STS, 12 de Abril de 2011
| Ponente | ENRIQUE LECUMBERRI MARTI |
| ECLI | ES:TS:2011:2313 |
| Número de Recurso | 5339/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 12 de Abril de 2011 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Abril de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo, el recurso de casación número 5339/2009, que ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Abogado de la Generalitat Valenciana contra la sentencia de fecha quince de julio de dos mil nueve, recaída en los autos número 133/2008, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional .
Habiendo comparecido en calidad de parte recurrida el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en los autos número 133/2008, dictó sentencia el día quince de julio de dos mil nueve, cuyo fallo dice: << DESESTIMAR EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO promovido por la GENERALITAT VALENCIANA , representada y defendida por letrado de la Abogacía General, contra la denegación de los fondos finalistas para las actividades de prevención y control del tabaquismo en el ámbito de la Comunidad Valenciana ( 1.445.833 euros), por ser conforme a derecho; sin pronunciamiento sobre las costas causadas. >>
El Abogado de la Generalitat Valenciana interpuso recurso de casación por escrito de fecha veintitrés de noviembre de dos mil nueve.
Mediante providencia dictada por la Sección Primera de esta Sala el día quince de enero de dos mil diez, se admite el recurso de casación interpuesto y se remiten las actuaciones a esta Sección Cuarta, conforme a las reglas del reparto de asuntos; donde se tienen por recibidas el ocho de febrero de dos mil diez, confiriéndose traslado a la parte recurrida para formular oposición.
La Abogacía del Estado presentó escrito de oposición el día veinticinco de marzo de dos mil diez.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo de este recurso el día veintinueve de marzo de dos mil once, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado los trámites establecidos por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Marti,
El Abogado de la Generalitat Valenciana recurre en casación la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha quince de julio de dos mil nueve , que le desestimó el recurso contencioso-administrativo contra la denegación presunta por parte del Ministerio de Sanidad y Consumo de la petición efectuada en fecha ocho de febrero de dos mil ocho, a fin de que se le transfirieran los fondos finalistas para la prevención del tabaquismo, por un importe de un millón cuatrocientos cincuenta y cinco mil ochocientos treinta y tres euros -1.455.833-.
La Sala de instancia en base al informe del Director General de Salud Pública que transcribe en estos términos:
Se informa que durante los ejercicios 2004, 2005 y 2006 se han transferido a las CCAA para actuaciones de prevención y control del tabaquismo, mediante el procedimiento de subvenciones gestionadas, por parte de la Dirección General de Cohesión del Sistema Nacional de Salud y Alta Inspección .
En el ejercicio 2007, se consideró desde el Departamento, que la fórmula más adecuada para financiar actuaciones contempladas en el "Plan Nacional de prevención y control del Tabaquismo", se llevaría a cabo, mediante la suscripción de convenios con Comunidades Autónomas. Y no mediante el procedimiento de subvenciones gestionadas que se había realizado en años anteriores por esta razón, se realizó una transferencia de crédito de 9.200.000 euros desde la aplicación presupuestaria 26.12.3110.454. "A CCAA estrategias de Salud del Sistema Nacional de Salud del Sistema Nacional de Salud" a la aplicación presupuestaria 26.07.313B.226.17. "Plan Nacional de Prevención y Control del Tabaquismo", para realizar convenios con las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía mediante la cofinanciación de las actividades ( 60% del importe total a cargo del Ministerio de Sanidad y Consumo, y el 40% restante a cargo de las Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas). Durante el ejercicio 2007, se suscribieron convenios con las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla- la Mancha, Cantabria, Ceuta, Principado de Asturias y Aragón .
Y, de acuerdo con el Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre , que regula la gestión del fondo de cohesión sanitaria, señala que:
El destino del Fondo queda circunscrito a la compensación de la financiación de la asistencia sanitaria, en relación a los colectivos y en las condiciones que prevé el mismo, quedando marginadas las actuaciones de control y prevención del tabaquismo previstas en la legislación que deroga. Es decir, el Fondo de Cohesión deja de ser un instrumento de ejecución de las políticas de prevención y control del tabaquismo, para pasar a dar cumplimiento a su genuina función de corrección de desigualdades en la prestación de la asistencia sanitaria y compensación de la asistencia sanitaria a desplazados, que era su principal designio en la Ley 21/2003 .
Y, llega a la conclusión que:
La ausencia de transferencia con cargo al Fondo de Cohesión, no comporta un proceder contrario a la buena fé y a la confianza legítima, en el sentido de atenerse a actos anteriores que generen la confianza en la estabilidad ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 27 Dic. 2006, rec. 5980/2001, o Sección 4 ª, Sentencia de 3 Jul. 2006, rec. 9620/2003 ), puesto que el cambio operado debe encontrarse en la modificación de las normas reguladoras del Fondo de Cohesión, con carácter provisional, hasta la entrada en vigor del RD 1207/2006 de 20 Octubre (regulación de la gestión del Fondo de cohesión sanitaria).
Sin duda, ello no resulta una actuación arbitraria o ajena a los fines previstos en el ordenamiento jurídico, habida cuenta de la afectación del Fondo de Cohesión a unos fines que aparecen previamente definidos en una norma con rango de Ley.
Contra la referida sentencia se aducen al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional tres motivos de casación
. en el primero , se denuncia la infracción por aplicación indebida de los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre
. en el segundo , se alega la infracción del artículo 60.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 70.2 de la Ley Jurisdiccional y 9.3 de la Constitución
. en el tercero , se denuncia la infracción del artículo 3.1 de la mencionada Ley 30/1992 , que regula el principio de confianza legítima y buena fe que deben regir las actuaciones administrativas.
En atención a los términos que se formulan los dos primeros motivos de casación deben ser enjuiciados conjuntamente, pues el Abogado de la Generalitat parte de la premisa que toda la "ratio decidendi" de la sentencia para desestimar el recurso contencioso-administrativo se fundamenta en que los artículos 1 y 2 del Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre , han venido a excluir cofinanciar con cargo al Fondo de Cohesión Sanitaria, el Plan Nacional de Prevención y Control de Tabaquismo, que sí se contemplaba en los artículos 2 y 3 del Real Decreto 1247/2002, de 3 de diciembre , por el que se regulaba la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria anteriormente, cuando en el año 2007 el Plan Nacional de Prevención y Control del Tabaquismo, no se incluyó, ni financió con cargo al Fondo de Cohesión del Sistema Nacional, sino con cargo a la aplicación presupuestaria 26.07.313B226.17, Plan Nacional de Prevención y Control del Tabaquismo, de la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad y Consumo, y por lo tanto no estaba regulado por el citado Real Decreto 1207/2006 , sino por la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que atribuye a las Administraciones públicas, dentro del ámbito de sus competencias, la potestad de establecer subvenciones para el fomento del interés público, en este caso, de prevención de la salud pública.
Y, en el motivo segundo, insiste en esta misma argumentación, añadiendo, en coherencia de lo que dijo en su demanda, que la negación por parte del Ministerio de Sanidad y Consumo de la transferencia de fondos para la prevención y control del tabaquismo, fue la discrepancia que tuvieron las Administraciones, respecto a los criterios de desarrollo de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de Medidas Sanitarias frente al Tabaquismo y Reguladora de la venta, suministro, consumo y publicidad de los productos del tabaco, realizada por el Consell de la Generalitat mediante el Decret 53/2006, de 21 de abril, lo que constituye, a su juicio, una evidente desviación de poder, por lo que solicita que al amparo de la facultad del apartado 3 del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , integremos los hechos admitidos por la sentencia
De entrada debemos manifestar que no es dable que utilicemos la facultad que nos permite el citado precepto, pues como declaramos en nuestra sentencia de treinta de noviembre de dos mil diez, -recaída en el recurso de casación 798/2009 -, el artículo 88.3 sirve para integrar los hechos admitidos como probados por la Sala de instancia otros que hubieran sido omitidos por ésta, y no, en cambio para considerar aquellos y construir, así, un supuesto de hecho de signo contrario al afirmado por este Tribunal, pues, como hemos afirmado en nuestras sentencias de diez de febrero y tres de abril de dos mil nueve , recaídas en los recursos de casación 1552/2006 y 1064/2007 , "uno de los requisitos exigidos para la aplicación del citado precepto es que los hechos que se pretenden integrar no contradigan los declarados probados por la Sala de instancia" , y aquí, en el caso que contemplamos, la integración de otros hechos son intranscendentes, atendido el contenido de la sentencia impugnada, pues la Sala tuvo en cuenta estos hechos al analizar la desviación de poder y el principio de confianza legítima.
Estos motivos deben ser desestimados, pues, como razona la Abogacía del Estado, al dejar de ser el Fondo de Cohesión un instrumento de ejecución de las políticas de prevención y control del tabaquismo, para pasar a dar cumplimiento a su genuina función de corrección de desigualdades en la prestación y compensación de la asistencia sanitaria, la Administración Autonómica no tiene un verdadero derecho subjetivo para percibir y utilizar los fondos que venía recibiendo durante los años 2004 a 2006, ya que para el ejercicio del año 2007, el Ministerio de Sanidad y Consumo, consideró que la fórmula más adecuada para financiar las actuaciones contempladas en el Plan Nacional de Prevención y Control del Tabaquismo sería a través de la suscripción de convenios con las Comunidades Autónomas.
De ahí, podemos afirmar que la Administración recurrente partió de un presupuesto equívoco al requerir al Ministerio de Sanidad y Consumo, -en fecha once de febrero de dos mil ocho-, la firma de un convenio de colaboración a fin de que le transfiriera los fondos finalistas para la prevención y control del tabaquismo por un importe de un millón cuatrocientos cincuenta y cinco mil ochocientos treinta y tres euros -1.455.833-; cuando nos encontramos ante un supuesto típico de una subvención administrativa, que como tal, puede ser denegada por la Administración concedente, y en el supuesto que analizamos, lógicamente es fácil deducir que de los datos obrantes en autos, parece ser que la causa o motivo de la denegación presunta de la subvención solicitada fue el litigio sustentado entre ambas Administraciones acerca de la legalidad del Decret 53/2006, de 21 de abril, del Consell de la Generalitat que contravino y desarrolló en el ámbito de la Comunidad Valenciana la citada Ley 28/2005, de 26 de diciembre , que según nuestra reciente sentencia de quince de marzo de dos mil once, -recaída en el recurso de casación 3506/2008 -, declaramos la nulidad de su artículo 11 y el párrafo segundo de su artículo 12 , y consiguientemente en aquel litigio, dimos la razón a la Administración General del Estado.
Por tanto, aunque no se plantea como una cuestión nueva, no podemos decir que la Administración incurriera en desviación de poder, al desestimar por la ficción del silencio la petición formulada, pues su decisión fue conforme a Derecho al ajustarse a la normativa que, según el Abogado de la Administración recurrente se invoca como infringida.
La misma suerte desestimatoria ha de correr el tercer motivo de casación en el que se denuncia la infracción del artículo 3.1 de la Ley 30/1992 , que regula el principio de confianza legítima y buena fe que deben regir las actuaciones administrativas, ya que en atención a los términos que se formula este motivo no podemos afirmar que se conculcó por las razones que señalamos que la Sala de instancia infringiera el principio de la confianza legítima incorporado a nuestro Ordenamiento Jurídico, pues es difícil, más bien imposible, saber en qué medida y con qué alcance la sentencia recurrida vulnera los precitados artículos, máxime cuando, esta resolución correctamente precisa que:
El principio de confianza legítima que invoca la demandante en apoyo de su pretensión, no puede prevalecer sobre el de legalidad ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 11 Feb. 2008, rec. 4140/2003 ). En efecto, la demandante se apoya en los precedentes que se fundamentan en una norma derogada, que actualmente no puede dar cobertura a su pretensión; tal y como hemos expresado, el Fondo de Cohesión no permite en la actualidad la financiación de las actividades de prevención que demanda la Comunidad Autónoma, puesto que el referido Fondo de Cohesión aparece afecto a otros fines, por expresa disposición del artículo 2 del RD 1207/2006 de 20 Octubre (regulación de la gestión del Fondo de cohesión sanitaria) .
De conformidad con lo establecido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien la Sala de acuerdo con lo establecido en el apartado tercero del citado precepto limita el importe máximo a percibir por los honorarios del Abogado del Estado la cantidad de tres mil euros (3.000).
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado de la Generalitat Valenciana contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha quince de julio de dos mil nueve, recaída en los autos 133/2008 ; con expresa condena de las costas de este recurso, dentro de los límites señalaos en el fundamento jurídico séptimo de ésta, nuestra sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Enrique Lecumberri Marti, en audiencia pública celebrada en el día de la fecha, de lo que yo, la Secretaria, doy fe.
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