Jurisprudencia contencioso-administrativa del tribunal supremo: la configuración de estándares diferenciados de control de la discrecionalidad normativa y planificadora

AutorG. García Álvarez
Páginas354-427
XII. JURISPRUDENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL
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XII
Jurisprudencia contencioso-administrativa del
Tribunal Supremo: la configuración de estándares
diferenciados de control de la discrecionalidad
normativa y planificadora
GERARDO GARCÍA ÁLVAREZ
SUMARIO: 1. CONTROL JUDICIAL DE LA POTESTAD
REGLAMENTARIA: LA CALIFICACIÓN COMO
GANADO DE LOS CABALLOS SALVAJES DE GALICIA.
A) La cuestión de fondo. B) El encuadre normativo
comunitario y nacional. C) El pronunciamiento jurisdiccional.
2. ELEMENTOS DEL CONTROL DE LA
DISCRECIONALIDAD EN LOS PLANES
URBANÍSTICOS. A) La disponibilidad "jurídica" de agua
como parámetro de control de los nuevos desarrollos
urbanísticos. B) Viabilidad económica de las previsiones
contenidas en el plan: estudio económico-financiero. C)
Motivación específica de las restricciones de usos. D) Efectos
de la declaración de nulidad de los planes urbanísticos:
invalidez en cascada de los planes y mantenimiento de los
actos de aplicación. E) Condicionantes jurídicos de la
aprobación de un nuevo plan urbanístico en sustitución de un
anterior plan urbanístico anulado judicialmente. 3. CONTROL
DE LA DISCRECIONALIDAD EN LOS PLANES DE
ESPACIOS NATURALES Y POSIBILIDAD DE
EXTENSIÓN DEL FALLO ANULATORIO AL PLAN
Proyecto DER2015-67348-P: La regulación y los mecanismos de mercado para la
protección ambiental en Derecho administrativo.
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AMBIENTAL QUE SUSTITUYE AL ANULADO. A)
Paralelismos en el control judicial de planes urbanísticos y
ambientales. B) Un supuesto particular: incompatibilidad de la
actividad minera con los espacios naturales y necesidad del
informe previo del organismo de cuenca. 4. UNA CUESTIÓN
DE JUSTICIA AMBIENTAL: LA LEGITIMACIÓN DE LAS
ENTIDADES AMBIENTALISTAS EN LOS
PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES. 5.
CONCLUSIONES: LA DIVERSIFICACIÓN DE LOS
ESTÁNDARES DE CONTROL DE LA
DISCRECIONALIDAD NORMATIVA Y
PLANIFICADORA.
RESUMEN: En lo que puede denominarse "jurisprudencia ambiental" del
Tribunal Supremo coexisten diversos estándares de control de
discrecionalidad, especialmente en lo que se refiere al
ejercicio de potestades normativas y de planificación. El
avance acelerado durante los últimos años del control en
algunos ámbitos ha producido una cierta sensación de
inseguridad jurídica, pero es posible delimitar los niveles de
exigencia y sus ámbitos de aplicación de esos estándares un
Derecho pretoriano bastante maduro y, presumiblemente,
cercano a estabilizarse.
ABSTRACT: The Supreme Court applies several standards for the
control of the discretionary adjudication of the Public
Administration in environmental matters. The diversity of
criteria is evident when comparing the weaker control of the
administrative regulations with the stronger control of the
environmental and urban planning. In the late case, a
progressive jurisprudence has been the cause of some legal
uncertainty, but currently it seems more mature and, therefore,
more stable
PALABRAS CLAVE: control judicial; discrecionalidad normativa;
discrecionalidad técnica; requisitos formales.
KEY WORDS: deference; due process; procedural decisions; discretionary
adjudication
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El Tribunal Supremo aplica unos estándares de control de la
discrecionalidad normativa de las Administraciones públicas variable,
incluso dentro del campo de la protección ambiental. La finalidad tuitiva,
la protección del medio ambiente como principio constitucional, no es
suficiente para explicar estas variaciones en la intensidad del control,
puesto que dentro del propio ámbito del control de normas –incluyendo
ahora los planes con naturaleza normativa- que tienen clara relevancia
ambiental, el rigor de los estándares de control aplicados varía
enormemente: mientras que al examinar una regulación reglamentaria que
afecta directamente a los caballos silvestres –e indirecta, pero
intensamente, al ecosistema que habitan-, el Tribunal Supremo se mantiene
en unos parámetros clásicos de autorrestricción, de una deferencia hacia la
Administración que en función de la naturaleza normativa hace el control
mucho menos incisivo que cuando se trata de meros actos, resoluciones
administrativas de contenido discrecional, cuando se trata del control
judicial del planeamiento urbanístico, esa deferencia judicial parece haber
desaparecido completamente en la jurisprudencia reciente.
En claro contraste con lo que sucede con las normas reglamentarias,
en que los motivos aducidos en los preámbulos parecen aceptarse
acríticamente, el primero control estricto que aplica el Tribunal Supremo es
el de la "motivación" de los planes urbanísticos. En los últimos años ese
control de la motivación ha sido especialmente intenso en dos ámbitos.
Primero, en lo que se refiere a la motivación de la "desprotección" del
suelo no urbanizable (incluso del ordinario o genérico, aunque la exigencia
sea mucho más intensa cuando se refiere a cualquiera de las modalidades
de suelo no urbanizable de especial protección). Segundo, en muchas
ocasiones solapándose con el anterior, en la justificación de los nuevos
desarrollos: el crecimiento urbano precisa de una justificación específica
que hace años se daba por sobreentendida, quizá por un contexto de
sensibilidad generado por abusos producidos hace algunos años o quizá
porque estamos en un contexto de estancamiento demográfico y
culturalmente de mayor prestigio de la rehabilitación urbana. Teóricamente
las exigencias de motivación reforzada se extienden a otros contenidos de
los planes urbanísticos, como las restricciones de usos especialmente
gravosas para los propietarios, pero podría pensarse que se trata de una
exigencia más teórica que práctica, porque el Tribunal Supremo encuentra
justificaciones para suavizar el principio general en casos como la
existencia ya con anterioridad de limitaciones en el mismo ámbito, aunque
no fuesen tan intensas.
La exigencia de motivación de los nuevos desarrollos se
complementa con la necesidad de justificar específicamente, mediante

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