STS, 3 de Septiembre de 2010

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 21 de octubre de 2005, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 241 de 2002, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Gestión Insular Umiaya SL contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente resolución. Segundo.- No procede hacer expreso pronunciamiento sobre las costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Así las cosas, hay que estar, como punto de partida, al artículo 8 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoracione s, conforme al cual " Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidado por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.- b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo".- Se trata de requisitos mínimos fijados por el legislador estatal con competencia constitucionalmente reconocida en la clasificación del suelo como presupuesto en la configuración de las condiciones básicas del ejercicio del estatuto de la propiedad, sin perjuicio de que sea la legislación autonómica la que establezca los criterios precisos para aplicar dicha normativa, que es lo que hizo el legislador canario en los artículos 50 y 51 con distinción y definición de las condiciones del suelo urbano consolidado por la urbanización y no consolidado y establecimiento de su respectivo régimen jurídico.- Por tanto, para la clasificación de los terrenos como suelo urbano conforme al primer criterio del apdo o letra a) del precepto básico, la existencia de los servicios debe ir unida a la transformación efectiva por la urbanización mientras que el criterio de consolidación por la edificación va a depender de la legislación autonómica.- En este sentido, es suficientemente conocida la doctrina jurisprudencia que viene proclamando que " La definición con rango legal del suelo urbano constituye un límite de la potestad de planeamiento.. de suerte que la Administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias..".. y que "...la clasificación de un terreno como suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, sino que debe ser definido en función de la realidad de los hechos" (SSTS 27 de enero y 30 de diciembre de 1.986, 26 de enero, 7 de febrero, 19 y 29 de mayo de 1.987 ). Lo que, con frase gráfica, se ha venido en llamar la fuerza normativa de lo fáctico.-Se hace necesario examinar si dicho suelo se sitúa, efectivamente, en la trama urbana y los servicios tienen las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir en ejecución del Plan, que era el requisito que el artículo art 21 a) Reglamento de Planeamiento ( aplicable solo en defecto de legislación autonómica) añadía para el suelo urbano.- La sentencia del TS de 02-04-2002, rec. 2534/1998 . Ponente D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez dice: "Las diferencias de criterio surgen, no obstante, a la hora de considerar la suficiencia e idoneidad de los servicios urbanísticos de que debe estar dotado el suelo urbano. A tal efecto, y respecto del criterio de la urbanización, la jurisprudencia no sólo considera necesarias legalmente las dotaciones esenciales de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, como dice la recurrente, sino que precisas que las mismas han de poseer las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o haya de construirse, que tales dotaciones las proporcionen los servicios correspondientes y que el suelo se encuentre inserto en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente».

La Sala de instancia también declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «Aplicando esta doctrina legal al supuesto que nos trae a autos, y analizando la prueba practicada en los autos principales, este Tribunal entiende desde el juicio casuístico que el caso impone, que no existe esa prueba que de modo concluyente nos acredite que se dan en el presente supuesto las circunstancias urbanísticas para poder clasificar la parcela en cuestión como suelo urbano. El informe pericial dice respecto a las infraestructuras: asfaltado de calles. El frente de la finca está asfaltado por carretera vecinal de "la Pardilla". Encintado de Aceras. En parte del frente de la finca sobre la carretera de "la Pardilla" .Abastecimiento de Agua. Pasa por el frente de la finca red general de abastecimiento al barrio de La Pardilla Red Eléctrica Pasa por el frente de la finca red eléctrica de suministro al barrio de " La Pardilla" y Saneamiento. Pasan por el frente de la finca el colector general de saneamiento del barrio. El perito manifiesta en la diligencia de ratificación que las infraestructuras existentes se encuentran al pie de parcela porque están a uno u otro margen del vial, indicando que los servicios pasan por la carretera vecinal " por servir al núcleo de la Pardilla" y que podrían aprovecharse pero sin que haya hecho estudio de su capacidad. El carácter reglado de lo fáctico no alcanza a considerar como suelo urbano el de la parcela actora, pues la existencia de algunos servicios del art. 78 LS se encuentra a pie de parcela pero fuera de la misma, incluidos en una zona de diferente naturaleza urbanística. De admitir la tesis actora nunca habría límites a la extensión del suelo por mera colindancia con otro tipo de terrenos (STS 19 de diciembre de 2002 ). Por lo expuesto se impone la desestimación del recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó escrito ante la Sala de instancia, solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 26 de enero de 2006, en la que se ordenó emplazar a las partes, para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Telde, representado por el Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, y, como recurrente, la entidad Gestión Insular Umiaya S.L., representada por el Procurador Don Antonio Gómez de la Serna Adrada, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en los artículos 8 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998 y 78 de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo al interpretar dichos preceptos, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, por entender que la sentencia recurrida, al declarar que la demandante no ha acreditado el requisito de la suficiencia de las redes existentes para prestar servicio a las futuras construcciones, ha vulnerado las normas del reparto de la carga de la prueba, toda vez que la prueba de la suficiencia incumbía a la Administración con base en los principios de buena fe procesal y de facilidad en la prueba, y no a la propiedad, a quien solo incumbe la carga de la prueba de existencia de los servicios de urbanización básica y de conexión con la malla urbana, por lo que al no probar la Administración la insuficiencia de tales servicios urbanísticos, debe deducirse que reúnen las características mínimas para servir a la futura edificación, y respecto del otro presupuesto de hecho que el Tribunal "a quo" considera impeditivo de la clasificación del terreno como urbano, referido a la existencia de algunas redes de servicios situados al otro lado de la carretera en que se sitúa la finca de su propiedad, entiende que tampoco es óbice para dicha clasificación, pues en esa circunstancia únicamente se encuentra la red de energía eléctrica, la cual presenta una ubicación asimilable a la situación a pie de parcela por su proximidad y fácil conexión, pues sólo debe prolongarse en el ancho de la carretera, entre 6-8 metros, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare que en el caso de autos se dan las exigencias legales necesarias para la declaración del terreno litigioso como suelo urbano.

Admitido a trámite el referido recurso de casación por auto de fecha 29 de marzo de 2007, se dio traslado a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, presentasen por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que llevó a cabo el representante procesal del Ayuntamiento de Telde con fecha 5 de septiembre de 2007, aduciendo primero su inadmisibilidad por defectos formales, al redactarse en forma de apelación como si de una segunda instancia se tratase, y pretender en el fondo cuestionar la valoración de la prueba efectuada por la Sala de instancia, lo que no es posible en el recurso de casación, y, en cuanto al fondo, porque la Sala sentenciadora no sólo motiva la desestimación del recurso en no estar acreditada la suficiencia de los servicios, sino en la propia inexistencia de tales servicios con las características de localización precisas para determinar la clasificación urbana de los terrenos litigiosos, toda vez que según puso de relieve la prueba pericial, las redes de infraestructuras de los servicios pasan por la carretera a la que da frente la finca litigiosa, y el acceso rodado es en realidad una carretera interurbana, no siendo suficiente la carretera para cumplir el requisito de acceso según ha declarado la jurisprudencia, y enfatiza, en este sentido, que tales redes están concebidas para servir a un núcleo urbano separado del casco urbano de Telde, el Barrio La Pardilla, y no a los terrenos propiedad de la recurrente, y, en cuanto a la suficiencia de los servicios, alega que la sentencia no ha invertido la carga de la prueba, pues esa prueba era de cuenta del demandante, como afirma la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2000, no mereciendo los terrenos concernidos la clasificación como urbanos por el mero hecho de que ocasionalmente tengan los servicios a pie de parcela, al ser preciso, como reiteradamente ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo, que la acción urbanizadora haya llegado precisamente hasta allí, lo que no ha ocurrido en los terrenos litigiosos, para terminar con la súplica de que se desestime el recurso interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado con fecha 20 de diciembre de 2007, alegando que se inadmita por carencia de fundamento, pues lo que pretende es censurar la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal "a quo" y, en cuanto al fondo, procede la desestimación por considerar que la sentencia no sólo desestima la demanda por insuficiencia de los servicios, sino por no contar con todos los servicios, pues la vía interurbana por la que discurren no tiene el carácter de acceso rodado a los efectos de la dotación de servicios, como dispone el anexo del Decreto Legislativo 1/2000, de Ordenación del Territorio de Canarias, y porque no basta la mera colindancia con esos servicios para la clasificación como urbano, tal y como indica la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de diciembre de 2002 .

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, quedaron pendientes las actuaciones de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 21 de julio de 2010, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Procederemos primero al examen de la inadmisión planteada por las Administraciones recurridas, la que debe ser rechazada por las razones que seguidamente exponemos.

En contra de lo alegado, el escrito de interposición se ha articulado correctamente con expreso amparo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y con puntual cita de los preceptos y jurisprudencia cuya infracción se denuncia. La recurrente, consciente de los límites inherentes al recurso de casación en orden a la apreciación de los hechos concurrentes, sitúa la cuestión justamente en las circunstancias excepcionales que según la jurisprudencia permiten efectuar un control de la valoración fáctica realizada por el Tribunal a quo, de manera que tampoco desde esta perspectiva el recurso es inadmisible, siendo cuestión distinta el mayor o menor acierto de ese planteamiento, que podrá determinar la desestimación del recurso pero no su inadmisión.

En fin, no puede entenderse que el contenido del escrito de interposición se mueva únicamente en torno a la valoración de la prueba, pues aun siendo cierto que en él se trasluce una discrepancia de esa índole, también plantea cuestiones de carácter jurídico, sobre la corrección de la interpretación que hace la Sala en cuanto a la carga de la prueba de la suficiencia de los servicios, sobre la consideración que deba tener una carretera a efectos del requisito del acceso rodado, y en fin, sobre la finalidad de tales redes de servicios, cuestiones todas ellas que sobrepasan el ámbito de los meros hechos y entroncan directamente con la interpretación y aplicación del Derecho.

En el único motivo de casación, que se alega al amparo del apartado d) del artículo

88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se reprocha a la Sala sentenciadora haber infringido lo establecido en los artículos 8 de la Ley de Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998 y 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, así como la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, en la que se interpretan dichos preceptos.

Se insiste por la representación procesal de la recurrente una y otra vez en la suficiencia de los servicios existentes en el víal que da frente a su parcela, pero, al enfatizar tal extremo, incurre en una perspectiva de análisis equivocada, pues, realmente, la sentencia de instancia no basó la desestimación del recurso en la inexistencia o insuficiencia de los servicios, sino en la falta de integración del terreno en la malla urbana y en que la mera colindancia con el suelo urbano no es, por sí sola, suficiente para merecer esa misma clasificación.

Sin embargo, al articular el motivo de casación se da como real y existente esa integración, cuando tal extremo es justamente el que la Sala rechaza con una valoración de los datos fácticos puestos a su disposición, que no puede ser calificada de manifiestamente arbitraria o irrazonable, por lo que no cabe revisarla en casación, pues se ajusta a la jurisprudencia.

Hay que recordar, en este sentido, lo que hemos declarado en nuestra reciente sentencia de 9 de octubre de 2009 (recurso de casación 4101/2005 ), donde, recogiendo lo expresado en la anterior de 10 de diciembre de 2008 (recurso de casación 6661/2004), según la cual la concurrencia de los servicios no implica la clasificación de los terrenos como urbanos si, además, no concurre el de la integración en la malla urbana, dado que, justamente, son los mencionados servicios los elementos de cohesión de la requerida malla urbana.

En la Sentencia de esta Sala de 23 de diciembre de 2004 recogimos el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la anterior de 7 de junio de 1999: "que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente".

En esa misma sentencia, con cita de otras anteriores, se señala que tal concepto «ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003, en las que se dice sobre esta cuestión que: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002, y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 10 a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento, así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976, pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido", doctrina esta ratificada por la posterior sentencia de 27 de abril de 2004 ».

Con este mismo criterio hemos expuesto (Sentencias de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que «la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 de la Ley del Suelo no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana».

Por su parte en la Sentencias de 7 de julio de 2003 expusimos que «la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y

2.1 .a) del Real Decreto-Ley 16/81, que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana, principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975, han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana, esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano», y en la de 27 de junio de 2003 que « si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999, y las que en esta última se citan)».

