STS, 4 de Enero de 2007

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 24 de abril de 2003, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 832 de 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1) Desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Don Juan Pablo, contra la resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalitat Valenciana de fecha 1 de marzo de 2.000, por la que se aprueba definitivamente el PGOU de Castellón; y 2)No efectuar expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes razonamientos recogidos en los cuatro últimos párrafos del fundamento jurídico tercero: «Para depurar la procedencia de una u otra clasificación hay que remitirse a la prueba practicada y, en este sentido, debe destacarse que la pericial realizada por arquitecto superior refuerza la posición del recurrente en cuanto a la consideración de solar atendiendo únicamente a la existencia de los servicios referenciados, de los que no consta otra indicación que "según los datos consultados estas obras de urbanización fueron ejecutadas por el Ayuntamiento de Castellón en 1.970". Sin embargo, no concreta la forma de prestación de tales servicios y la descripción o suficiencia de aquéllos, ni siquiera si se ha comprobado "de visu" su existencia, así como tampoco la conexión con el entramado urbano, limitándose en su informe a realizar una valoración estrictamente jurídica de las exigibilidades de los anteriores planes en relación con la consideración de solar y la interpretación del art. 61 de la Ley del Suelo de 1.956 . Por otra parte, los planos aportados no reflejan con claridad los extremos cuya insuficiencia se razona, por lo que no puede acogerse la pretensión del recurrente, sobre todo atendiendo a que, de contrario, el informe del arquitecto municipal de 31 de julio de 2.001 ratifica la carencia de servicios urbanísticos, que pretendían ser subsanados con el PERI 7 que no llegó a aprobarse ni ejecutarse, y cuya culminación con el Plan de 2.000 deberá abordarse en función de la nueva naturaleza clasificación atribuida al suelo. Por otra parte, y a mayor abundamiento, no puede perderse de vista la actual concepción de solar desde la perspectiva de la LRAU, cuyo art. 6 configura una definición dinámica y funcional de solar, atendida la finalidad que le es propia y a los efectos de gestión, de forma que incluso prevé la pérdida de la condición de solar por obsolescencia o inadecuación de su urbanización (art. 6.6 de la LRAU), lo que, bajo dicho prisma, permite la transformación de suelo urbano en suelo urbanizable si, como aquí sucede, los servicios urbanísticos no consta sean suficientes y se hace necesaria una Actuación Integrada para su plena configuración como solar con destino edificatorio. De hecho sucederá que el elegido instrumento de gestión, en función del cual se califica el terreno, en ningún caso podrá perjudicar los derechos del propietario conforme al art. 9.2 de la LRAU. De cuanto se lleva razonado resulta que ni desde el punto de vista de la legislación básica estatal, ni desde la perspectiva de la normativa autonómica, puede acogerse la pretensión del recurrente, lo que ha de conducir a la desestimación del recurso».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 28 de mayo de 2003, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Castellón de la Plana, representado por el Procurador Don Eduardo Morales Price, sustituído por el Procurador Don Adolfo Morales Hernández San Juan, y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana, y, como recurrente, Don Juan Pablo, representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el segundo al del apartado

