STS, 13 de Abril de 2011

En el recurso contencioso-administrativo número 116/2007 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 29 de abril de 2009, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS : Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 116/2007, interpuesto por la Procuradora Dª María Mercedes Squella Manso, en nombre y representación de IBERMAIL EUROPA S.L., contra la Orden 2874/06, del Consejero de Empleo y Mujer de la CAM, que modificó la subvención concedida a la actora en la Orden de 14/12/00 y ordenó el reintegro parcial de dicha subvención. Sin costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil IBERMAIL EUROPA S.L., interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero .- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , denunciándose infracción normativa y de la jurisprudencia, en la sentencia, por indebida aplicación de la Orden de 14 de diciembre de 2000 en relación con el artículo 8. a). b y c) de la Ley 2/1995, de 8 de marzo de Subvenciones de la Comunidad de Madrid y artículo 12 de la Orden Ministerial de 16 de octubre de 1998 , artículo 37 y 30 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y con los artículos 81 y 82 de la Ley 31/1990 , y artículo 70 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones y con los principios de Proporcionalidad, Confianza Legítima y Seguridad Jurídica del artículo 9.3 de la Constitución y Sentencias del Tribunal Supremo que cita.

Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal por infracción normativa en la sentencia recurrida por aplicación indebida de los artículos 43 y 49 de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común.

Tercero .- Bajo el mismo amparo procesal que los anteriores por infracción normativa de la Orden de 14 de diciembre de 2000 en relación con la Orden de 16 de octubre de 1998.

Cuarto .- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , denunciándose infracción normativa a los artículos 33 y 67 de la Ley 28/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con las Sentencias del Tribunal Supremo que cita.

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte, por esa Sala, Sentencia dictada en el presente procedimiento por la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid, dictando, en su lugar, otra resolución más ajustada a derecho, por la que, con estimación del Recurso deducido y de la demanda formalizada en su día, se revoquen, anulen y dejen sin efecto, por su contradicción a derecho los actos administrativos impugnados, esto es, la Orden Ministerial 2974/2006, de 12 de diciembre, dictada por el Consejero de Empleo y Mujer de la Comunidad de Madrid y condenando, expresamente a la Administración oponente al pago de las costas y gastos, tanto los devengados ante el TSJ. de Madrid, como los derivados del presente Recurso de Casación".

La representación procesal de la ADMINISTRACION DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID., se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dictando sentencia confirmatoria de la misma".

Mediante Providencia de fecha 17 de marzo de 2011 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 5 de Abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enriquez Sancho, Presidente de la Sección

La entidad Ibermail Europa, S.L. interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 29 de abril de 2009 , que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por dicha sociedad contra la Orden 2874/2006, de 12 de diciembre, del Consejero de Empleo y Mujer de la Comunidad Autónoma de Madrid (en adelante, CAM) por la que se modificó la subvención concedida a la actora por Orden de 14 de diciembre de 2000 y ordenó el reintegro de parte de la subvención entregada, aplicando a dicha suma los intereses de demora correspondientes, lo que determinó una suma total a reintegrar ascendente a la cantidad de 748.840,06 €, quedando reducida la subvención a 52.577,06€. Dada la imposibilidad de combatir en un recurso de casación, salvo casos excepcionales, la valoración de la prueba llevada a cabo por el Tribunal de instancia, conviene reproducir los hechos en los que dicho tribunal se ha basado para desestimar el recurso interpuesto, que se enumeran con toda precisión en su Primer Fundamento Jurídico:

"PRIMERO.- De la documentación aportada y del expediente administrativo nos encontramos con lo siguiente:

1) Con fecha 30-06-2000 tuvo entrada en el Registro de la C/ Princesa n° 5 la solicitud de una subvención para un Proyecto Generador de Empleo de Interés Social, planteando los interesados una cuantía de 122.187.152 y la creación de 31 puestos de trabajo, alegando causas excepcionales, según lo previsto en el último párrafo del punto A).4 del art. 4 de la Orden de 16-10-98

2) Las obligaciones que asumía el beneficiario de la subvención estaban establecidas básicamente en el art. 10 de la O.M. de 16-10-98 .