En la sentencia de 1 de junio de 2000 (recurso de casación 2307 / 1995 ) se declaró que «es claro que el suelo urbano se ha de acabar en algún punto físico del terreno, si no se quiere que la acción urbanizadora se extienda como fuego lento inexorable mediante el juego de la colindancia con zona urbanizada; el suelo urbano llega hasta donde lleguen los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni a un metro más. Así lo tiene declarado este Tribunal Supremo en sentencia de 21 de Julio de 1997, donde se expresa que "este Tribunal no admite que el artículo 148 del Reglamento de Gestión Urbanística sea aplicable analógicamente para la clasificación del suelo urbano, aunque otra cosa se diga en la Sentencia de este mismo Tribunal de 20 de Diciembre de 1988 . El artículo 78, a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 (así como el 81.2, en caso de ausencia de Plan) exige que el terreno "cuente" con los servicios, no que los servicios estén más o menos próximos; en otro caso, sería imparable la urbanización, que avanzaría a saltos de 100 metros indefinidamente. En el presente caso esto se observa a la perfección: se solicita la clasificación de urbano de un terreno que no tiene los servicios, pero que tiene cerca una urbanización. Sin embargo, no es esto lo que exigen los preceptos citados sino que el terreno mismo tenga los servicios y se encuentre en la malla urbana, cosa que aquí no ocurre"».

También ha declarado esta Sala Tribunal Supremo (Sentencias de 21 de Julio de 1997, 6 de Marzo de 1997, 18 de Diciembre de 1997 y 13 de Mayo de 1998, entre otras), que «no es ni siquiera bastante para que un terreno sea clasificado como urbano que tenga los servicios requeridos legalmente, pues en todo caso es necesario que el terreno se encuentre en la malla urbana, o, lo que es lo mismo, que un terreno que se encuentra aislado de toda urbanización no merece la clasificación de urbano por más que ocasionalmente tenga los servicios urbanísticos a pie de parcela, es decir, los tenga porque pasen por allí casualmente y no porque la acción urbanizadora haya llegado a ella misma (Sentencias de este Tribunal Supremo de 14 de Marzo de 1993, 23 de Noviembre de 1993, 3 de Octubre de 1995, 2 de Octubre de 1995 y 7 de Marzo de 1995, etc.). Y esto es lo que aquí ocurre. Aunque el terreno tuviera los servicios urbanísticos ello no es suficiente para merecer la clasificación, porque conforme a lo dicho, no se encuentra en la malla urbana"». (Sentencias de 4 de Febrero de 1999 y 13 de Mayo de 1998 ).

La doctrina jurisprudencial expuesta es aplicable al caso enjuiciado y es determinante de la desestimación del motivo de casación invocado, pues la representación procesal de la recurrente se limita a enfatizar que la carga de la prueba sobre la insuficiencia de los servicios corresponde a la Administración, cuando, insistimos, la razón determinante del rechazo de su pretensión no ha sido tal insuficiencia sino la constatación de que, aun existiendo algunos servicios, los mismos se encuentran a pie de parcela pero fuera de la misma, estando incluidos dichos servicios en una zona de diferente naturaleza urbanística, siendo justamente esta la razón la que lleva a la Sala de instancia a desestimar la acción ejercitada, pues, como acertadamente indica, " de admitir la tesis actora nunca habría límites a la extensión del suelo por mera colindancia con otro tipo de terrenos ".

Debemos concluir nuestros razonamientos expresando que no ha habido en la actuación del tribunal a quo desconocimiento o infracción de las reglas sobre la carga de la prueba, sino valoración conjunta de los datos y material probatorio aportados por las partes, sobre cuya base la Sala formó su criterio acerca de la falta de integración del terreno en la malla urbana, que, insistimos, la parte actora no ha rebatido eficazmente.

Al no haber lugar al recurso de casación, se debe condenar a la entidad recurrente en las costas del mismo, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, y por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por aquél y por el Letrado del Servicio Jurídico al oponerse al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .