STS, 25 de Mayo de 2011

PRIMERO .- La representación procesal de D. Evaristo interpuso, al amparo del artículo 88.1, epígrafes c) y d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), Recurso de Casación 4154/2007 contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha 25 de mayo de 2007 , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el ahora recurrente en casación contra el Acuerdo del CONSEJO DE GOBIERNO DE CANTABRIA , adoptado en su sesión de fecha 27 de octubre de 2005, por el que fue desestimado el recurso de alzada interpuesto contra el anterior Acuerdo de la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo del Gobierno de Cantabria, adoptado en su sesión de 20 de enero de 2005, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Potes.

SEGUNDO .- La Sala de instancia, como hemos expresado, desestima el recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes argumentaciones:

1. En primer término la Sala de instancia examina ---en su sentencia--- la inadmisión planteada por la Administración demandada respecto de la pretensión segunda y de la pretensión subsidiaria de la primera, por entender que incurría en desviación procesal al no haberse formulado previamente en vía administrativo, ya que tal pretensión no figuraba en el Recurso de Alzada que se interpuso contra el Acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana; inadmisión que la Sala estima parcialmente al limitarla a la pretensión segunda, según las siguientes razones indicadas en el fundamento de derecho segundo:

   "Examinado el expediente administrativo puede observarse cómo en el recurso de alzada solicita se acuerde clasificar como Suelo Urbano y en las mismas condiciones que los próximos a la misma parcela propiedad del compareciente descrita en la alegación 1ª, es decir, la finca parcela catastral NUM000 del plano de urbana de Potes (folios 370 a 376). Tal y como mantiene el Tribunal Supremo en Sentencia de la Sala 3ª, sec. 7ª, de fecha 24-2-2003 , en relación con la desviación procesal o incongruencia, «el artículo 56.1 de la Ley de la Jurisdicción permite que en la demanda y en la contestación puedan alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración. El precepto se limita a admitir que se hagan valer nuevos motivos de impugnación del acto administrativo impugnado, pero no a permitir que se altere la naturaleza y esencia de dicho acto, que es el que constituye el objeto de la pretensión del recurrente». No es cuestión, como confunde el recurrente, de legitimación respecto a esta segunda pretensión, sino de introducción de una pretensión no instada previamente a la Administración. Todo ello de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 c) de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1998, de 13 de julio , procede declarar la inadmisibilidad parcial del recurso respecto de la pretensión contenida en el nº 2 del suplico, en relación al resto de parcelas del sector. Más dudosa podría plantearse la cuestión relativa a la petición subsidiaria, pues lo cierto es que lo que se solicitó en vía administrativa fue la clasificación como suelo urbano, pero sin especificar si consolidado o no consolidado. De ahí que, al menos y en cuanto a esta segunda pretensión, se desestime la causa de inadmisibilidad opuesta".

2. A continuación, la cuestión de fondo sobre la concurrencia en la parcela propiedad del actor de los requisitos necesarios para su obligada clasificación como suelo urbano es examinada en el Fundamento de Derecho Cuarto, en el que la Sala de instancia, ante el carácter fáctico de tales requisitos, procede a examinar y valorar la documentación aportada a los autos por las partes, empezando por los dos informes aportados por la Administración demandada, indicando al respecto:

   "Respecto del primero de estos documentos aportados por la parte demandada, lo cierto es que no es sino reproducción del que obra a los folios 429 y 430 del expediente, pues es el informe del arquitecto municipal de fecha 11 de julio de 2005 y, en cuanto parte del expediente administrativo, ningún problema existe para su valoración, constituyendo precisamente el fundamento de la resolución impugnada en cuanto asume su contenido. En el mismo se especifica que la clasificación de la parcela objeto de autos no era de suelo urbano sino de suelo urbanizable, sin que se llegara a desarrollar el Plan Parcial de la zona. Igualmente indica que los terrenos a los que se aplica la ordenanza «Zona Residencial Ensanche Intensivo» localizada al sur, están separados de la parcela del recurrente por el cauce del río Deva, declarado lugar de importancia comunitaria, estando construidos y consolidados desde hace años; que la zona clasificada como urbana más cercana no es colindante y se corresponde con una cooperativa resultado de la construcción de vivienda pública en los años 60, y las construcciones del sector son viviendas unifamiliares autorizadas por la CRU asimilando el suelo urbanizable al suelo rústico al no estar aprobado el Plan Parcial.

   En cuanto al segundo informe, éste elaborado por en el seno de la CROTU por el jefe de sección técnica de apoyo con motivo de la demanda, lo que hace el Gobierno de Cantabria es aportarlos con su escrito inicial como documental, asumiendo su contendido en la contestación a la demanda. En cuanto informe administrativo, careciendo del carácter de público conforme al artículo 317, supuestos 5º y 6º de la Ley de Enjuiciamiento Civil , el artículo 319.2 les otorga no obstante fuerza probatoria en relación a los hechos, actos o estados de cosas que consten en los mismos teniéndose por ciertos, salvo que por otros medios de prueba se desvirtúe esta certeza. En dicho informe se afirma que la parcela objeto de autos, además de carecer con anterioridad de la clasificación sostenida por la recurrente de suelo urbano, las fincas con las que colinda carecen igualmente de dicha clasificación. Igualmente se sostiene que no está inserto en malla urbana pues las viviendas de la zona obedecen, como se sostuvo en el informe obrante en el expediente del arquitecto municipal, a viviendas unifamiliares autorizadas al amparo del artículo 44.2 del Reglamento de Gestión Urbanística , existiendo una barrera física infranqueable, el río Deva, con el suelo urbano. Por su parte y respecto a las infraestructuras cercanas, el informe alude a la falta de capacidad para albergar la edificación a la que, de atenderse el recurso, tendría derecho el recurrente: 33 viviendas con una superficie construida tipo por vivienda de 90 m², 118 viviendas el ámbito entero al que se refiere el suplico considerado desviación procesal, concretando la insuficiencia invocada respecto de la red de saneamiento, camino, etc. Efectivamente, este parecer no puede estimarse como pericial, pero sí goza de la presunción de veracidad de todo informe administrativo conforme al citado precepto, en cuanto a os hechos, actos y estados de cosas que se recogen en el mismo".

3. La cuestión relativa a la clasificación de la parcela litigiosa en las anteriores Normas Subsidiaras de 1988, que la demandante alegaba ser urbano y la Administración demandada negaba, según acabamos de ver, es resuelta por la Sala en el sentido de dar prevalencia al informe acompañado por la Administración demanda, suscrito por el Arquitecto Municipal del Ayuntamiento de Potes, en que concluía que estaba clasificado como suelo urbanizable, formando parte del sector A-3, que no se desarrolló, prevalencia que motiva en que " la parte recurrente sólo hace referencia al hecho de hallarse inscrita como urbana en el catastro mediante documental que expresamente indica no constituye certificación catastral. Inscripción que, a lo sumo, acredita que en el catastro figura con dicha clasificación. Pero la presunción de que ostente dicha clasificación lo es a los solos efectos del catastro. De ahí que los informes administrativos relativos a cuál era la clasificación de esta parcela en las Normas Subsidiarias desplieguen toda su fuerza probatoria al no haber sido destruida la información que recogen al respecto mediante prueba en contrario y sin perjuicio de la discordancia que pudiera haber entre las Normas Subsidiarias y el Catastro".