3. del mismo precepto, y el tercero se dice invocar al amparo de los apartados c) y d) de dicho precepto; el primero por haber inaplicado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, al haber confundido o identificado el concepto de suelo urbano, regulado por este precepto de naturaleza básica, con el más estricto de solar, según la definición que de éste contempla la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística Valenciana en su artículo 6.1, ya que el terreno, propiedad del demandante, había sido reconocido y clasificado como suelo urbano en el Plan General de Ordenación Urbana de 1984, y la propia sentencia recurrida declara como hecho probado que el arquitecto municipal ha informado que el ámbito donde se ubica el inmueble se hallaba sujeto a un Plan Especial de Reforma Interior, que es una figura de planeamiento propia y específica para la ordenación del suelo urbano, condición esta que les reconoce el perito procesal por las razones expresadas en su informe, ya que estaba plenamente urbanizado y la edificación ocupaba las dos terceras partes de los espacios aptos para la misma, a pesar de lo cual la sentencia se aparta de estas conclusiones y del informe del ingeniero de caminos municipal, quien señala el conjunto de obras de urbanización propias del suelo urbano, estando la Avenida de Villareal integrada en la malla urbana e incluída en el callejero de la ciudad con edificios catalogados tanto antes como después de la vivienda del actor, y así se clasificó como suelo urbano tanto en el Plan General de 1963 como en el de 1984, y sin razón ni justificación alguna ha venido a clasificarse en el Plan General de Ordenación Urbana impugnado como suelo urbanizable; el segundo por haber infringido la Sala de instancia las normas reguladoras de las sentencias por carecer de una adecuada valoración de la prueba pericial al no haber analizado los términos del informe pericial emitido en el proceso, con lo que se ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 120 de la Constitución y concordantes de la Ley de Enjuiciamiento civil, y no sólo la prueba pericial no ha sido correctamente apreciada, sino que tampoco lo ha sido la documental, como son el informe del ingeniero de caminos municipal o los planos y textos del expedientes administrativo, incluido el texto del propio Plan General, de las que se deduce la realidad de la inclusión en la malla urbana del suelo propiedad del recurrente con numerosos edificios contiguos incluidos en el catálogo de patrimonio histórico, lo que implica que esta Sala del Tribunal Supremo deba proceder a integrar los hechos con todas las pruebas no valoradas por la Sala de instancia; y el tercero porque la Sala sentenciadora ha conculcado lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, por cuanto la falta de ejecución de un Plan Especial de Reforma Interior no implica que el suelo incluído en ésta deba desclasificarse como urbano para clasificarlo como urbanizable con independencia de que dicho suelo debiera someterse a una Actuación Integrada, pues el artículo 9.2 de la Ley autonómica valenciana reguladora de la Actividad Urbanística posibilita completar la urbanización del suelo urbano mediante Planes de Reforma Interior sujetos a ejecución por Actuaciones Aisladas o por Actuaciones Integradas diferenciando los terrenos que han de quedar sujetos a unas u otras, para terminar con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y, examinando la cuestión de fondo, se resuelva de conformidad a la súplica de la demanda en la que se pidió que: a) declare nulas, anule o deje sin efecto las determinaciones del acto objeto de este recurso por las que se incluye el solar de mi mandante en el ámbito de la Unidad de Ejecución 01.SUR, o b) declare nulas, anule y deje sin efecto las determinaciones del acto objeto de este recurso por las que se califica como suelo urbanizable la parcela de mi mandante, privándole de la condición de solar.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de fecha 13 de enero de 2005

, se dio traslado por copia a la representación procesal de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo el representante procesal del Ayuntamiento de Castellón de la Plana con fecha 9 de mayo de 2005, aduciendo que el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, no impone a las Comunidades Autónomas un modelo urbanístico determinado, mientras que la sentencia recurrida declara expresamente que el informe del arquitecto municipal ratifica la carencia de servicios urbanísticos que pretendían ser subsanados con el P.E.R.I. 7, estando dicha sentencia recurrida debidamente motivada y sin que la valoración de la prueba pueda constituir un motivo casacional, terminando con la súplica de que se desestime el recurso interpuesto y se confirme la sentencia impugnada con imposición de costas al recurrente.

Con fecha 12 de mayo de 2005 presentó su escrito de oposición al recurso de casación el Letrado de la Generalidad Valenciana, alegando que el recurso debe ser desestimado porque gira en torno a la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia, mientras que no se ha acreditado que la parcela propiedad del recurrente tenga la condición de suelo urbano y así se declara en la sentencia recurrida a la vista de la prueba practicada, terminando con la súplica de que se desestime el recurso y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 19 de diciembre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

En el primer motivo de casación se asegura que la Sala de instancia ha inaplicado lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, confundiendo o identificando el concepto de suelo urbano, definido en este precepto de naturaleza básica, con el más estricto de solar según la descripción que de éste hace la Ley Reguladora dela Actividad Urbanística Valenciana (artículo 6.1 ) y, por tanto, desplazando con la aplicación de ésta a aquélla, a pesar de que el terreno del recurrente ya era suelo urbano en el Plan General de 1984 e incluso en el de 1963, cuya clasificación es revisada por el Plan General impugnado, en el que se atribuye a dicho terreno la clasificación de suelo urbanizable sin justificación alguna.

