STS, 23 de Mayo de 2011

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó sentencia de fecha 30 de marzo de 2009, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1374/2007 , cuya parte dispositiva es la siguiente: " FALLO: Estima en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Sur, contra el Decreto 84/2007, de 20 de marzo, de la Consejería de Justicia y Administración Pública de la Junta de Andalucía, por el que se modifica parcialmente la R.P.T. de la Administración General de la Comunidad Autónoma, correspondiente a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa; para decretar la nulidad de la indicada normativa en el extremo concreto de los puestos de Jefe de Servicio de energía (cod. 434710 ) y Jefe de Servicios de Minas (cod. 435210 ); sin costas ".

Por escrito de entrada en este Tribunal en fecha 2 de junio de 2009, se formaliza la interposición del presente recurso de casación por el Procurador DON ANTONIO DE PALMA VILLALÓN, en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS DE MINAS DEL SUR, en el que, tras exponer cuantos hechos y fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, solicita de esta Sala que case y anule la sentencia recurrida, dictando otra en su lugar por la que se declare no conforme a derecho el Decreto 84/2007 en lo que se refiere al requisito de acceso a determinados puestos de trabajo que quedan reservados, en exclusiva, a la titulación de Ingeniero Industrial o a la de Licenciado en Geología, y se reconozca el derecho de los Ingenieros de Minas a acceder, indistintamente, a dichos puestos de trabajo.

El Letrado de la Junta de Andalucía formalizó el recurso de casación en su día presentado mediante escrito con fecha de entrada en este Tribunal de 18 de diciembre de 2009, en el que, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia estimándolo.

Admitido a trámite el recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 18 de mayo de 2011, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

El Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Sur interpuso recurso contencioso-administrativo contra Decreto 84/2007, de 20 de marzo , por el que se modificaba parcialmente la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía correspondiente a la Consejería de Innovación, Ciencia y Empresa. Dicho recurso fue estimado parcialmente por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en sentencia de fecha 30 de marzo de 2009 , recurrida en las presentes actuaciones.

En el recurso de casación interpuesto, el Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Sur, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional , formula un único motivo de casación por infracción de los artículos 9.3, 23.2 y 103.1 de la Constitución Española y de la jurisprudencia que, en relación con la reserva de puestos de trabajo, sostiene que el principio de libertad con idoneidad debe prevalecer sobre el de exclusividad (cita, entre otras, sentencias de esta Sala de 10 de abril de 2006 ; de 27 de mayo de 1998 y de 19 de diciembre de 1996 ). Constreñido el recurso interpuesto al pronunciamiento contenido en la sentencia recurrida por el que se desestima parte de sus pretensiones, considera que dicha sentencia realizó una defectuosa interpretación de la potestad autoorganizativa de la Administración ya que, en el presente supuesto, el Decreto recurrido reservó determinados puestos de trabajo en exclusiva a las titulaciones académicas de Ingeniero Industrial y Licenciado en Geografía sin que procediera a describir, aún someramente, las concretas funciones específicas características de los mismos y justificativas de la necesidad de dicha reserva, incumpliendo así lo previsto por el artículo 16 de la Ley 30/1984 en la interpretación realizada del mismo por esta Sala en sentencia de 24 de enero de 2007 (recurso de casación nº 5676/2004 ) y sin que, de la mera denominación de los puestos, se pudiera inferir la motivación que resulta precisa para la exclusión de los Ingenieros de Minas, por lo que concluye que la Sala de instancia debió declarar que en el ejercicio de dicha potestad la Administración andaluza incurrió en arbitrariedad o irrazonabilidad.

La Junta de Andalucía, por su parte, aduce dos motivos de casación, ambos articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional. En el primero de ellos, se denuncia infracción del artículo 19.1.b) de la citada Ley , en relación con el artículo 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales , y de la jurisprudencia que los interpreta, al estimar que el Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Sur carecía de legitimación activa para impugnar el Decreto 84/2007. En el segundo, se alega vulneración del artículo 15.1.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública ya que, a diferencia de lo apreciado por la sentencia recurrida, se afirma que los dos puestos que fueron anulados por ésta reunían todos los requisitos precisos para su desempeño, esto es, denominación, código, puesto, área y centro de destino y que, a falta de toda precisión sobre cuáles eran los requisitos que la Sala de instancia echaba en falta en la configuración de dichos puestos, la Administración no especificó los de formación específica y experiencia previa ya que su configuración no resultaba obligatoria, sino meramente potestativa, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 390/1986. Asimismo , sostiene que el requisito de la titulación se podría deducir del hecho de que ambos puestos quedaran reservados para funcionarios grupo A, lo cual conlleva necesariamente encontrarse en posesión de la titulación de Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente y descarta que resulte de aplicación al presente caso la doctrina fijada por la Sala de instancia en sentencia de 26 de marzo de 2007, recaída en el recurso nº 325/2005 , al tratarse de casos distintos. Finaliza aduciendo la potestad autoorganizativa de la Administración para la configuración de las relaciones de puestos de trabajo, citando a tal efecto sentencias de esta Sala de 17 de febrero de 1997 y de 16 de abril de 2007 .

Procede analizar en primer lugar el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía puesto que, caso de estimarse el motivo referido a la falta de legitimación activa del Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Sur para la impugnación del Decreto 84/2007 , resultaría innecesario pronunciarse sobre el resto de motivos de casación aducidos tanto por la Junta de Andalucía como por el referido Colegio.

Debe adelantarse que dicho motivo no puede acogerse ya que esta Sala viene reconociendo legitimación activa a los Colegios profesionales en relación con la impugnación de las Relaciones de Puestos de Trabajo cuyas previsiones pudieran afectar a los derechos e intereses de sus colegiados y, en concreto, en recursos de casación nº 785/2007 y 2602/2007, planteada idéntica cuestión por la Junta de Andalucía en relación con el Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Sur, esta Sala, en sentencias de 19 de julio y de 18 de octubre de 2010 , respectivamente, rechazó la falta de legitimación alegada, al estimar, tal y como se señalaba en el Fundamento de Derecho primero de la última de ellas citada, que "(...) el Colegio está legitimado para la defensa de sus interesados en aquella plaza que entienda ha de ser cubierta por uno de sus colegiados ".

Distinta solución se ha de alcanzar en relación con el motivo segundo, en el que la Junta de Andalucía defiende, tal y como expusimos, que la Relación de Puestos de Trabajo, frente a lo apreciado por la sentencia recurrida, sí delimitó los requisitos exigidos para el desempeño de los puestos de trabajo.

Sobre esta cuestión, se pronuncia la sentencia recurrida en su Fundamento de Derecho cuarto cuando dice :

" En orden al fondo y centrando el estudio primeramente en la disconformidad del recurrente respecto de la caracterización de los puestos de "Jefe de Servicio de Energía" -cod. 434710 -, y de "Jefe de Servicio de Minas" -cod. 435210 -, en cuanto exentos del cumplimiento de requisito alguno para su desempeño, debe estimarse la pretensión: y ello por haber de resultar de aplicación por la identidad de presupuestos lo que ya se determinara en sentencia, de esta Sala de 26 de marzo de 2007 (rec. N 325/05 ), en la que en el marco de la impugnación de D. 525/2004 , de modificación parcial de la Relación de Puestos de Trabajo de la Administración General de la Junta de Andalucía, correspondiente a la Consejería de Innovación Ciencia y Empresa, se decidió la nulidad de la disposición que establecía "la supresión de los requisitos para el desempeño de los puestos cuyo modo de acceso sea el procedimiento de libre designación y de los puestos bases adscritos a cuerpos generales de la Consejería"; en concreto, en la indicada sentencia se decretó la ilegalidad de tal consideración normativa, por chocar frontalmente con lo preceptuado en el art. 12.1 de la L. 6/85 , de la función Pública Andaluza, en cuanto dispuso que "...los puestos de trabajo figurarán en una relación en la que individualmente aparezca cada uno de ellos con las siguientes circunstancias mínimas.., e) requisitos exigidos para su desempeño", reproducción, a su vez, de lo establecido en el art 15 1 b) de la Ley Estatal 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública "todo puesto de trabajo de la Administración sea de libre designación o puesto base adscrito a cuerpos generales, debe aparecer en las correspondientes relaciones de puestos de trabajo, con la expresión de los requisitos exigidos para su desempeño"; viniendo a especificarse, en el propio sentido, en el art. 262 de la Ley 6/85 , antes indicada, la exigencia en las convocatorias para puestos de libre designación "...de los requisitos mínimos de los funcionarios que aspiren a desempeñarlos".Debiendo decretarse la nulidad del extremo examinado de la pretensión. "

Se ha de coincidir con la Sala de instancia en que la ausencia de todo requisito en la configuración de un puesto de trabajo es contrario al ordenamiento jurídico vigente por venir así exigido por el artículo 16 de la Ley 30/1984 que, con el carácter de norma básica, previene, en la redacción ofrecida por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre , que : "Las comunidades Autónomas (...) formarán también la relación de los puestos de trabajo existentes en su organización que deberá incluir, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño. Estas relaciones de puestos serán públicas" y, como no podía ser de otra manera, por la legislación andaluza en materia de función pública que, en este punto y tal y como señala la Sala de instancia, es copia de lo dispuesto en el artículo 15.1 .b) de la referida Ley estatal, precepto que en su ultima redacción señala que : "Las relaciones de puestos de trabajo indicarán, en todo caso, la denominación, tipo y sistema de provisión de los mismos; los requisitos exigidos para su desempeño; el nivel de complemento de destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos, cuando hayan de ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable cuando sean desempeñados por personal laboral". En este sentido ya se pronunció la Sala en sentencia de 18 de octubre de 2010 (recurso de casación nº 2602/2007 ), cuando confirmó la sentencia citada en el Fundamento de Derecho antes transcrito, al entender que la cláusula que suprimía genéricamente los requisitos para el desempeño de los puestos de libre designación, vulneraba las exigencias de la legislación estatal y autonómica andaluza.

Pues bien, aún partiendo de idéntica premisa que la Sala de instancia, obligatoria inclusión en las Relaciones de Puestos de Trabajo de los requisitos exigidos para el desempeño de los mismos, alcanzamos distinta conclusión ya que, al contrastar dicha afirmación con la concreta configuración que la Administración andaluza realizó de los dos puestos anulados, constatamos que los mismos sí se encuentran suficientemente definidos a través de la indicación de su denominación; modalidad de sistema de provisión; grupo y cuerpo de adscripción; área funcional en la que se incardinan, nivel de complemento de destino y complemento especifico asignado.

En este sentido, se debe destacar que, en reciente sentencia de 8 de febrero de 2011 (recurso de casación nº 727/2008, FD 2º), esta Sala ha mantenido que " (...) Como sostiene la recurrente, del tenor literal de los preceptos denunciados como infringidos se pone de manifiesto, que las indicaciones que en las relaciones de puestos de trabajo han de figurar no son exhaustivas en cuanto a la descripción del contenido, los aspectos y las características de todos y cada uno de los puestos de trabajo, siendo suficiente que figuren las características esenciales, como ocurre en el supuesto controvertido y recoge la Sala de instancia en el apartado II de su Fundamento de Derecho Cuarto al reproducir los Anexos I y II del Decreto impugnado ";"... se relacionan los puestos agrupados ordenadamente dentro del órgano (...) y unidad (...) en que se incardinan. En cada unidad o dependencia, se especifican las denominaciones de los puestos, el número de puestos, sistema de provisión, grupos de adscripción, nivel de Complemento de Destino, Complemento Específico A y en su caso D, que tiene asignado". Por ello, como sostiene la recurrente, hay que concluir que los Anexos I y II aprobados por el artículo único del Decreto 8/2007, de 2 de marzo , respetan las normas básicas denunciadas infringidas y, no pueden considerarse nulos, en los términos señalados en el fundamento jurídico cuarto, apartados I y II de la sentencia, y en consecuencia ha de estimarse este motivo de casación, pues una cosa es que el artículo 16 de la ley 30/84 prevea la inclusión de los requisitos de los puestos de trabajo y otra que su contenido haya de ser exhaustivo, incluyendo condiciones como trienios, jornadas, etc. ".

Por tanto, este motivo de casación debe ser estimado y, en consecuencia, debe ser anulada la sentencia en este extremo. Ello obliga, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley de esta Jurisdicción, a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate y ello ha de hacerse en el presente caso desestimando el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto en relación con los puestos de trabajo denominados "Jefe de Servicio de Energía" (cod. 434710 ) y "Jefe de Servicio de Minas" (cod. 435210 ).

Pasando ya al recurso de casación interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros de Minas del Sur, como ya señalamos, únicamente formula un único motivo dirigido a combatir la sentencia recurrida en cuanto declara conforme a derecho la reserva de determinados puestos de trabajo a la titulación académica de Ingeniero Industrial.

Sobre esta cuestión, la Sala de instancia, en el Fundamento de Derecho sexto de la sentencia recurrida, dice que:

" Al hilo de lo expuesto, manifiesta la parte recurrente que la inclusión singular de los Ingenieros Industriales en los puestos de que se trata -apartados 2,3,4 y 5 del Hecho Segundo de la demanda- con exclusión de los Ingenieros de Minas, supone una violación del art. 23.2 de la C.E ., pues se trata de puestos de trabajo con competencia genérica de gestión e impulso de expedientes sin un contenido funcional especifico que haga más idóneos para su desempeño a los Ingenieros Industriales, dado el contenido similar de las asignaturas relacionadas en los planes de estudio de una y otra clase de ingenieros.

Así las cosas, teniéndose en cuenta la consideración antes expuesta acerca de la naturaleza jurídica de la Relación de Puestos de Trabajo, como instrumento técnico a través del cual la Administración realiza la ordenación de su personal de conformidad con las necesidades de los servicios a cubrir, estableciéndose los requisitos precisos para su desempeño, así como la singular filosofía que impregna la especifica catalogación de puestos del caso, en la que se observa que con relación al Centro del Destino Dirección General de Industria, Energía y Minas -Secretaria General de Desarrollo Industria y Energético-, han quedado convenientemente separadas las respectivas Áreas de Industria y Energía, de un lado, y Minas de otro, con establecimiento de determinados puestos reservados en exclusiva a Ingenieros de Industria y otros a Ingenieros de Minas, con contemplación, incluso, de ciertos espacios de coincidencia de titulados de una y otra rama, no ha de resultar procedente para la Sala sino el dictado de una sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto por lo que respecta a este extremo concreto de la pretensión, al no advertirse en modo alguno el tratamiento discriminatorio -con violación del art. 23.2 de la C.E .- que se reprocha por el Colegio recurrente, ya que, antes bien, con el tratamiento que se ha realizado se viene a propiciar, en realidad, la introducción en la esfera concreta de actuación de una conveniente y plausible diversidad de titulaciones, enriquecedora a la postre de la respectiva función pública ".

Conviene, en primer lugar, señalar que, a diferencia de lo sostenido por el Colegio recurrente, a partir de la nueva redacción de los artículos 15.1.b) y 16 de la Ley 30/1984 , llevada a cabo por la Ley 62/2003, se omite la exigencia contenida en el texto anterior de esos mismos preceptos de que las Relaciones de Puestos de Trabajo indicaran las características esenciales de los puestos y que la inmediata consecuencia que se deriva de lo anterior, tal y como señaló la sentencia de esta Sala de 10 de febrero de 2010 (recurso de casación nº 5482/2006 ) es que " (...) esa omisión en la RPT de la descripción de funciones correspondientes a cada puesto de trabajo no puede ser considerada una directa causa de invalidez por vulneración de lo establecido en ese tan repetido artículo 15 de la Ley 30/1984 " , conclusión extensible al artículo 16 de la citada Ley que presenta una redacción muy similar a la del artículo 15 .

Pues bien, pasando ya a la cuestión de los límites a la potestad de autoorganización propia de la Administración para configurar el perfil de los profesionales que pueden acceder a determinados puestos de trabajo, la última jurisprudencia de esta Sala, de la que es exponente la sentencia de 19 de julio de 2010 (recurso de casación nº 785/2007 ) " (...) se viene inclinando por un principio de suficiencia, en cuanto a la motivación de las profesiones que pueden acceder a un determinado puesto de trabajo, frente al criterio de exhaustividad de llamada a todas aquellas profesiones que teóricamente pudieran ser suficientes para un determinado puesto de trabajo por estar relacionadas con el mismo. En efecto, lo decisivo no es si existe alguna profesión que no se haya contemplado en la convocatoria, sino que las incluidas sean razonables y estén directamente relacionadas con el puesto a cubrir". Así las cosas, se comparte la totalidad de la argumentación que, en este extremo, ofrece la sentencia recurrida, pues no se puede reputar irrazonable ni discriminatoria la reserva de los puestos cuestionados a Ingenieros Industriales cuando éstos son puestos que se encuentran adscritos al Área Funcional de Industria y Energía, una de las dos Áreas, junto con la de Minas, que conforman la Dirección General de Industria, Energía y Minas, apreciándose que, en relación con el Área de Minas, también se prevé una reserva en exclusiva a los Ingenieros de Minas de puestos de similares características a los cuestionados para el Área de Industria y Energía.

Por último, en relación con el puesto adscrito al Área Funcional de Minas y reservado a la titulación de Geológicas y sobre la cuestión de si debería haber sido adscrito indistintamente a dichos licenciados y a los Ingenieros de Minas, esta Sala entiende que tampoco, en este caso, ha quedado demostrada que dicha decisión incurra en arbitrariedad, puesto que el Colegio recurrente no cuestiona que la titulación exigida sea insuficiente o inadecuada para el correcto desempeño del mismo. Además, puestos de semejante configuración y adscritos a la referida Área, quedan reservados en exclusiva a los Ingenieros de Minas, por lo que se ha de entender que la solución adoptada por la Administración andaluza, previa consideración de los medios personales de los que disponía y de la naturaleza de los puestos de trabajo que pretendía cubrir, es razonable y se enmarca dentro de los principios de eficacia y servicio al bien común que deben regir su actuación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 103.1 de la Constitución española.

No se aprecian razones para hacer una expresa condena en costas en la instancia ni en casación, al haberse estimado este recurso interpuesto por la Junta de Andalucía.