4. En cuanto a la dotación de servicios de la parcela y su grado de consolidación por la edificación, la Sala concluyó, en lo que es la ratio decidenci para la desestimación del recurso, señalando que " la parcela debatida se encuentra fuera de la malla urbana, si bien relativamente cercana a ésta, sin que se haya acreditado la suficiencia y adecuación de los servicios que se encuentran próximos a esta finca de cara a la edificación que se pretende ", conclusión a la que llegó tras la valoración conjunta de la prueba obrante en el expediente administrativo, en concreto de la Memoria, y de la practicada en Autos, incluyendo la valoración de la pericial aportada por la demandante con su demanda, según las siguientes razones:

   "En cuanto a la pericial aportada en autos emitida por el ingeniero de caminos Bernardo , sin entrar en la extralimitación de su cometido al pronunciarse sobre cuestiones jurídicas ajenas a su ciencia (la interpretación de las normas y si pueden o no subsumirse en ellas los hechos acreditados es tarea de los juristas, encomendada dentro de un procedimiento al Juez o Tribunal correspondiente), sí puede arrojar luz respecto de los servicios con los que cuenta la parcela y resto de datos necesarios para considerar si se cumple o no con los requisitos exigidos legalmente para que se considere como suelo urbano, siguiendo la interpretación consolidada que efectúa al respecto el Tribunal Supremo. De este informe y de los planos obrantes en el expediente referidos por la recurrente se acredita, efectivamente, que en las cercanías de la parcela se encuentran las cuatro dotaciones requeridas. Sin embargo, ninguna razón de ciencia ni explicación, más allá de su opinión, se proporciona al Tribunal en orden a evaluar si los servicios urbanísticos con los que parece contar no siempre a pie de parcela son adecuados a la edificación que se pretende. Nótese que los cálculos de la Administración sobre la edificación a la que se enfrentarían en tal caso se hacen partiendo de una superficie inferior, 6.000 m² de la que tiene (6.510 m²). Por su parte y ya en vía judicial, dicho perito confirma que es necesario el enganche a las conducciones que pasan por los alrededores a través de un proyecto de construcción de la propia parcela. Dado que el artículo 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil aplicable subsidiariamente remite a las reglas de la sana crítica para su valoración, ante la ausencia de un razonamiento científico que justifique la suficiente y adecuación de los servicios de cara a la edificación que haya de constituirse, no cabe sino concluir no reúne este requisito, considerado cumulativo por la jurisprudencia con la existencia de los servicios y la integración en malla urbana.

   De hecho, el Tribunal Supremo alude a esta adecuación enlazándola con el hecho de que la acción urbanizadora haya llegado al lugar de que se trate. En este caso, todas las fotografías aéreas confirman que en modo alguno puede afirmarse este dato, pues todas las parcelas que la rodean se hayan sin edificar. Tampoco puede afirmarse que exista integración en malla urbana. Ésta llega, por el sur, hasta el río Deva, declarado como Lugar de Importancia Comunitaria. Y al norte de la zona de protección del río, la acción urbanizadora ha sido muy limitada, situándose exclusivamente al Este (salvo el punto limpio adyacente) y afectando a dos zonas en los que puede apreciarse la existencia de edificaciones. El resto ha obtenido la clasificación de suelo rústico, en su mayoría de especial protección (agrícola ganadero, ecológico forestal o valores ambientales). De hecho, la zona en la que se inserta la parcela clasificada como suelo rústico ordinario linda en la abrumadora mayor parte con suelo rústico de especial protección. La contundencia de los planos y fotografías aéreas huelgan cualquier otro tipo de comentario al respecto.

   Y en cuanto a la referencia que se hace la Memoria, ésta se pretende sacar del contexto en que se efectúa dicha afirmación, valorada conjuntamente con la propia cartografía en la que se apoya la recurrente. A partir de la página 87 se explica en la memoria los criterios urbanísticos, concretamente la estructura general del territorio afirmándose que «la distribución espacial de los asentamientos humanos responde, en el caso de Potes, a tres elementos territoriales naturales: la topografía montañosa, los ríos Deva y Quiviesa y las carreteras autonómica y nacional... siendo así que las montañas que rodean la ciudad muestran la racionalidad de la fundación y desarrollo histórico de al ciudad de Potes, al abrigo de los accidentes geográficos, en aquéllas zonas más cómodas y favorables para la vida humana. Plan que supone una reacción expeditiva frente a un pasado reciente e indeseable rehusando propuestas de alterasen sustancialmente la actual estructura territorial». La parte destacada en negrita enlaza con la afirmación efectuada en tal sentido por la CROTU en su informe. Así, cuando en la página 88 de esta Memoria Descriptiva alude a las carreteras autonómica y nacional y se dice que «la ejecución de una circunvalación o variante, como alternativa al tránsito actual de vehículos por la carretera CA-185, a la que se anuda la posterior semipeatonalización de esta arteria pública, junto con el trazado diseñado de un sistema general ronda integrado en la malla urbana, permitirá potenciar la integración de todas las zonas de la ciudad...» no puede interpretarse en el sentido de considerar que necesariamente todas las zonas a las que afecta dicho sistema general, tal y como se observa en el Plano 7.1, hoja 1 de 1 sean suelo urbano. Muy al contrario, la visión conjunta con el Plano 11, hoja 2 de 5, evidencia precisamente lo contrario, que en la mayor parte de su trazado atraviesa suelo no urbano. Lo que sucede es que sí enlaza la malla urbana principal situada en la margen contraria del río Deva con la situada al Norte de este río, sirviendo de circunvalación a la par que de límite de los dos exclusivos terrenos clasificados de suelo urbano en esta margen.

   La Memoria despeja toda duda respecto a la asunción pro el legislador del carácter reglado de la clasificación del Suelo Urbano (folio 90), así como que el Plan desea respetar el criterio legal y jurisprudencial".

   TERCERO .- El escrito de interposición se fundamenta en cuatro motivos, los dos primeros articulados al amparo del epígrafe c), y los dos últimos al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la LRJCA , siendo el enunciado de estos motivos, en síntesis, el siguiente:

   Motivo primero , al amparo del epígrafe c), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, particularmente, del artículo 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), 33 y 67 de la LRJCA y 24.1 de la Constitución (CE).

   En el desarrollo del motivo aduce que la sentencia incurre en incongruencia omisiva al no pronunciarse sobre la pretensión segunda del suplico de su demanda relativa a la reclasificación del resto de terrenos del sector como suelo urbano, pretensión que se efectuó en ejercicio de la acción pública urbanística prevista en el artículo 304 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), sin que fuera preciso que tal pretensión se plantease previamente en vía administrativa porque el Plan General era impugnable directamente ante los Tribunales, por lo que la sentencia infringe, además, los artículos 19.1.a) y 69.c) de la Ley Jurisdiccional .

   Motivo segundo , al amparo del epígrafe c) por vulneración de los artículos 60 y 61 de la Ley Jurisdiccional , en relación con los artículos 217, 335.2 y 337 de la LEC y 24 de la CE .

   Se aduce en este motivo que la Sala, al valorar los medios de prueba, ha vulnerado esos preceptos, no confrontando los diversos medios de prueba sobre existencia y suficiencia de las redes de servicios y la imbricación de los terrenos en la malla urbana, dando prevalencia, de forma injustificada, a los medios de prueba aportados por la Administración en su escrito de contestación a la demanda, informes de los que se desconoce la titulación de las personas que los firman y si son o no funcionarios, lo que convierte la valoración en arbitraria.

   Motivo tercero , al amparo del epígrafe d) por vulneración del artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV), y 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RPU), aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio .

   Alega en su desarrollo que los terrenos están dotados de los cuatro servicios necesarios para ello, como evidencia la propia cartografía del Plan impugnado y el informe pericial aportado, lo que debe conllevar su preceptiva clasificación urbana, pues el requisito de consolidación por la edificación es alternativo y no acumulativo para su obligada clasificación urbana, que, en todo caso, también concurre en los terrenos, siendo intrascendente que las edificaciones colindantes se hayan construido al amparo del articulo 44.2 del Reglamento de Gestión Urbanística , pues lo relevante al momento de clasificar suelo es su estado actual por la fuerza normativa de lo fáctico.