3) Por Orden de 14/12/00 se acordó CONCEDER al Centro Especial de Empleo IBERMAIL EUROPA, S.L., con C.I.F. B79069621 , la cantidad de 122.187.153 pts., en, concepto de subvención destinada a la financiación parcial de un Proyecto Generador de Empleo de reconocido Interés Social, con el compromiso de crear y mantener al menos tres años, 31 puestos de trabajo en régimen de contratación indefinida para trabajadores minusválidos, partiendo de una plantilla de 60 trabajadores.

Se disponía también que el plazo de presentación de la documentación indicada para cualquiera de las dos modalidades que se elija, será el de 3 meses contados a partir del día siguiente a la notificación de la presente resolución. Transcurrido el mismo se producirá la caducidad, del expediente acordándose su archivo, conforme a lo establecido en el art. 92 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de R.J .A.P. y P.A.C. Así mismo que el beneficiario asumía las siguientes obligaciones:

"a) Para los casos en que se efectúe el pago mediante la fórmula de anticipo a cuenta, ejecutar el proyecto y crear los puestos de trabajo previstos en el plazo de 6 meses desde la percepción total de la subvención. Excepcionalmente podrá autorizarse la ampliación del anterior plazo previa solicitud de los interesados" (...).

"d) La demora o imposibilidad de aplicar el importe de la subvención a la finalidad para la que fue otorgada, supone incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 8 a) de la Ley 2/1995 de Subvenciones de la Comunidad de Madrid .

El incumplimiento injustificado de las obligaciones dará lugar a la revocación de la presente resolución y al reintegro total o parcial según proceda, de la subvención concedida incrementado con el interés de demora desde el momento del pago de la subvención (art. 12 de la O.M. de 16-10-98 )".

4) El 7 de agosto de 2001 tuvo lugar el pago de la ayuda, a partir de esa fecha el Centro tenía 6 meses para justificar tanto la inversión como el empleo generado según las condiciones establecidas en la Orden de concesión de 14-12-2000. La fecha en que acababa el plazo para la justificación era el 8 de febrero de 2002.

5) El 11 de enero de 2002 el Centro presentó un escrito solicitando ampliación del plazo alegando la dificultad por parte del proveedor extranjero de servir el pedido en plazo.

6) El 24 de mayo el Centro presentó nuevo escrito solicitando autorización para el cambio de inversión, en concreto, la sustitución de un camión por maquinaria para el manipulado de papel, solicitando a su vez nueva ampliación del plazo ante las dificultades de entrega.

7) Como consecuencia del transcurso del tiempo sin aportar nada que justificara la entrega de las máquinas así como de la contratación se procedió a realizar un trámite de audiencia previo al inicio de reintegro.

8) Como contestación al trámite de audiencia el Centro presentó la documentación para solicitar la devolución de Aval por entender que se habían realizado las actuaciones comprometidas en la Orden de 14 de diciembre de 2000 del Consejero de Economía y Empleo.

9) Aunque el número de contratos indefinidos que el Centro se comprometió a realizar para justificar la ayuda concedida era de 31, a la fecha de justificación solamente se habían realizado 23 y de ellos 4 a jornada parcial, el resto de contratos hasta completar los 31 se realizaron después de entregadas las máquinas.

10) Por Orden 2874/06, del Consejero de Empleo y Mujer de la CAM, se modificó la subvención concedida a la actora."

Partiendo de estos antecedentes, la Sala de instancia, después de mencionar algunas de las sentencias de esta Sala relativas a la naturaleza de las subvenciones y a los efectos que produce el incumplimiento por parte de su receptor de los compromisos que había asumido frente a la Administración ( sentencias de 2 de diciembre de 2008 , 26 de junio de 2007 , 18 de julio de 2007 y 14 de julio de 1997 ) concluye que la sociedad recurrente incumplió la obligación, a cuyo cumplimiento se condicionaba el otorgamiento de la concesión, de crear antes del 8 de febrero de 2002, treinta y un puestos de trabajo para trabajadores minusválidos en régimen de contratación indefinida, descartando que la petición de ampliación del plazo para el cumplimiento de esa condición hubiera determinado su estimación por silencio administrativo, al entender inaplicable a este procedimiento lo previsto en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (en adelante, LPAC).

Aun cuando la parte recurrente lo formula en último lugar, por razones de lógica procesal, debemos comenzar por el examen del cuarto motivo de casación en que, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (en adelante, LJ), se alega que la sentencia de instancia ha infringido los artículos 33 y 67 LJ al no dar respuesta a una de las alegaciones fundamentales de la demanda, como era la petición al supuesto contemplado del principio de proporcionalidad.

Ciertamente la exigencia de congruencia impuesta a las resoluciones judiciales en aquellos preceptos imponen no solo que aquellas den respuesta a todas las pretensiones deducidas por las partes sino también a aquellas alegaciones en que principalmente se sustenten dichas pretensiones. Pero también es cierto que esta Sala viene manteniendo en una jurisprudencia tan reiterada que no requiere una cita mas precisa que así como en cuanto a las pretensiones ejercitadas el deber de responder de los tribunales es absoluto, en cuanto a las alegaciones deducidas no es exigible que los tribunales entren en un diálogo con las partes respecto a todas y cada una de las argumentaciones que aquellas hayan desarrollado en apoyo de sus pretensiones, sino que es posible que en las resoluciones judiciales se condensen aquellas alegaciones y, sin descuidar la respuesta a ninguna de las que se consideren fundamentales, el órgano judicial despliegue su propia argumentación en términos tales que pueda conocerse sin duda alguna las razones por las que se ha alcanzado la correspondiente decisión.

La parte recurrente alega que en su escrito de demanda invocó el principio de proporcionalidad y citó la doctrina legal que, a su juicio, lo hacia aplicable al caso, sin que la sentencia contenga la mas mínima alusión al respecto. Efectivamente en el Fundamento de Derecho XII la parte recurrente invocó el principio de proporcionalidad y citó en su apoyo una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía y otra de la Audiencia Nacional, que no constituyen doctrina legal, y una sola sentencia del Tribunal Supremo, la de 6 de junio de 1998 en cuanto declara que "cualquier incumplimiento, sin mas, no puede generar ^per se^ la revocación ya que ésta, como medida última -por su gravedad- debe venir referida a los casos mas graves de incumplimiento previstos en la norma habilitante como tales o que, en su caso, tal carácter se derive de las circunstancias concurrente en relación con el daño o perturbación originado al servicio o interés público" , y a continuación intenta justificar que no se ha producido por su parte incumplimiento de las condiciones ligadas a la concesión, a saber, la inversión en maquinaria y la contratación de nuevos puestos de trabajo comprometidos, por cuanto la maquinaria había sido adquirida si bien no había sido abonada en su totalidad por retrasos en la entrega no imputables a la recurrente sino a la sociedad vendedora y los puestos de trabajo se habían creado, si se hubiera aceptado el método para el cómputo del personal de la plantilla que defiende dicha parte.

La sentencia de instancia no alude expresamente al principio de proporcionalidad pero si se refiere a los presupuestos en que la parte recurrente apoya su aplicación y los rechaza expresamente, confirmando el criterio de la Administración de que esas condiciones tenían que haberse cumplido precisamente el día fijado en la orden de concesión de la subvención. Además trascribe unos párrafos de la sentencia de esta Sala de 12 de diciembre de 2008 en la que se desarrolla ese principio de proporcionalidad que precisamente declara inaplicable en un supuesto en que no se había llevado a cabo el deber de justificar el adecuado destino del importe de la subvención en la fecha límite fijada para ello, por lo que no se puede reprochar a la Sala de instancia que no haya considerado las alegaciones de la parte recurrente al respecto. Por ello el presente motivo de casación debe ser desestimado.

Los tres motivos de casación articulados al amparo del artículo 88.1.d) LJ deben ser examinados conjuntamente, pues aunque en ellos se plantean cuestiones muy diferentes todas aparecen relacionadas en la argumentación de la parte recurrente. En efecto, en el primero de dicho motivos se invocan distintos preceptos, tanto de disposiciones de derecho autonómico (la Orden de 14 de diciembre de 2000 de la Consejería de Economía y Empleo de la CAM y el artículo 8 . a), b) y c) de la Ley 2/1995 de 8 de marzo de Subvenciones de la CAM) como de derecho estatal (artículos 37 y 30 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y su reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio ) así como diversas sentencias de esta Sala. En este motivo se defiende que la parte recurrente no ha incurrido en un incumplimiento de las condiciones que le impuso la orden por la que se le concedió la subvención, habida cuenta, entre otras razones, que había obtenido por silencio administrativo una ampliación del plazo para llevar a cabo el cumplimiento de esas condiciones, como trata de demostrar en el motivo segundo de casación, en el que aduce que la Sala de instancia ha interpretado equivocadamente los artículos 43 y 49 LPAC , y que había creado el número de puestos de trabajo a que se había comprometido, si se interpreta como él considera que debe hacerse, la Orden CAM de 14 de diciembre de 2000, que en el tercero de los motivos de casación considera infringida por la sentencia recurrida. Por lo que se refiere a este tercer motivo de casación debemos advertir que se trata de una norma de derecho autonómico respecto a la cual no cabe discutir la interpretación que de ella haya llevado a cabo la Sala de instancia pues, como se desprende del artículo 86.4 LJ y como viene declarando repetidamente esta Sala solo cabe articular motivos de casación fundados en normas de derecho estatal.

En el segundo motivo de casación, la parte recurrente denuncia que la Sala de instancia ha infringido el artículo 43 LPAC por cuanto, antes de que venciera el plazo establecido para acreditar el cumplimiento de las condiciones impuestas por la Orden CAM de concesión de la subvención, que era, como ya hemos dicho, el 7 de febrero de 2002, presentó un escrito solicitando ampliación de ese plazo, sin que la Administración contestara expresamente por lo que, en contra de lo sostenido por el Tribunal "a quo" aquella petición debió entenderse estimada por silencio administrativo. Tampoco este motivo puede prosperar; le petición de ampliación del referido plazo no es una solicitud que inicie un procedimiento administrativo sino una incidencia producida dentro de un procedimiento iniciado de oficio al que, en consecuencia, no le es aplicable lo previsto en el artículo 43 LPAC , tal como acertadamente concluye el Tribunal de instancia. Aunque en el encabezamiento del motivo la parte recurrente invoca el artículo 49 LPAC , en su desarrollo no hace ninguna mención a él, pero no es ocioso recordar, por un lado, que como señala dicho precepto, contra los actos administrativos concediendo o denegando la ampliación de plazos no cabe recurso y que las peticiones de ampliación de plazos no pueden exceder la mitad de los mismos, y en este caso, según resulta de la propia sentencia el recurrente se había comprometido a ejecutar el proyecto y crear los puestos de trabajo previstos en un plazo de seis meses que terminaba el 8 de febrero de 2002, y en mayo de ese mismo año aun no se habían cumplido esas condiciones porque el recurrente solicitó una nueva ampliación.

Aun aceptando la tesis de la parte recurrente, según la cual en septiembre de 2002 ya había creado el numero de puestos de trabajo a que se había comprometido, no puede admitirse que el incumplimiento del plazo establecido para ello sea irrelevante teniendo en cuenta que supone un retraso de siete meses respecto del plazo de seis meses impuestos en la orden de concesión. Por otro lado, a lo largo del curso del proceso la parte recurrente olvida discutir adecuadamente otra de las razones por las que se redujo el importe de las subvención concedida y que se expone con toda claridad en la orden de que trae causa este proceso. Esto es, que la inversión computable no fueron los 979.146,10€ presupuestados para el proyecto objeto de la subvención sino solo 70.102,72€ por lo que en esa orden se ajustó en consecuencia el importe de la subvención.

Por lo expuesto procede desestimar el presente recurso de casación condenando a la parte recurrente al pago de las costas causadas, limitando, como autoriza el artículo 139.3 LJ , la cifra máxima que puede reclamar el letrado de la parte recurrida a la suma de 3000 €.