casación primero, procede que entremos a resolver en los términos en que viene planteado el debate ( artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ).

Pues bien, las mismas razones que hemos expuesto al examinar ese primer motivo de casación son las que nos llevan a concluir, a partir de las declaraciones fácticas contenidas en la sentencia de instancia, que el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado en parte, debiendo declarase la nulidad del Plan Especial de Reforma Interior B-10 Canónigo Álvaro Pizaño únicamente en cuanto incluye en su ámbito la parcela del recurrente sita en la CALLE000 , nº NUM000 , debiendo asimismo declararse la nulidad de la categorización de dicha parcela como suelo urbano no consolidado contenida en el Plan General de Córdoba cuya revisión fue aprobada por resolución de la Consejera de Obras Públicas y Transportes de 21 de diciembre de 2001.

Al ser acogido el motivo primero del recurso de casacón no procede imponer las costas derivadas de este recurso de casación a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los Artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,