Este motivo de casación debe prosperar porque, efectivamente, el Tribunal a quo niega la categoría de suelo urbano al terreno propiedad del recurrente atendiendo a que el mismo no tiene la condición de solar por no estar consolidado por la urbanización, a pesar de que admite la existencia de los servicios contemplados en el artículo 8. a) de la Ley 6/1998, de 13 de abril, es decir acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica.

En su contestación a la demanda, el Ayuntamiento demandado y ahora recurrido no negó que el suelo hubiese sido clasificado en el planeamiento anterior como urbano sino que se opuso a la pretensión del demandante de que tuviese la condición de solar, ya que, de acuerdo con el informe del técnico municipal al que la Sala de instancia se remite también, la parcela en cuestión estaba clasificada en el Plan General de 1984 como suelo urbano de uso residencial e incluída en el ámbito del P.E.R.I.-7 con el fín de completar la urbanización de la zona.

No es extraño que el Tribunal sentenciador haya incurrido en la confusión denunciada en este motivo de casación dada la ambigüedad o falta de claridad de los artículos 6 y 9 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Comunidad Valenciana, que definen los regímenes de las Actuaciones Aisladas y de las Actuaciones Integradas, así como el significado de suelo urbano y de solar, con perfiles borrosos, que se prestan al uso indebido de los significantes al redactar y aprobar el planeamiento y al interpretar sus determinaciones.

Es tarea nuestra llevar a cabo una exégesis de los preceptos legales y reglamentarios autonómicos en armonía con la legislación estatal básica, entre la que, como asegura la representación procesal del recurrente, están los preceptos recogidos en la Disposición Final de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de acuerdo con la Sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001, de 11 de julio, que declaró conformes a la Constitución el artículo 8 de dicha Ley y también el artículo 14.2 a) y b) de aquella Ley estatal básica en cuanto las expresiones "planeamiento general", "planeamiento de desarrollo", "sistemas generales" o "dotaciones públicas de carácter local" se interpretasen de conformidad con lo expresado en la propia sentencia, mientras que consideró plenamente constitucionales los apartados c), d) y f) del mismo precepto, cuya conformidad con la propia Constitución también se había discutido.

En contra del parecer de la Sala de instancia, el artículo 6.6 de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de las Cortes Valencianas no permite la transformación de suelo urbano en suelo urbanizable, puesto que, conforme al artículo 8 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, y la doctrina jurisprudencial constante y uniforme (Sentencias de fechas 8 de julio y 7 de octubre de 2000 -recursos de casación 2893/1998 y 2656/1996-, 30 de junio de 2001 -recurso de casación 668/1997-, 19 de enero, 6 de julio y 19 de diciembre de 2002 -recursos de casación 2326/1998, 2186/1998 y 2517/1999-, 4 de febrero de 2004 -recurso de casación 1996/2001-, 2 de noviembre de 2005 -recurso de casación 6976/2002-, 21 de marzo, 22 de marzo y 8 de noviembre de 2006 -recursos de casación 154/2003, 749/2003 y 3395/2003 -), el suelo urbano lo es en atención a su situación de hecho por reunir las condiciones o requisitos que antes señalaba el artículo 78 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en la actualidad establece el mencionado artículo 8 de la Ley estatal 6/1998 .

Lo que autoriza el referido artículo 6.6 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, es que cuando un terreno decaiga de su condición de solar por obsolencia o inadecuación de su urbanización, aunque sea suelo urbano, se sujete al régimen de Actuación Integrada si fuese preceptivo o conveniente según lo dispuesto en el propio artículo 6, si bien podrá someterse al régimen de Actuaciones Aisladas si ello no se opone a lo dispuesto en el número 3 y, además, fuese más oportuno para ejecutar las obras de reforma interior, mejora o saneamiento correspondientes.

En este caso, de acuerdo con lo establecido en el número 3 del artículo 6 que comentamos, el Plan General señaló el régimen de Actuación Integrada para el terreno en cuestión porque se trataba de una obra pública de urbanización conjunta de más de dos parcelas conforme a una única programación, según se deduce de los tres planos remitidos por el Alcalde de Castellón de la Plana a la Sala de instancia con fecha 19 de noviembre de 2001 y entrada en la Secretaría de la Sección Segunda de la Sala el día 22 del mismo mes y año, y porque se pretendía urbanizar mediante la conexión a las redes de servicio existentes para producir dos o más solares simultáneamente y transformar otro suelo que tenía pendiente la implantación de servicios, pero ello no implica, contrariamente a lo que se declara por el Tribunal a quo, que el artículo 6.6 de la Ley valenciana 6/1994, de 15 de noviembre, permita la transformación de suelo urbano en urbanizable, y así se deduce también de lo dispuesto en el artículo 9.2 de la misma Ley, del que, sin embargo, la Sala de instancia obtiene una conclusión contraria, cuando lo cierto es que este precepto establece que los solares, que decaigan de esta condición, se tasarán como suelo urbano aunque sean clasificados de otro modo, si bien hemos de admitir que la lectura aislada y fragmentaria de este precepto pudiera conducir a una cierta confusión entre los significados de solar y suelo urbano, que es en la que ha incurrido la Sala sentenciadora y que se desvanece con una interpretación conjunta de los artículos 6 y 9 de la misma Ley, pero, ante todo, relacionándolos con los preceptos contenidos en los artículos 8 y 14 de la Ley estatal 6/1998, de 11 de julio

, declarados conformes a la Constitución por el Tribunal Constitucional en su citada Sentencia 164/2001, de 11 de julio, según vamos a explicar seguidamente.

El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, nos dice que tendrá la condición de suelo urbano el que cuente, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, servicios con los que, según reconoció el Plan General de Ordenación Urbana del Municipio de Castellón de la Plana de 1984, contaba el terreno propiedad del recurrente en virtud de las obras de urbanización ejecutadas por el propio Ayuntamiento en 1970, a que alude el perito procesal y se refiere la propia sentencia recurrida, pero, como afirma el técnico municipal, se había redactado, aunque no aprobado, el P.E.R.I. 7 con el fín de completar la urbanización de la zona.

Ya el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 contemplaba en su artículo 83 limitaciones y deberes para los propietarios de suelo urbano, entre las primeras la de no poder edificar hasta que la respectiva parcela mereciese la calificación de solar, salvo que se asegurase la ejecución simultánea de la urbanización y de la edificación, y, entre los segundos, las cesiones de terrenos con determinado destino, costear la urbanización, edificar dentro de un plazo y repartir equitativamente las cargas a través de las reparcelaciones procedentes.

Estos deberes de los propietarios de suelo urbano fueron mantenidos y ampliados por la Ley 6/1998, de 13 de abril, por cuanto incluyó también el de ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general incluya en el ámbito correspondiente a efectos de su gestión (apartado b del artículo 14.2 ) y el de ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración actuante el suelo equivalente al 10 por 100 del aprovechamiento del correspondiente ámbito, cuyo porcentaje, que tiene el carácter de máximo, puede ser reducido por la legislación urbanística (apartado c del mismo artículo 14.2 ).

Ahora bien, para que los propietarios de suelo urbano deban soportar estos deberes establecidos en el artículo 14.2 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, el suelo urbano ha de carecer de urbanización consolidada, pues, en el caso de que el suelo urbano estuviese consolidado por la urbanización, su deber se reduce a completar a su costa la urbanización necesaria para que dicho suelo alcance la condición de solar, cuando aun no la tuviese, y a edificarlo si se encontrase en ámbitos en que así se haya establecido por el planeamiento y de conformidad con él.

