STS, 10 de Diciembre de 2010
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 10 Diciembre 2010 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil diez.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 2.562/2.008, interpuesto por D. Evelio , representado por la Procuradora Dª Mónica Ana Liceras Vallina, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 30 de noviembre de 2.007 en el recurso contencioso- administrativo número 661/2.005 , sobre denegación de solicitudes de apertura de procedimiento sancionador frente a Retevisión Móvil, S.A.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 30 de noviembre de 2.007 , por la que se inadmitía el recurso promovido por D. Evelio contra la desestimación presunta por silencio administrativo por parte de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información de la apertura de expediente sancionador a Retevisión Móvil, S.A. como consecuencia de las denuncias (dos de fecha 27 de octubre de 2.004 y una tercera de 27 de marzo de 2.005) por él presentadas en relación por la suspensión del servicio y corte de línea telefónica.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de abril de 2.008, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de D. Evelio ha comparecido en forma en fecha 2 de junio de 2.008, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, por infracción del artículo 24.1 de la Constitución como consecuencia de la vulneración del artículo 69.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa;
- 2º, por vulneración del artículo 69.c) de la citada Ley de la Jurisdicción , y
- 3º, por indefensión y vulneración de la tutela judicial efectiva del artículo 24.4 de la Constitución por haberse vulnerado el artículo 60 de la Ley jurisdiccional.
Termina su escrito suplicando que se revoque y case la sentencia recurrida, dictando nueva sentencia en la que se acuerde la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto.
El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 12 de noviembre de 2.008.
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo, con imposición de las costas al actor.
Por providencia de fecha 7 de octubre de 2.010 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 1 de diciembre de 2.010, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
Don Evelio interpone recurso de casación contra la Sentencia de 30 de noviembre de 2.007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional que declaró la inadmisión del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación activa y por ir contra un acto no susceptible de impugnación. El citado recurso contencioso administrativo se había entablado contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la apertura de un procedimiento sancionador contra Amena como consecuencia de sus denuncias.
La sentencia justifica la inadmisión en los siguientes términos:
" PRIMERO.- Se impugna en éste recurso la desestimación presunta de la petición formulada por D. Evelio , en 27 de Octubre de 2004, solicitando, como demandante, la apertura de un procedimiento sancionador, en el que se le tenga por parte, a tenor de lo establecido en el artículo 31 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre .
La actora, en vía jurisdiccional pretende que se declare nula o se anule la resolución recurrida (desestimación presunta de la petición formulada) y se condene en costas a al Administración.
La Abogacía del Estado alega como fundamentos jurídico-procesales, la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación activa del recurrente, (artículo 69 , párrafo b), o bien del artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional ), por deducirse frente a un acto no susceptible de impugnación.
Con relación a la falta de legitimación activa en este caso, la misma la otorga la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, en razón a que la anulación del acto presunto produzca algún tipo de beneficio al recurrente. En éste caso el recurrente no acredita ni justifica razonadamente que tipo de beneficio le reportaría la incoación de procedimiento sancionador ni la sanción que hipotéticamente pudiera producirse.
La incoación constituirá por otra parte un mero acto de trámite. De ahí que no se pueda aplicar ni admitir la existencia de un acto desestimatorio en su petición, pues la teoría del acto presunto viene referida a actos definitivos y no a actuaciones que tienen la consideración de meros actos de trámite, como sería la incoación de un procedimiento sancionador.
Pero es más el posible perjuicio para el demandante que le conferiría legitimación para recurrir queda descartado desde el momento en que ha utilizado, además de la denuncia, la vía arbitral y a través de ella ha visto satisfecho su interés personal.
Es por todo ello que, como alega la Abogacía del Estado, el actor no solo carece de legitimación para recurrir, sino que además, de tenerla, la estimación del recurso no podría llegar más allá del simple acto de incoación del expediente sancionador, que por ser un mero acto de trámite no resultaría recurrible. Así lo expresa el artículo 11 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de Agosto , que aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en el que la iniciación del expediente sancionador no se configura como un derecho del denunciante que queda reducido al reconocimiento del derecho a que le sea comunicado el resultado de su denuncia, salvando el supuesto de que la denuncia le pueda reportar algún beneficio, que permita entender que existe un interés personal, lo que no es el caso, según lo razonado precedentemente. Existe en definitiva, el derecho del ciudadano a denunciar, pero este no tiene derecho a que tal denuncia sea generadora de la iniciación del expediente sancionador, puesto que carece de legitimación para ello, dado que ningún beneficio o perjuicio personal le puede aportar la iniciación del expediente sancionador.
Por ello ha de ser inadmitido el recurso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69, párrafos b) y c) de la Ley Jurisdiccional." (fundamento jurídico primero )
El recurrente articula el recurso mediante tres motivos. En el primero de ellos aduce la infracción del artículo 24.1 de la Constitución, en relación con el 69.b) de la Ley de la Jurisdicción , dado que el recurrente afirma que sí ostentaba interés legítimo en la incoación del procedimiento sancionador por los incumplimientos de la operadora que le habían perjudicado.
El segundo motivo se funda en la infracción del artículo 69.c de la Ley jurisdiccional, por entender que el acto recurrido sí resultaba susceptible de impugnación jurisdiccional.
Finalmente, el tercer motivo se basa en la supuesta infracción del artículo 24.2 de la Constitución (sin duda por error se cita el inexistente 24.4 ) en relación con el 60 de la Ley de la Jurisdicción, por denegación indebida de los medios de prueba.
Sobre la legitimación para interponer el recurso contencioso administrativo a quo .
Sostiene la parte que ostenta un interés legítimo para solicitar la incoación de un procedimiento sancionador, por cuanto se vio perjudicado con la suspensión del servicio telefónico, hecho reconocido por Amena y las Administraciones supervisoras, cuya indemnización no cubre los daños morales perpetrados ni las molestias por la suspensión.
No tiene razón el recurrente y debe desestimarse su motivo. En contra de lo que afirma, la indemnización cubre su interés material y moral por los incumplimientos de la operadora telefónica. Otra cosa podría ser si de la depuración del expediente sancionador pudiera depender la determinación de la actuación irregular de la entidad denunciada y la eventual existencia de una indemnización al denunciante. Pero habiendo obtenido ya dicha indemnización, en lo que respecta a la exclusiva apertura de un procedimiento sancionador al objeto de que se imponga una sanción, su interés se ve cumplido con la denuncia realizada, según determina el artículo 11.2 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto ): "cuando se haya presentado una denuncia, se deberá comunicar al denunciante la iniciación o no del procedimiento cuando la denuncia vaya acompañada de una solicitud de iniciación". Por lo demás, hemos ratificado en una abundante jurisprudencia la inexistencia del derecho de un denunciante a la incoación de un procedimiento sancionador en cuanto tal o a la imposición de una sanción. Así, en la Sentencia de 11 de abril de 2.006 (RC 3.543/2.003 ), entre otras, hemos dicho:
" TERCERO .- Sobre el motivo segundo, relativo a la legitimación en la vía administrativa del actor en la instancia.
Entiende el Abogado del Estado que la Sentencia impugnada ha incurrido en las infracciones que denuncia de los artículos 107.1, 30 y 31.1 de la Ley 30/1992 porque le ha reconocido al recurrente legitimación para recurrir en vía administrativa en términos excesivamente amplios. Reconoce que era incuestionable el interés del recurrente en la corrección de determinadas prácticas de la entidad denunciada, pero ello no supone que estuviese legitimado para solicitar la instrucción de un expediente disciplinario de depuración de responsabilidades una vez corregidas dichas prácticas e indemnizado por los perjuicios sufridos. A partir de ese momento el actor pasa a ser un defensor abstracto de la legalidad y, como tal, carece de legitimación para instar en vía administrativa la incoación de un expediente disciplinario por parte de la entidad supervisora.
Tiene razón la Administración, y ello conduce a la estimación del motivo. En efecto, sin duda la Sentencia acierta al considerar que el recurrente estaba directamente concernido por la práctica bancaria denunciada, cosa que el Abogado del Estado viene a reconocer expresamente. Ello hace que, en abstracto, no se podría afirmar la falta de legitimación para solicitar la incoación de un expediente disciplinario sancionador por tales prácticas, ya que como hemos indicado en otros supuestos y la Sentencia recuerda acertadamente, en el ámbito de los procedimientos sancionadores no es posible dar normas de carácter general en relación con la legitimación, sino que hay que atender al examen de cada caso. Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, Sentencia de 14 de diciembre de 2.005 -recurso directo 101/2.004 -).
Sin embargo, en el caso de autos la solicitud del recurrente de que se incoase un expediente disciplinario y de que se le impusieran determinadas sanciones a la entidad bancaria afectada en atención a las infracciones que el recurrente denunciaba, se formula tras la intervención del servicio de reclamaciones del Banco de España y de la efectiva indemnización al actor por los perjuicios causados. Así, el actor presenta su solicitud al Banco de España el 12 de abril de 1.999, ya con posterioridad a que el 1 de julio de 1.997 el Servicio de Reclamaciones del Banco de España hubiese establecido la comisión de determinadas infracciones por parte de la entidad bancaria denunciada y de que ésta hubiera acatado dicha resolución, dando satisfacción a los intereses del reclamante y poniendo a su disposición las cantidades indebidamente dispuestas por ella. No existiendo duda sobre lo anterior, tiene razón el Abogado del Estado sobre que una vez satisfechos los concretos intereses del reclamante y sin que éste niegue tal circunstancia o alegue que tal satisfacción hubiera sido incompleta o insuficiente, su ulterior solicitud de que se sancione a la entidad bancaria resulta ya ajena a los derechos e intereses del denunciante. Se equivoca por ello la Sentencia recurrida cuando ordena la incoación de un expediente sancionador en virtud de una afectación de intereses que ya había sido reparada." (fundamento de derecho tercero)
Sobre los motivos segundo y tercero, relativos al carácter impugnable del acto administrativo y al derecho a las pruebas.
El fracaso del primer motivo y la ratificación de ausencia de legitimación material para impugnar la denegación por silencio de la iniciación de un procedimiento sancionador hacen irrelevantes los restantes dos motivos, pues de nada sirve ya que dicha denegación sea efectivamente impugnable ante esta jurisdicción (segundo motivo) y, evidentemente, no puede haber ya vulneración del derecho a las pruebas. Tan sólo debe decirse que la denegación de la apertura no es, en contra de lo que afirma la Sala de instancia, un acto de trámite inimpugnable, pues determina la imposibilidad de continuar el procedimiento (artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción ), como sí lo sería, en cambio, la apertura del mismo; así pues, en cuanto tal acto que cierra la prosecución de un procedimiento sí sería, en principio, impugnable, aunque en el caso de autos le falte legitimación al recurrente por falta de interés legítimo, según se ha justificado ya.
Conclusión y costas.
El rechazo de los tres motivos en que se funda el recurso conlleva la desestimación de éste. Según lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley jurisdiccional, se imponen las costas a la parte recurrente.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por D. Evelio contra la sentencia de 30 de noviembre de 2.007 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 661/2.005 . Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.-Maria Isabel Perello Domenech.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Eduardo Espin Templado, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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