STS, 21 de Diciembre de 2011
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2011:8448 |
| Número de Recurso | 4796/2010 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 21 de Diciembre de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil once.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 4796/2010, interpuesto por la XUNTA DE GALICIA, representada y asistida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de marzo de 2010 (recurso contencioso-administrativo 4021/08 ). Se ha personado como parte recurrida la Comunidad Vecinal de Montes en Mano Común "Sieri A Del Eje", representada y asistida por el Procurador D. Luis Arredondo Sanz.
La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con fecha 25 de marzo de 2010 (recurso contencioso-administrativo 4021/08 ), con el siguiente "fallo":
"Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el representante procesal de la "Comunidad Vecinal de Montes en Mano Común Sierra del Eje" contra la resolución del Secretario Xeral de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes de 29.10.07 (dictada por delegación), que confirmó la que dictó el Director Xeral de Urbanismo en fecha 31.08.06, sobre ilegalidad de las obras de movimiento de tierras para la explotación de una cantera, apertura de nuevos caminos y acumulación de escombros en el paraje de Morteira, término municipal de Carballeda de Valdehorras (Ourense), con orden de reponer los terrenos a su estado anterior, que anulamos. No hacemos condena costas".
El Letrado de la Junta de Galicia preparó recurso de casación contra la sentencia; y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 5 de noviembre de 2010 en el que formuló tres motivos de casación, todos ellos al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Termina el escrito solicitando que se revoque la sentencia recurrida con desestimación íntegra de la demanda.
Admitido el recurso por auto de 10 de febrero de 2011, y recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta , por diligencia de ordenación de 25 de marzo de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizase su oposición.
La representación de la Comunidad Vecinal de Montes en Mano Común "Sieri A Del Eje" formalizó su oposición mediante escrito presentado el 10 de mayo de 2011 en el que solicita la desestimación del recurso de casación.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 20 de diciembre de 2011, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, Magistrado de la Sala.
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad Vecinal de Montes en Mano Común "Sieri A Del Eje" contra la resolución de 29 de octubre de 2007 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Transportes de la Xunta de Galicia, por la que se confirmó la dictada el 31 de agosto de 2006 por el Director General de Urbanismo, en virtud de la cual se declararon ilegalizables las obras que la parte ahora recurrida y D. Borja realizaron en el paraje de Morteira, término municipal de Carballeda de Valdeorras (Ourense), consistentes en unos movimientos de tierras para la explotación de una cantera, la apertura de nuevos caminos y la acumulación de escombros, ordenando al tiempo la reposición de los terrenos a su estado anterior.
La mencionada sentencia, en su fundamento jurídico primero, identifica la actuación administrativa contra la que se dirige el recurso, y resume los motivos impugnatorios desarrollados por la parte recurrente en su demanda y en su fundamento jurídico segundo, resuelve el litigio, alcanzando una conclusión estimatoria del recurso por apreciar la caducidad del expediente de reposición de la legalidad, con remisión a lo dicho por la propia Sala en una sentencia anterior referida a la misma resolucion de la Administración:
"Frente a la misma resolución que aquí se examina interpuso el señor Borja un recurso que fue estimado por sentencia firme de 10.12.09 , por lo que se debe estar a lo allí declarado, dada la coincidencia de los motivos alegados en uno y otro, puesto que en el promovido por ese particular se alegó la caducidad del procedimiento por la extensa duración de las actuaciones informativas que precedieron a la incoación del expediente [.....]
Con todo, nuestra anterior sentencia de 10.12.09 no llegó a resolver todos esos motivos, ya que anuló la resolución impugnada al entender que no fue ajustada a derecho la prolongada tramitación del procedimiento informativo que siguió a la denuncia y precedió al inicio del restaurador, caducidad que era de orden procedimental y que nada tenía que ver con la decadencia por el transcurso del tiempo de la facultad de reposición de la legalidad urbanística con la que cuenta la administración, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 214.1 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre , de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia; así, se indicaba que en fecha 21.01.04 trasladó el Ayuntamiento de Carballeda de Valdeorras al órgano autonómico su resolución dictada un día antes de suspensión y paralización de la actividad litigiosa (folio 17), a los efectos previstos en el artículo 214.2 de la ley citada y que no fue hasta el 15.09.05 cuando ese órgano acordó iniciar el procedimiento de reposición de la legalidad urbanística, que finalizó con la resolución de 31.08.06, notificada seis días después, por lo que la duración total de las actuaciones previas fue de dos años y nueve meses, esto es, más del doble del plazo previsto para la resolución del procedimiento de restauración.
En efecto, el instituto de la caducidad tiene su aplicación en relación con la duración de los procedimientos, plazo que se cuenta desde que se acuerda su incoación hasta que se notifica la resolución que le pone fin, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, y si bien la realización de actuaciones previas está prevista, con carácter general, en el artículo 69.2 de esa ley y con carácter específico, en las de inspección urbanística en el 208 de la LOUPMRG, sin que en ninguno de esos preceptos se establezca un plazo de duración máxima, ni tampoco en el Reglamento de disciplina urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley del suelo de Galicia, aprobado por Decreto 28/1999, de 21 de enero , la existencia de caducidad también tiene que ser apreciada si, como es el caso, se sobrepasa en la tramitación de las actuaciones previas el plazo de un año establecido para el procedimiento respecto del que son algo accesorio (artículo 209.4 de la LOUPMRG ) y no existe justificación para tal dilación, sobre la que nada se advierte ni en el procedimiento administrativo, ni en este jurisdiccional, ya que la posibilidad de una duración indefinida de esas actuaciones -que es a lo que conduciría la no apreciación de la caducidad-, es contraria a la premisa a la que se refiere la exposición de motivos de la Ley 4/1999 (de modificación de la LRJAPyPAC) de que un procedimiento administrativo que no sea ágil y breve, es difícil que pueda ser una institución al verdadero servicio de los ciudadanos, premisa que debe extenderse a toda la actuación administrativa, aunque técnicamente no constituya un procedimiento (aunque las actuaciones de inspección urbanística están detalladamente reguladas en el RDUG), para dar cumplimiento a los principios de seguridad jurídica y de eficacia que consagran los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución española, lo que comporta que la administración deba desarrollar una especial diligencia en el ejercicio de sus potestades de intervención y no dilaten a su voluntad el inicio de un procedimiento de la referida naturaleza.
Al igual que sucedió con la referida sentencia de 10.12.09 , este motivo se debe acoger, sin que sea necesario examinar los restantes por no servir para alterar los términos del pronunciamiento anulatorio ( SsTS de 25.04.95 y 21.11.00 )".
Contra esta sentencia ha interpuesto la Administración de la Xunta de Galicia el presente recurso de casación, habiendo desarrollado en su escrito de interposición tres motivos, todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. En el primero , denuncia la Infracción o aplicación indebida de los artículos 1.7 y 3.2 del Código Civil . En el segundo, la infracción o aplicación indebida de los artículos 42.3.a) y 44 de la ley 30/92, de 26 de diciembre, de Procedimiento Administrativo Común ; y en el tercero la infracción o aplicación indebida de los artículos 9 y 20 de la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones.
A los tres motivos subyace una argumentación común, que en esencia se ciñe a denunciar que la sentencia de instancia ha infringido la normativa legal relativa al inicio del cómputo del plazo de caducidad en los procedimientos iniciados de oficio, pues, insiste la Administración recurrente en casación, dicha normativa establece como día inicial del cómputo el de la fecha del acuerdo de iniciación del expediente.
Con carácter previo al examen de estos motivos casacionales matizaremos que la parte recurrida en casación insiste, en su escrito de oposición, en que la normativa relevante y determinante del fallo es de carácter autonómico, pareciendo apuntar (aunque no lo ha pedido expresamente) una posible inadmisión del recurso ex art. 86.4 de la Ley Jurisdiccional .
Pues bien, si tal ha sido su intención al formular esa alegación, la misma debe ser rechazada. Como hemos dicho, en relación con un asunto similar a este, en nuestra reciente sentencia de 13 de octubre de 2011 (recurso de casación nº 3987/2008 ), si bien la Sala de instancia cita el artículo 209.4 de la Ley autonómica 9/2002 , lo cierto es que el momento en el que ha de iniciarse el cómputo del plazo de caducidad de todos los procedimientos administrativos iniciados de oficio viene establecido en el artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 , norma estatal de carácter básico cuya incorporación al ordenamiento autonómico en lo que concierne al procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, se realiza por la referida Ley gallega 9/2002 (artículo 209.4 ). Pero dicha incorporación al ordenamiento autonómico no hace perder al artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 su carácter de normativa básica estatal dictada en ejercicio de la competencia exclusiva del Estado, conforme a lo establecido en el artículo 149.1.18ª de la Constitución. Resulta claro, pues, que la invocación del artículo 42.3.a) de la Ley 30/1992 no es artificiosa ni meramente instrumental, pues se trata de un precepto cuya recta interpretación resulta primordial para el cómputo del plazo de caducidad en procedimientos como el que aquí nos ocupa.