Es claro, por tanto, que los citados preceptos básicos de la Ley del Suelo y Valoraciones 6/1998, de 13 de abril, contemplan la existencia de un suelo urbano carente de urbanización consolidada, sin que, a pesar de ello, pierda su condición de tal ni sea legítimo que, por tal razón, el planeamiento municipal lo reclasifique como urbanizable, según ha procedido, indebidamente, el Plan General de Ordenación Urbana impugnado y ha declarado, incorrectamente, ajustado a derecho la Sala de instancia en la sentencia recurrida para justificar la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto, razón por la que el primer motivo de casación alegado debe ser, como ya anticipamos, estimado.

En el segundo motivo de casación se reprocha al Tribunal de instancia una deficiente motivación de su sentencia por no haber valorado correctamente la prueba pericial practicada.

No compartimos esta apreciación porque la sentencia recurrida está debidamente motivada, aunque lo sea erróneamente por las razones ya expuestas al estimar el primer motivo de casación invocado, sin que quepa tachar de irracional o arbitraria la apreciación que dicha Sala ha realizado de las pruebas pericial y documental practicadas en el proceso, de las que obtiene una conclusión que nosotros consideramos equivocada en orden a la clasificación del terreno propiedad del recurrente, pero en la que se recoge el parecer del perito procesal y se hace una crítica de la metodología que ha empleado para emitir su dictamen, aludiendo también al alcance que, a su juicio, tienen los planos incorporados a los autos y el informe del técnico municipal, de manera que el segundo motivo de casación alegado debe ser desestimado a diferencia del primero.

El tercer y último motivo de casación lleva a cabo una especie de refundición de los anteriores, por lo que se esgrime al amparo simultáneamente de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

Su análisis resulta innecesario por cuanto hemos dado respuesta a los precedentes motivos con estimación del primero y desestimación del segundo.

Dicha estimación del primer motivo de casación comporta la anulación de la sentencia recurrida y que debamos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según establece el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción, lo que, en definitiva, se centra en decidir no sólo si la reclasificación del terreno del recurrente como urbanizable, llevada a cabo por el Plan General de Ordenación de Castellón de la Plana, es o no ajustada a derecho sino también, según lo pide aquél en su demanda, si dicho terreno tenía la condición de solar por tratarse de un suelo urbano consolidado por la urbanización en el que se habían realizado las obras necesarias para alcanzar esa categoría de solar edificable.

Respecto de lo primero, es decir si el terreno en cuestión fue indebidamente reclasificado como suelo urbanizable a pesar de ser suelo urbano, hemos de estimar el recurso contencioso- administrativo, con la consiguiente anulación de las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana que le atribuyen la clasificación de suelo urbanizable, por las razones ya expresadas al estimar el primer motivo de casación, a las que expresamente nos remitimos, pero, en cuanto a la segunda pretensión, es decir que declaremos que el terreno propiedad del recurrente es un solar apto para edificar, debe ser rechazada por las causas que pasamos a exponer en el siguiente fundamento jurídico.

Admite el propio recurrente, y así se deduce de las pruebas documental y pericial practicadas en el proceso, que el PERI-7, en cuya delimitación se encontraba la parcela de su propiedad, tenía como finalidad completar la urbanización de la zona según lo establecido en el Plan General de Ordenación Urbana de Castellón de la Plana de 1984; Plan Especial de Reforma Interior ese que no llegó a aprobarse ni, por tanto, a ejecutarse, de donde se deduce que dicho suelo urbano no se encontraba consolidado por la urbanización y, por consiguiente, el terreno, propiedad del demandante, carecía de los requisitos imprescindibles para ser edificado. De esta circunstancia se deduce que, si bien dicho terreno propiedad del recurrente debe ser clasificado como urbano por reunir las condiciones legales para así ser definido, sin embargo su propietario tiene que soportar los deberes impuestos a los propietarios de suelo urbano por el artículo 14.2 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, por tratarse de suelo urbano con una urbanización incompleta y, por consiguiente, no consolidada.

La estimación de uno de los motivos alegados impide hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en el recurso de casación, de acuerdo con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sin que existan méritos para condenar a una de las partes en las de la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, según disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .