STS, 23 de Diciembre de 2010

El 25 de junio de 2007 la Diputación Provincial de Castellón, en virtud de la delegación de competencias recibidas del Ayuntamiento de Benicarló para la gestión y recaudación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), solicitó una compensación de 543.089,30 euros, más los correspondientes intereses de demora por importe de 49.799,45 euros, que dicha Entidad local había dejado de percibir como consecuencia de la bonificación reconocida a la sociedad concesionaria de autopistas de peaje "Autopistas Aumar Sace" durante los ejercicios 2003 a 2006, con relación a la finca con referencia catastral 002030100BE78B0001MW, destinada a autopista de peaje.

Mediante Resolución de fecha 17 de septiembre de 2007, la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda denegó el reconocimiento de compensación solicitado.

Disconforme con la Resolución anterior, la Diputación Provincial de Castellón interpuso recurso contencioso- administrativo núm. 849/2007, que fue parcialmente estimado por la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 22 de julio de 2009 , por la que se anuló la resolución impugnada, reconociéndose « el derecho del Ayuntamiento de Benicarló a ser compensado por la Administración del Estado, por el concepto de las bonificaciones fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles disfrutadas por la entidad AUTOPISTAS AUMAR SACE, desde el ejercicio 2003 al 2006, en la cantidad de 543.089,30 euros ».

La Sala de instancia, acogiéndose a determinados pronunciamientos de este Tribunal, comienza precisando que: a) « la bonificación del 95% de la cuota anual del impuesto deriva del Decreto de concesión, en relación con la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo , y está al margen de las demás normas tributarias que, infructuosamente, han tratado de incorporar a su texto tal beneficio» , de modo que, «[n]o estamos, por tanto, ante un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas » (FD Primero); b) « en el art. 9.2 [de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL )], que coincide en su redacción con la contenida en el art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales [TRLHL] , en el que se apoya en sus razonamientos la Administración y el Abogado del Estado, está haciendo referencia a las leyes futuras, pero no afecta a lo que existía con anterioridad, como aquí sucede » (FD Segundo); y c) « nuestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente Local correspondiente » (FD Tercero).

A continuación, la Sala se remite a la Sentencia de 8 de octubre de 2002, de la Sección Cuarta de la Sala de lo contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (rec. núm. 1026/2002 ), en la que se señala que « la fundamentación del acto denegatorio no es posible sostenerla en vía jurisdiccional, y ello es así ya que el beneficio fiscal concedido a Autopista Vasco-Aragonesa Concesionaria Española, S.A. se contiene en el Decreto de la adjudicación y el origen de dicho beneficio fiscal se encuentra en la Ley de Autopistas de 1972 , es decir, se contempla en ley distinta a la reguladora de Contribución Territorial Urbana a la que sustituyó el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sin que haya excepción a la regla general de compensación; lo cual, por una parte, procedería la compensación siguiendo el criterio del acto impugnado, y de otro cabe señalar la falta de adecuación a Derecho del acto impugnado ». Y, finalmente, concluye que « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuanto que la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo » en la Disposición Adicional Vigésima Tercera de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, así como en la Disposición Adicional Vigésima Sexta de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, por lo que « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Tercero ).

En relación con el abono de los intereses correspondientes desde la fecha de finalización del plazo del periodo voluntario de pago, señala el Tribunal "a quo" que « al igual que no se derivó la deuda a favor del Ayuntamiento hasta que hubo sentencia confirmatoria de que debía abonar las cantidades correspondientes, tampoco puede haber condena a la Administración del Estado al pago de intereses, pues hasta la presente sentencia, no se había determinado la obligación de pagar por la misma, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse » (FD Quinto).

Contra la anterior Sentencia, el Abogado del Estado preparó, mediante escrito presentado el 16 de septiembre de 2009, recurso de casación, formalizando la interposición por escrito presentado el 30 de octubre de 2009, en el que, al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), formula un único motivo de casación, denunciando la infracción del art. 9.2 de la LRHL , de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la LRHL, y del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, así como la vulneración de la doctrina recogida en la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ).

Tras precisar que el recurso de casación se circunscribe a los ejercicios 2004, 2005 y 2006, por no alcanzar el ejercicio 2003 el umbral cuantitativo fijado por el art. 86.2.b) de la LJCA , distingue el defensor estatal, en relación con el IBI, «dos tipos de beneficio fiscal, los establecidos en la propia ley, (64 y 74 [de la LRHL], respectivamente, a exenciones y bonificaciones) y los que se establezcan en el futuro, por otras leyes, único caso en el que la misma ley que otorgue el beneficio, deberá arbitrar fórmulas compensadoras». El caso aquí planteado -prosigue-, se «refi[ere] a situaciones anteriores [a la LRHL], de beneficios fiscales reconocidos antes de esta Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 , en términos de respeto de derechos adquiridos, en virtud de normas anteriores que hubieran concedido beneficios en la antigua Contribución Territorial Urbana y que seguirán disfrutándolos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que sustituyó a la Contribución». A su juicio, «necesario se hace acudir a los orígenes del beneficio y contemplar, ya que el mandado del art. 9.2 no le es aplicable, si la normativa bajo la que se otorgó el beneficio del 95%, establecía la exigencia de compensación» (págs. 7-8) . Y después del relato histórico de la normativa que regula el beneficio fiscal, el Abogado del Estado constata que «en ningún momento las normas aplicables durante la vigencia de la concesión y del beneficio fiscal, establecieron compensación mediante la subrogación en el caso de los beneficios fiscales que no fueran exclusivamente exenciones», siendo «la Ley de Haciendas Locales la que, por primera vez, en su art. 9 extiende la posibilidad de compensar a beneficios fiscales que no sean exenciones, en el bien entendido que el procedimiento de compensación es bien distinto» (pág. 10).

Sobre la base de cuanto antecede, la representación pública sostiene que «para que la compensación pudiera operar, deberían darse como mínimo, los presupuestos que la justificarían, es decir, un quebranto económico nacido del beneficio fiscal y así, si el quebranto no se produjera, la compensación no tendría causa de ser»; y «en el caso que se considera, la normativa no contempló la compensación», y aún cuando se admitiera, «es lo cierto que con el beneficio que aquí se trata y concedido en 1968 no se produjo quebranto alguno para el Ayuntamiento» de Benicarló por dos razones. En primer lugar, porque mientras que la Contribución Territorial Urbana (CTU) fue estatal, esto es, hasta el 1 de enero de 1979, «el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local». Y, en segundo lugar, después de convertirse en impuesto local, «porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1971, es claro que no dejó de percibir ningún rendimiento tributario, puesto que el beneficio fiscal ya procedía de 1971, por lo que no pudo dejar de percibir un rendimiento que no existía» (págs. 10-11).

Mediante escrito presentado el 2 de marzo de 2010, la representación procesal de la Diputación Provincial de Castellón se opuso al recurso de casación, solicitando se dicte sentencia declarando la procedencia del abono de 498.107,34 euros a favor del municipio de Benicarló en concepto de compensación por la disminución de ingresos sufrida respecto de los ejercicios 2004, 2005 y 2006.

Para la Diputación recurrida, a tenor del art. 187.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y del art. 9.2 del TRLHL , «la implantación de un beneficio fiscal por el Estado en un tributo municipal obliga a aquél a compensar a los Ayuntamientos afectados, pues es de destacar que ambos textos legales se expresan en términos imperativos ("quedará subrogado", "determinarán las fórmulas de compensación") y no potestativos, lo cual indica no una posibilidad de actuación para el Estado, sino una obligación concreta: la de compensar a los entes locales», y «[m]antener lo contrario equivale a dejar vacías de contenido dichas normas legales». De lo expuesto, concluye que «el Estado debe compensar la pérdida de ingresos producida en el IBI a fin de reponer o mantener la situación de la Hacienda municipal, en este caso del Ayuntamiento de BENICARLÓ, titular del tributo, toda vez que nos encontramos ante un supuesto de empobrecimiento sin causa de éste, que atenta a los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Constitución y recogidos en el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales»; así pues -concluye-, «la disminución de los ingresos legalmente previstos sirve para costear la satisfacción de un interés público que debería ser sufragado por el Estado y no por el municipio de Benicarló, que no debe verse obligado a soportar un perjuicio singular por la prestación de un servicio del que se beneficia el conjunto de la sociedad, siendo procedente, por tanto, que se abone la justa compensación indemnizatoria que aquí se solicita» (págs. 3 y 4).

A juicio de la parte recurrida, tampoco se produce la alegada vulneración de la doctrina recogida en la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 , porque se trata de supuestos diferentes, dado que, «por una parte, no se exige ahora, como es el caso al que se refiere dicha sentencia, responsabilidad patrimonial al Ministerio de Hacienda, pues, efectivamente, si bien es razonable sostener (como arguye la mencionada resolución judicial) que no existe un detrimento patrimonial antijurídico, también es razonable mantener, en este caso, que sí existe un más que evidente enriquecimiento injusto en detrimento de las arcas municipales, cuestiones ambas distintas desde el punto de vista conceptual como práctico»; y, por otra parte, «[e]l marco jurídico tampoco es el que contempla la sentencia en cuestión: los sucesivos convenios que han dado como resultado la novación de la concesión para la explotación de la autopista hace que la realidad jurídica sea otra», siendo fundamental reseñar que «mediante Decreto 2052/1971, de 23 de julio , se adjudicó la concesión de peaje Tarragona-Valencia por un plazo de 27 años que suponía la EXTINCIÓN de la concesión el 8 de septiembre de 1998», aunque «sucesivos convenios han ido variando la fecha de extinción de la explotación por parte de la concesionaria, según tramos y municipios» (pág. 5).

Insiste la representación de la Diputación Provincial de Castellón en que «[l]a bonificación objeto de este litigio que contempla la Ley 8/1972 nace, para cada caso concreto, mientras se mantenga la vigencia de la concesión, pero, desde el punto de vista legal, al producirse, con el nuevo convenio para la explotación, una situación jurídica ex novo, dicha bonificación pasa a tener distinta naturaleza»; y, en este sentido -se dice-, «la implantación de un beneficio fiscal por el Estado en un tributo municipal obliga a aquél a compensar a los Ayuntamientos afectados o, lo que es lo mismo: las Corporaciones Locales no deben soportar las exenciones y bonificaciones concedidas por el Estado en el respeto a los principios de autonomía y suficiencia financiera consagrados en la Constitución Española» (pág. 5).

Además -añade-, «se da la circunstancia en el presente caso de que es la Ley, el legislador quienes obligan a la compensación controvertida, sin que se pueda ni deba, de la inactividad del Gobierno, concluirse lo contrario»; así pues, «[c]onstatando que la bonificación del 95 por ciento aplicable a la autopista que corre por el término municipal de Benicarló forma parte de una Ley distinta a la reguladora de la Contribución Territorial Urbana, impuesto al que sustituyó el IBI y que no hay excepción a la regla general de compensación, debe concluirse la procedencia de ésta» (pág. 7).

Con respecto a la alegada inexistencia de perjuicio económico para el Ayuntamiento de Benicarló, entiende la parte recurrida inadmisible «el argumento de que, al convertirse la Contribución Territorial Urbana en impuesto local», esa «condición de tributo "heredado" conlleve y justifique dicha merma», pues «si la bonificación nace con una duración concreta "hasta el término de su concesión" y después resulta que se produce una novación respecto de la misma, estamos, [...] frente un marco jurídico nuevo en el que entra en juego» el art.9 del TRLRHL (pág. 10 ).

Por lo expuesto, afirma la recurrida que se está «ante un caso de controversia en la aplicación de la norma tributaria que, a su vez, remite a determinadas cuestiones de legalidad presupuestaria y su aplicación» (pág. 11).

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 22 de diciembre de 2010, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por la Administración General del Estado contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 22 de julio de 2009 , que estimó parcialmente el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 849/2007, promovido por la Diputación Provincial de Castellón contra la Resolución de 17 de septiembre de 2007 del Director General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales de la Secretaría General de Hacienda del Ministerio de Economía y Hacienda, que deniega la solicitud de compensación de la bonificación del 95% de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), ejercicios 2003 a 2006, respecto del inmueble con referencia catastral 002030100BE78B0001MW otorgada a la empresa concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona-Valencia, "Autopistas Aumar Sace".

Para la Sala de instancia, « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios no significa que no proceda ésta», por lo que concluye que « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Tercero ), si bien excluye de tal compensación a los intereses, « pues hasta la presente sentencia, no se había determinado la obligación de pagar por la misma, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse » (FD Quinto).

Como se ha explicitado en los Antecedentes, el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula sobre la base de un único motivo, en el que, al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de LJCA , denuncia la infracción del art. 9.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la LRHL, y del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, así como de la doctrina jurisprudencial sentada en la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), defendiendo, en síntesis, que: (a) desde la concesión del beneficio en 1971 hasta el 1 de enero de 1979, la cuestión de la compensación no se planteaba por tratarse a la sazón de un tributo estatal; (b) a partir del 1 de enero de 1979, en que la Contribución Territorial Urbana pasó a ser local y hasta la entrada en vigor del nuevo sistema instaurado por la LRHL, la compensación no estaba contemplada para casos que no fueran de exención y para el caso de que concurrieran los quebrantos legitimadores de una compensación por subrogación; y, (c) durante la vigencia de la LRHL tampoco existía norma que pudiera dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se previó era para beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma.

Frente a dicho recurso, la representación procesal de la Diputación Provincial de Castellón presentó escrito en el que solicita que se dicte Sentencia desestimando el recurso, por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Descritos someramente los términos en los que se plantea el debate, esta Sala ha de decidir si, como defiende la Diputación Provincial de Castellón y entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el Ayuntamiento de Benicarló tiene derecho a ser resarcido por el Estado debido a las sumas que dejó de percibir durante los años 2004 a 2006 como consecuencia del reconocimiento a la compañía concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona-Valencia, de una bonificación del 95% sobre la cuota de la Contribución Territorial Urbana.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia, a la que han atendido la Sala de instancia y las Administraciones que contienden en este litigio:

1. - La Ley 55/1960, de 22 de diciembre, de carreteras en régimen de concesión (BOE de 23 de diciembre ), contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (art. 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional (BOE de 25 de octubre ), que preveía una reducción de hasta el 50% en los impuestos, sin mayor precisión (art. 2 .b)).

2. - La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario, dio a la Contribución Territorial Urbana, en los arts. 28 y siguientes, la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1 de enero de 1979, en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por el Decreto 1251/1966, de 12 de mayo (BOE de 30 de mayo ).

3. - La Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, explotación y conservación de autopistas en régimen de concesión (BOE de 11 de mayo), contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95% en la base imponible de la Contribución Territorial Urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje (art. 12 .a)), respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (Disposición Adicional 7ª ).

4. - A partir del 1 de enero de 1979 y en virtud de lo previsto en la Disposición Transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (BOE de 11 de septiembre), la Contribución Territorial Urbana pasó a ser un tributo local de carácter real.