   Motivo cuarto , al amparo del epígrafe d) por vulneración de la jurisprudencia aplicable y contenida en las sentencias que cita.

   Aduce que los terrenos están insertos en la malla urbana, como pone de manifiesto la página 88 de la Memoria del Plan General que, al definir el nuevo sistema general que atraviesa los terrenos en sentido este-oeste, califica los terrenos integrados en la malla urbana, y que la sentencia confunde los requisitos para la calificación de un terreno como solar de los necesarios para su clasificación urbana, lo que resulta improcedente, como pone de manifiesto la STS de 4 de enero de 2007 , por lo que es posible la clasificación urbana aunque se deban efectuar obras complementarias de urbanización, como indica el perito al indicar que sería suficiente con que el propio proyecto de construcción contuviera las previsiones de enganche a las redes de servicios, descartando con ella la necesidad de Proyecto de Urbanización, rechazando la validez de los datos reflejados en la fotografía aérea adjuntada a la contestación a la demandas, pues no consta la fecha de su realización, refiriéndose a la situación existente en las anteriores Normas Subsidiarias de Planeamiento de 1989, recogiendo el estado actual de hace 18 años y no la realidad física existente al momento de redactarse el Plan impugnado.

   CUARTO .- El motivo primero , en que se reprocha a la sentencia incongruencia omisiva y lesión al derecho a la tutela judicial al no pronunciarse sobre la pretensión segunda del suplico de su demanda sobre reclasificación del resto de terrenos del sector como suelo urbano ---pretensión que la recurrente efectuó, en ejercicio de la acción pública urbanística prevista en el artículo 304 del TRLS92 , sin que fuera preciso, según dice, que tal pretensión se plantease previamente en vía administrativa porque el Plan General era impugnable directamente ante los Tribunales---, no puede estimarse según las razones que a continuación expondremos.

   El artículo 67 de la misma Ley Jurisdiccional establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso, precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido (artículo 218 LEC ), considerando el Tribunal Constitucional, desde su STC 20/1982, de 5 de mayo , que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

   En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ( "petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa pretendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:

1. Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y,

2. Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando, como consecuencia de ella, se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

   Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

   La respuesta que da la Sala a la pretensión 2ª del suplico de la demanda ---pretensión de inadmisión---, que motiva en desviación procesal al no haberse planteado previamente en vía administrativa, no es encuadrable en la incongruencia omisiva, ya que la sentencia sí resuelve su pretensión si bien en el sentido de inadmitirla, dando respuesta así a la excepción de inadmisión de tal pretensión que había planteado la Administración en su escrito de contestación a la demanda, por lo que la introducción en el debate de tal cuestión ha evitado lesionar el principio de contradicción.

   Por ello, siendo el efecto de la inadmisión de tal pretensión que la Sala no se pronunciase sobre ella, pues la aplicación concordada de los artículos 68 y 69 de la Ley Jurisdiccional impedía al Tribunal a quo el pronunciamiento sobre las cuestiones de fondo suscitadas, y con ello la estimación o desestimación de la misma, y aunque tal efecto guarda ciertas analogías con la incongruencia omisiva porque no existe en esta figura pronunciamiento judicial sobre las pretensiones planteadas, tal efecto no se produce en el caso que ahora nos ocupa, pues la Sala no dejó sin juzgar ninguna de las cuestiones suscitadas en los Autos, dando respuesta a las mismas y de forma motivada y coherente.

1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación número 4154/2007, interpuesto por D. Evaristo contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, de fecha 25 de mayo de 2007, en su Recurso Contencioso Administrativo número 11/2006 , la cual, en consecuencia, confirmamos.

2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN. Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.