Como acabamos de decir, este recurso de casación se plantea en términos muy similares a los que hemos estudiado y resuelto en nuestra sentencia de 13 de octubre de 2011 .
Al igual que en dicha sentencia, por razones de sistemática abordaremos en primer lugar el motivo segundo, en el que, como vimos, se plantea la cuestión principal de este recurso de casación, que es la relativa al cómputo del plazo de caducidad del procedimiento de restablecimiento de legalidad urbanística, anticipando que este motivo debe prosperar.
El artículo 43.2.a) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, establece que en los procedimientos iniciados de oficio el cómputo del plazo máximo para resolver " (...) se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación". Por su parte, el artículo 209.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia, establece que "el expediente de reposición de la legalidad deberá resolverse en el plazo de un año a contar desde la fecha del acuerdo de incoación"; y, en este caso, el procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que aquí examinamos se inició por acuerdo de la Dirección General de Urbanismo de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas y Vivienda de Galicia de 7 de septiembre de 2005 (folios 24 a 26 del expediente administrativo) y finalizó por resolución de dicho órgano de 31 de agosto de 2006 (folios 219 a 227 del expediente administrativo), notificada a la entidad ahora recurrida el día 6 de septiembre inmediato siguiente (folios 239 a 249); por lo que en el momento de su finalización no había transcurrido aún el plazo de caducidad de un año previsto en el artículo 209.4 de la Ley 9/2002 .
No podemos compartir la trascendencia que da la Sala de instancia a las actuaciones previas -o diligencias informativas- seguidas desde que en fecha 21.01.04 trasladó el Ayuntamiento de Carballeda de Valdeorras al órgano autonómico su resolución dictada un día antes de suspensión y paralización de la actividad litigiosa. Tales actuaciones se realizan a fin de determinar, con carácter preliminar, si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad y no cabe reprochar a la Administración actuante que antes de iniciar el procedimiento sancionador realice unas actuaciones previas a fin de recabar los datos que luego habrán de figurar en el acuerdo de incoación. Pues bien, una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento -en el caso que examinamos el acuerdo de incoación fue adoptado el 7 de septiembre de 2005- podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver. En el fundamento segundo de la sentencia recurrida, antes transcrito, la Sala de instancia realiza una interpretación de la norma que no es acorde con la naturaleza de la institución de la caducidad, pues a diferencia de la prescripción, que es causa de extinción del derecho o de la responsabilidad de que se trate, la caducidad es un modo de terminación del procedimiento por el transcurso del plazo fijado en la norma, por lo que su apreciación no impide, si no ha transcurrido el plazo establecido para la prescripción de la acción de restablecimiento de legalidad urbanística por parte de la Administración, la iniciación de un nuevo procedimiento.
En consecuencia, la Sala sentenciadora debió desestimar la pretensión de anulación del acto impugnado por haber caducado el procedimiento.
Una vez establecido que el motivo ha de ser estimado y que por ende la sentencia de instancia debe ser casada, procedería que entrásemos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.d] de la Ley reguladora de esta Jurisdicción).
Sucede, sin embargo, que las cuestiones suscitadas y argumentos de impugnación aducidos en el proceso de instancia se centran en la interpretación y posible vulneración de normas de Derecho autonómico, por lo que no entraremos a enjuiciarlo, de conformidad con la doctrina establecida en sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/02 ), siendo lo procedente que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de instancia se resuelva lo que proceda, en el bien entendido de que no podrá declarar ya la caducidad del procedimiento, al haber quedado ya resuelta esa cuestión.
La estimación del presente recurso de casación por la razón indicada determina la innecesariedad de examinar los demás motivos de casación planteados por la Administración autonómica recurrente.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , no procede imponer las costas del recurso de casación a ninguno de los litigantes.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.
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Ha lugar al recurso de casación interpuesto en representación de la Xunta de Galicia contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de marzo de 2010 (recurso contencioso-administrativo 4021/08 ), quedando ahora anulada y sin efecto la referida sentencia.
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Se ordena devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, con retroacción de las mismas al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo según proceda sin que pueda ya declarar la caducidad del procedimiento para el restablecimiento de la legalidad urbanística.
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No hacemos imposición de costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Mariano de Oro-Pulido y Lopez, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Secretario, certifico.
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