5. - El Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE de 22 de abril ), abordó una nueva regulación de la Contribución Territorial Urbana y derogó la ordenación de 1966. En el art. 263 reconoció una bonificación del 95% de las cuotas de la Contribución Territorial Urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La Sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 (rec. cas. en interés de la ley núm. 3944/1996 ), consideró que este último precepto incurrió en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95% en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95% en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

6. - La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 30 de diciembre ), sustituyó la Contribución Territorial Urbana por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (arts. 61 a 78 ), sin contemplar una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la Disposición Transitoria Segunda 2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la Contribución Territorial Urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta la fecha de su extinción, y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

En definitiva, como nadie discute, el Estado otorgó un beneficio fiscal a «Autopistas Aumar Sace», sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1 de enero de 1979, dicho gravamen pasó a ser local, si bien de gestión estatal.

Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación debemos afirmar, de entrada, que no compartimos la premisa mayor de la ratio decidendi de la Sala de instancia, contenida en el fundamento de derecho Tercero de su sentencia. No constituye un principio "clásico" de nuestro sistema administrativo, fundado en la suficiencia financiera de los Entes Locales, que el Estado deba compensarles en todo caso y circunstancia por los beneficios que establezca sobre los tributos locales.

Se ha de recordar que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (arts. 137 y 140 de la CE ) como en el internacional [Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989)] se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno ( SSTC 159/2001, FJ 4 º; y 240/2006 , FJ 8º). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 º; y 159/2001 , FJ 4º).

Así, pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 º; y 240/2006 , FJ 8º). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª de la CE ), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 º; y 240/2006 , FJ 8º).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el art. 142 de la CE , al señalar que las Haciendas Locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios -patrimoniales o tributarios- para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990 , FJ 7º; 166/1998, FJ 10 º; y 48/2004 , FJ 10º). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los Entes Locales, no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 º; y 48/2004 , FJ 10º). En la otra dimensión, la de los gastos, el art. 142 , en conexión con el art. 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 º; y 48/2004 , FJ 10º).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina, que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núms. 3949/2006, FD Quinto ; 3966/2006, FD Sexto ; 4480/2006, FD Quinto ; 4678/2006, FD Sexto ; y 5110/2006 , FD Sexto); de 11 de junio de 2009 (rec. cas. núm. 5940/2007), FD Quinto ; de 2 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 255/2007), FD Sexto ; y de 8 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5765/2007 ), FD Quinto, se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los Entes Locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejen de ingresar debido a la ventaja. Esta Sala no encuentra ningún otro origen posible para ese "antiguo principio" de nuestra legislación al que los jueces de la instancia aluden en el frontispicio del tercer fundamento jurídico de su sentencia.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando esa suficiencia, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, esa autonomía y esa suficiencia queden salvaguardadas. Alcanza así, protagonismo el art. 9.2 de la LRHL , que la Sala de instancia, de forma consciente, inaplica (véase el antepenúltimo párrafo del fundamento de derecho Segundo de la Sentencia recurrida).

Dicho art. 9.2, (párrafo único, en principio, primero , después) ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas [la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE de 31 de diciembre), art. 18.5º ; y la del TRLHL], siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales

.

Este precepto no es una creación ex novo del legislador de 1988 , sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local (tal vez aquí se encuentre la razón por la que la Sala de instancia, en su fundamento de derecho Tercero, dice que « nuestra legislación responde ya de antiguo al principio [...]». En efecto, el art. 721 del texto articulado de 1955 de la Ley de Bases de Régimen Local disponía, en su apartado 1, que « en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario ». El texto refundido de 1986 reprodujo la misma norma en el art. 187.1 .

Hemos dicho que esa previsión, que se aplicaba también a las bonificaciones [ Sentencia de 29 de junio de 1989 (rec. de apelación núm. 1529/1988 ), FD Tercero], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de « alguna Empresa o Entidad », « con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo » [ Sentencias de 27 de junio de 1988 (rec. de apelación 1106/1987), FD Tercero ; y de 12 de julio de 1996 (rec. de apelación núm. 11086/1991 ), FD Cuarto]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la Sentencia de 13 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 3826/2003 ), FD Segundo, en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues « es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general » [ Sentencias de 17 de enero de 1997 (rec. de apelación núm. 11879/1991), FD Quinto ; de 26 de junio de 1997 (rec. de apelación núm. 4447/1992), FD Segundo ; y de 3 de julio de 1997 (rec. de apelación núm. 6683/1992 ), FD Segundo]. Por ello, el « derecho municipal a la compensación » se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general ( Sentencia de 3 de julio de 1997 , cit., FD Tercero).

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las Administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el art. 9.2 LRHL , al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni los compromisos internacionales asumidos por España, ni nuestra Constitución, ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los Ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los Entes Locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por la Diputación Provincial de Castellón, en nombre del Ayuntamiento de Benicarló, haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente le han sido constitucionalmente encomendadas.

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la Contribución Territorial Urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. Desde el 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de Benicarló comenzó a cobrar la cuota debida por «Autopistas Aumar Sace» no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), FD Segundo] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, « pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal ». En otras palabras, los Ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar « menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir ».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera del Ayuntamiento afectado, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarle. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2 , como antes el art. 721 del Texto Articulado de 1955 y el art. 187 del Texto Refundido de 1986 , se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, « vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir », sin perjuicio de que tal precepto, el art. 9.2 de la LRHL , « no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones » (véase la citada Sentencia de 18 de mayo de 2000 , FD Segundo).

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la LRHL se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada LRHL puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la LRHL forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE de 3 de abril ), que ha sido definida como el « cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional » de la autonomía local ( STC 159/2001 , FJ 4º); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987 , FJ 5º; 109/1998, FFJJ 5 º y 12º; y 159/2001 , FJ 4º, parece que tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8º), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 de la Constitución, « tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico » ( SSTC 259/1988, FJ 2 º; y 159/2001 , FJ 4º).

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la LRHL contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE , a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10º; en el mismo sentido, SSTC 179/1985 , FJ 3º; 96/1990 , FJ 7º; 237/1992 , FJ 6º; 331/1993 , FJ 2º b); 171/1996 , FJ 5º; 233/1999, FFJJ 22 º y 4º b); y 104/2000 , FJ 4º], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso del Abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha sido modificado recientemente en la Sentencia núm. 483/2010, de 7 de mayo de 2010 de la misma Sala y Sección (rec. contencioso-administrativo núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta Sentencia.

Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [art. 95.2.d) de la LJCA ] hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación Provincial de Castellón contra la Resolución dictada el 17 de septiembre de 2007 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda, que denegó al Ayuntamiento de Benicarló la compensación de 543.089,30 euros, más sus intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de que disfrutó durante los años 2003 a 2006 la compañía concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona-Valencia, "Autopistas Aumar Sace".

No se opone a la anterior conclusión la circunstancia de que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1999 y 2000 encomendaran al Gobierno estudiar la compensación a los Ayuntamientos por la bonificación litigiosa (Disposiciones Adicionales 23ª y 26ª , respectivamente). Aún más, esta previsión del legislador evidencia, precisamente, lo contrario, la inexistencia de una obligación nacida de la Constitución o de la Ley a cargo del Estado para realizar la referida compensación, sin perjuicio de que, por criterios de oportunidad, que no de legalidad, se considere conveniente proceder a la compensación.

La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del art. 139.2 de la LJCA , que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

Que estimamos el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia dictada el 22 de julio de 2009 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 849/2007, Sentencia que casamos y anulamos.

Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por la Diputación Provincial de Castellón contra la Resolución dictada el día 17 de septiembre de 2007 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales de la Secretaría General de Hacienda, integrada en la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, del Ministerio de Economía y Hacienda, que denegó al Ayuntamiento de Benicarló la compensación de 543.089,30 euros, más sus intereses legales, importe de la bonificación en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de que disfrutó durante los ejercicios 2003 a 2006 la compañía concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona-Valencia, "Autopistas Aumar Sace", acto administrativo que declaramos ajustado a Derecho.

Que no ha lugar a hacer un especial pronunciamiento sobre las costas causadas ni en la instancia ni en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Angel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO .