STS, 8 de Septiembre de 2011

El 17 de octubre de 2006, la Diputación Provincial de Segovia presentó ante la Delegación de Segovia del Ministerio de Economía y Hacienda escrito solicitando la compensación a los Ayuntamientos de El Espinar, Muñopedro, Navas de San Antonio y Villacastín, por la minoración de ingresos dejados de percibir en los ejercicios 2003 a 2006, a consecuencia de la bonificación del 95 por 100 del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) reconocida a la sociedad "Ibérica de Autopistas, Sociedad Anónima Concesionaria del Estado (IBERPISTAS)", concesionaria de la Autopista A-6, y que se correspondían con las siguientes cantidades:

EJERCICIO MUNICIPIO CUOTA BONIFICADA TOTAL

2003 El Espinar 140.240,20€

2004 idem. 238.408,33€

2005 idem. 243.176,50€

2006 idem. 248.040,03€ 869.865,06€.

2003 Muñopedro 9.013,40€

2004 idem. 9.193,66€

2005 idem. 9.377,54€

2006 idem. 24.869,23 € 52.453,83€.

2003 Navas de san Antonio 72.467,73€

2004 idem. 73.917,08€

2005 idem. 163.356,75€

2006 idem. 166.623,88€ 476.365,44€.

2003 Villacastín 79.840,69€

2004 idem. 79.840,69€

2005 idem. 81.437,51€

2006 idem. 251.130,53€ 492.249,42€.

Haciendo uso de la posibilidad regulada en la Ley 55/1960, de 22 de diciembre, de Construcción y Explotación de Carreteras por particulares a través el sistema de concesión, se aprobó el Decreto-Ley 12/1967, de 27 de septiembre , sobre la autopista de peaje Villalba-Villacastín.

En desarrollo del mencionado Decreto-Ley 12/1967, por Orden de 28 de septiembre de 1967 , se aprobó el pliego de claúsulas de explotación de la autopista Villalba-Villacastín, en el que se recogía la bonificación del 95 por 100 en la cuota durante el plazo de concesión. Por Decreto 129/1968, de 18 de enero , se adjudicó la concesión a la entidad «Ibérica de Autopistas, Sociedad Anónima Concesionaria del Estado (IBERPISTAS)» por un plazo de 50 años.

Frente a la denegación presunta de la anterior solicitud de compensación, la representación procesal de la Diputación Provincial de Segovia y de los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín, Navas de San Antonio y Muñopedro interpuso, el 13 de julio de 2007, recurso contencioso-administrativo núm. 517/2007, formulando demanda mediante escrito presentado el 23 de octubre de 2007 en el que alegaba, en esencia, que constatando que «la deducción en cuota del 95% aplicable por» los anteriores Consistorios «al concesionario de la autopista que corre por su término municipal, forma parte de una Ley distinta a la reguladora de la CTU a la que sustituyó el IBI, como es la deducción en cuota del 95% y que no hay excepción a la regla general de compensación, debe concluirse la falta de adecuación a Derecho de la desestimación presunta objeto del presente recurso». En conclusión, «por no estar el beneficio fiscal controvertido entre las normas de la ley propia del tributo, por estar establecido a favor de empresas o entidades, concretamente otorgado a la concesionaria IBERPISTAS, en el Decreto de adjudicación, y no estar excepcionada la procedencia de la compensación, resultará ésta pertinente y, en consecuencia, podrá hacerse efectiva con cargo al crédito presupuestario que proceda» (pág. 21), solicitando asimismo el pago de los intereses legales correspondientes.

El 15 de julio de 2009, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó Sentencia estimando parcialmente el recurso interpuesto, anulando la resolución impugnada, y declarando «1) El derecho del Ayuntamiento de El Espinar a ser compensado por el Estado en la cantidad de » « 869.865,06 euros, correspondiente a la bonificación de que ha gozado la concesionaria de la Autopista Villalba-Villacastín, en la cuota del IBI de urbana durante los años 2003 a 2006 ambos inclusive »; « 2) El derecho del Ayuntamiento de Muñopedro a ser compensado por el Estado en la cantidad de » « 52.453,83 euros, correspondiente a la bonificación de que ha gozado la concesionaria de la Autopista Villalba- Villacastín, en la cuota del IBI de urbana durante los años 2003 a 2006 ambos inclusive »; « c) El derecho del Ayuntamiento de Navas de San Antonio a ser compensado por el Estado en la cantidad de » « 476.365,44 euros, correspondiente a la bonificación de que ha gozado la concesionaria de la Autopista Villalba-Villacastín, en la cuota del IBI de urbana durante los años 2003 a 2006 ambos inclusive »; « d) El derecho del Ayuntamiento de Villacastín a ser compensado por el Estado en la cantidad de » « 492.249,42 euros, correspondiente a la bonificación de que ha gozado la concesionaria de la Autopista Villalba-Villacastín, en la cuota del IBI de urbana durante los años 2003 a 2006 ambos inclusive ». Por el contrario, entendió que « 2) [n]o proced[ía] hacer condena al pago de los intereses reclamados» .

La Sala de instancia, acogiéndose a determinados pronunciamientos de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo (Sentencias de 27 de mayo de 2002 y de 18 de mayo de 2000 ), afirma que: a) « [n]o estamos » ante « un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas » (FD Segundo); b) « [y]a desde el art. 721 del Texto refundido de la Ley de Régimen Local de 1955 venía establecido que el Estado quedaría subrogado en la obligación de pagar a las entidades Locales los importes de las exenciones que en lo sucesivo estableciera sobre tributos locales» , disposición que « tuvo su continuación en el art. 187 del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local »; c) el art. 9.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), « que coincide en su redacción con la contenida en el art. 9.2 del real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en el que se apoya en sus razonamientos la Administración y el Abogado del Estado, está haciendo referencia a las leyes futuras, pero no afecta a lo que existía con anterioridad »; d) « incluso la Disposición Transitoria Segunda 2 de la LHL, consagraba la continuación del beneficio del 95%» al que se refiere este recurso, « en el caso de que lo consideráramos, como pretende indebidamente la Administración, que tiene carácter tributario » (sic) (FD Tercero); y e) « [n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente local correspondiente » (FD Cuarto).

Por los razonamientos expuestos, la Sala concluye que « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuando la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo » tanto en la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999 , como en la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000, y en consecuencia, « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Cuarto ).

Contra la anterior Sentencia de 15 de julio de 2009 , el Abogado del Estado preparó recurso de casación, formalizando la interposición por escrito presentado el 14 de octubre de 2009, en el que, al amparo del art. 88.1 d) de la LJCA , formula un único motivo de casación en el que denuncia la infracción del art. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2, de la LRHL, así como del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local.

El defensor de la Administración, una vez transcrito el art. 9.2 de la LRHL , y con sustento en la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2000 (rec. núm. 559/1996 ), FD 2, distingue claramente dos tipos de beneficio fiscal en relación con el IBI: «los establecidos en la propia [L]ey» de Haciendas Locales «(64 y 74, respectivamente, a exenciones y bonificaciones)», y «los que se establezcan, en el futuro, por otras leyes, único caso en el que la misma ley que otorgue el beneficio, deberá arbitrar fórmulas compensadoras» (pág. 7 ).

El caso aquí planteado -prosigue-, se «refi[ere] a situaciones anteriores, de beneficios fiscales reconocidos antes de es[a] Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 , en términos de respeto de los derechos adquiridos, en virtud de normas anteriores que hubieran concedido beneficios en la antigua Contribución Territorial Urbana y que seguirán disfrutándolos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que sustituyó a la Contribución». A su juicio, es necesario «acudir a los orígenes del beneficio y contemplar, ya que bajo el mandato del art. 9.2 no le es aplicable, si la normativa bajo la que se otorgó la bonificación del 95%, establecía la exigencia de compensación (pág. 7)». Y, tras el relato histórico de la normativa que regula el beneficio fiscal, el defensor del Estado constata que «en ningún momento las normas aplicables durante la vigencia de la concesión y del beneficio fiscal, establecieron compensación mediante la subrogación en el caso de beneficios fiscales que no fuer[a]n exclusivamente exenciones», siendo «la Ley de Haciendas Locales la que, por primera vez, en su art. 9 extiende la posibilidad de compensar beneficios fiscales que no sean exenciones, en el bien entendido que el procedimiento de compensación es bien distinto» (pág. 9).

Sobre la base de cuanto antecede, la Administración recurrente sostiene que «para que la compensación pudiera operar, deberían darse como mínimo, los presupuestos que la justificarían, es decir, un quebranto económico nacido del beneficio fiscal y así, si el quebranto no se produjera, la compensación no tendría causa de ser»; y «en el caso que se considera, la normativa no contempló la compensación», y aún cuando se admitiera, «es lo cierto que con el beneficio que aquí se trata y concedido en 1968 no se produjo quebranto alguno para el Ayuntamiento» recurrido por dos razones. En primer lugar, porque mientras que la Contribución Territorial Urbana (CTU) fue estatal, «el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local» (pág. 10). Y, en segundo lugar, después de convertirse en impuesto local, «porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1971, es claro que no dejó de percibir ningún rendimiento tributario, puesto que el beneficio fiscal ya procedía de 1971, por lo que no pudo dejar de percibir un rendimiento que no existía» (págs. 10-11).

Y en este sentido concluye que «[a] partir del 1 de enero de 1979, en que la CTU pasa a ser tributo local y hasta que entra en vigor el nuevo sistema implantado por el art. 9.2 de la LHL de 1988 , la compensación, no estaba contemplada» para supuestos «que no fueran de exención», y, además, no «se daban los supuestos del quebranto legitimadores de una compensación por subrogación». A partir de la LRHL de 1988 «tampoco se establecía norma que pudiese dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se establece es para beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma» (pág. 11).

De cuanto antecede, el Abogado del Estado «infiere el desacierto del contenido del fundamento de Derecho cuarto de la sentencia, por infringir las normas que se han señalado y que regulan los supuestos en los que pr[o]cede la compensación por subrogación, al resolver al margen de las mismas y sustentar -en contra de ellas- la estimación del recurso en la simple afirmación de que sin que haya excepción a la regla general de la compensación»; excepciones, que -a su entender-, son «las establec[idas] en los mismos arts. 721 y 187 , tan repetidos cuando, al final dicen, "salvo disposición legal en contrario"», y que, en este caso, «no ha lugar a considerar ni la regla, ni la excepción, por la simple razón de que ni la compensación fue establecida para casos de bonificaciones -solo de exenciones-, ni aun cuando se quisiera incluir bajo el concepto de exención a cualquier beneficio fiscal (cosa no previsible)», procedería porque «los preceptos de la compensación no se habrían dado» (pág. 12 ).

Por Providencia de 18 de octubre de 2007 se acordó conceder a la parte recurrente un plazo de diez días para que formulara alegaciones sobre la causa de inadmisión consistente en la insuficiencia de la cuantía litigiosa del recurso opuesta por la representación procesal de la Diputación Provincial de Segovia y de los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín, Navas de San Antonio y Muñopedro.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó Auto de fecha 4 de febrero de 2010 en el que acordó admitir el recurso de casación « respecto del Ayuntamiento de El Espinar ejercicios 2004, 2005 y 2006, Ayuntamiento de Navas de San Antonio ejercicios 2005 y 2006 y Ayuntamiento de Villacastín ejercicio 2006 » y la « inadmisión del recurso en cuanto a los restantes ejercicios de los referidos Municipios y en cuanto al Ayuntamiento de Muñopedro ».

Mediante escrito presentado el 30 de junio de 2010, la representación procesal de la Diputación Provincial de Segovia y de los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín, Navas de San Antonio, Muñopedro se opuso al recurso de casación, solicitando su desestimación, con imposición de costas a la parte recurrente.

Alega la parte recurrida que «[e]l régimen jurídico de los beneficios fiscales establecidos inicialmente en el Decreto Ley 12/1967 (aplicable a nuestro caso), así como los que en su día se recogían tanto en el texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana, como posteriormente en la Ley de Autopistas de 1972 , no podían contener pronunciamiento alguno sobre la procedencia o no de la compensación a los Ayuntamientos por el establecimiento de los mismos, pues en esos momentos la citada Contribución Territorial Urbana era un impuesto estatal de producto, a cuenta del Impuesto General sobre la Renta, siendo con la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas , cuando con efectos de 1 de enero de 1979 pasa a tener la condición de tributo local» (pág. 13). Este impuesto, «junto a la normativa propia contenida en el Texto Refundido de 1966, se veía afectado por otras disposiciones, como la citada Ley de Autopistas de 1972 , y en nuestro caso, el Decreto-Ley 12/1967» (pág. 14 ).

Y añade que la «culminación formal, puesto que la sustantiva ya existía desde el 1 de enero de 1979, del sometimiento de la Contribución Territorial urbana a los principios y reglas propios del sistema tributario local se produjo con el Texto refundido de régimen local de 1986, cuyo Título VIII (Haciendas Locales), en el capítulo II abordaba las normas tributarias comunes, donde se encontraba el señalado art. 187, y en el capítulo III (de los ingresos municipales) se encontraba el régimen singular de los distintos tributos, entre ellos, la Contribución Territorial Urbana» (pág. 15).

En consecuencia -concluye la parte recurrida-, «para que la compensación por el beneficio fiscal establecido» en «el referido Decreto-Ley 12/1967 (o con carácter general en la Ley de Autopistas de 1972 ), no fuera exigible» por las entidades locales, «debería haberse establecido la excepción legal, circunstancia que no se ha producido hasta la fecha» (pág. 15), y por tanto «el silencio normativo no puede interpretarse como una excepción tácita a la procedencia de la compensación», sino que, por el contrario, «para que proceda la dispensa de la compensación en todo caso debe ser expresa (principio de seguridad jurídica, art. 9.3 de la Constitución» (pág. 16 ).

A continuación pone de manifiesto que «el beneficio fiscal en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles a favor de la mercantil IBERPISTAS, concesionaria de la autopista Villalba-Villacastín en el período comprendido entre 1998 y 2002, ambos inclusive, establecido en el Decreto-Ley 12/1967 , y que fue extendido y prolongado al citado periodo como consecuencia de la original Disposición Transitoria 2ª 2 LRHL, es de carácter subjetivo, a favor de una empresa o entidad, y de ningún modo su existencia depende de la voluntad local» (pág. 17).

Por todo ello, sostiene los recurridos que «[c]onstatando que la deducción en cuota del 95% aplicable por» los Ayuntamientos «al concesionario de la autopista que corre por su término municipal, forma parte de una Ley distinta a la reguladora de la CTU a la que sustituyó el IBI, como es la deducción en cuota del 95% y que no hay excepción a la regla general de compensación, debe concluirse la falta de adecuación a Derecho de la Resolución objeto del presente recurso, siendo por tanto ésta incongruente en relación con sus propios postulados». En conclusión, «por no estar el beneficio fiscal controvertido entre las normas de la ley propia del tributo, por estar establecido a favor de empresas o entidades, concretamente otorgado a la concesionaria IBERPISTAS, en el Decreto de adjudicación, y no estar excepcionada la procedencia de la compensación, resultará ésta pertinente y, en consecuencia, podrá hacerse efectiva con cargo al crédito presupuestario que proceda» (pág. 19).

Finalmente señalan que «el hecho de que el beneficio fiscal se estableciera antes de la transformación de la CTU en tributo estatal no es obstáculo para que cuando se acuerda su transformación en tributo local por la Ley 44/1978, de 8 de septiembre , y se consiente en la persistencia del beneficio fiscal de la bonificación del 95% de la cuota, ahora tributo local» debe «de aplicarse la previsión del art. 721 de la Ley de Régimen Local , texto articulado y refundido aprobado por Decreto de 24 de junio de 1995 , y por lo tanto compensar a este municipio por la pérdida de recaudación que dicho beneficio fiscal supone para las arcas municipales», pues «[l]a interpretación de la Administración estatal de prosperar generaría evidente desigualdad entre los municipios y atentaría no sólo al principio de igualdad consagrado en el art. 14 de la Constitución, sino al de suficiencia financiera establecido en el art. 142 de la Carta Magna» (pág. 21 ).

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 7 de septiembre de 2011, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por la Administración General del Estado contra la Sentencia de 15 de julio de 2009, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 517/2007 , instado por la Diputación Provincial de Segovia y por los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín, Navas de San Antonio y Muñopedro frente a la denegación presunta de la solicitud de compensación, formulada ante la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda, el 17 de octubre de 2006, por las bonificaciones concedidas en las cuotas tributarias del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, años 2003 a 2006, a la sociedad "IBERPISTAS", concesionaria de la Autopista A-6. El recurso se limita a los Ayuntamientos y a los ejercicios cuya admisión ha sido declarada por el Auto de la Sección Primera de esta Sala, de fecha 4 de febrero de 2010 .

La referida Sentencia llegó a la conclusión de que « [n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente local correspondiente », por lo que « [l]a falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuando la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo ». En consecuencia, « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Cuarto ).

Como se ha explicitado en los Antecedentes, contra la citada Sentencia de 15 de julio de 2009 , el Abogado del Estado formula un único motivo de casación, al amparo del art. 88.1. d) de la LJCA , por infracción del art. 9.2 y Disposición Transitoria 2ª.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL ), del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, invocando la doctrina contenida en la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 (rec. ord. núm. 559/96 ).

En síntesis, aduce el defensor del Estado que teniendo en cuenta que «el mandato del art. 9.2 no le es aplicable» al presente caso, es necesario «acudir a los orígenes del beneficio» para saber si «la normativa bajo la que se otorgó la bonificación del 95%, establecía la exigencia de bonificación». Y en este sentido concluye que «[a] partir del 1 de enero de 1979, en que la CTU pasa a ser tributo local y hasta que entra en vigor el nuevo sistema implantado por el art. 9.2 de la LHL de 1988 , la compensación, no estaba contemplada» para supuestos «que no fueran de exención», y, además, no «se daban los supuestos del quebranto legitimadores de una compensación por subrogación». A partir de la LRHL de 1988 «tampoco se establecía norma que pudiese dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se establece es para beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma».

Por todo ello, concluye el Abogado del Estado que yerra la Sentencia de instancia al sustentar «la estimación del recurso en la simple afirmación de que sin que haya excepción a la regla general de la compensación», pues «excepciones a la "regla general" si que hay y las establecen los mismos arts. 721 y 187 , tan repetidos cuando, al final dicen, "salvo disposición legal en contrario"»; así pues, en el este caso, «no ha lugar a considerar ni la regla, ni la excepción, por la simple razón de que ni la compensación fue establecida para casos de bonificaciones -solo de exenciones-, ni aun cuando se quisiera incluir bajo el concepto de exención a cualquier beneficio fiscal», procedería porque «los preceptos de la compensación no se habrían dado».

La representación procesal de la Diputación Provincial de Segovia y de los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín, Navas de San Antonio y Muñopedro se opuso al recurso, solicitando la desestimación del mismo, por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

La cuestión a decidir en el presente recurso de casación plantea el problema de determinar si, como defiende la Diputación Provincial de Segovia y entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín y Navas de San Antonio tienen derecho a ser resarcidos por el Estado debido a las sumas que dejó de percibir durante los años 2003 a 2006 como consecuencia del reconocimiento a la compañía concesionaria de la autopista de peaje Villalba-Villacastín, de una bonificación del 95% sobre la cuota de la Contribución Territorial Urbana.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia, a la que han atendido la Sala de instancia y las Administraciones que contienden en este litigio:

1. - La Ley 55/1960, de 22 de diciembre, de carreteras en régimen de concesión (BOE de 23 de diciembre ), contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (art. 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional (BOE de 25 de octubre ), que preveía una reducción de hasta el 50% en los impuestos, sin mayor precisión (art. 2 .b)).

2. - La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario, dio a la Contribución Territorial Urbana, en los arts. 28 y siguientes, la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1 de enero de 1979, en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por el Decreto 1251/1966, de 12 de mayo (BOE de 30 de mayo ).

3. - La Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, explotación y conservación de autopistas en régimen de concesión (BOE de 11 de mayo), contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95% en la base imponible de la Contribución Territorial Urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje (art. 12 .a)), respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (Disposición Adicional 7ª ).

4. - A partir del 1 de enero de 1979, y en virtud de lo previsto en la Disposición Transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (BOE de 11 de septiembre), la Contribución Territorial Urbana pasó a ser un tributo local de carácter real.

5. - El Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE de 22 de abril ), abordó una nueva regulación de la Contribución Territorial Urbana y derogó la ordenación de 1966. En el art. 263 reconoció una bonificación del 95% de las cuotas de la Contribución Territorial Urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La Sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 (rec. cas. en interés de la ley núm. 3944/1996 ), consideró que este último precepto incurrió en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95% en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95% en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

6. - La Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 30 de diciembre ), sustituyó la Contribución Territorial Urbana por el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (arts. 61 a 78 ), sin contemplar una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la Disposición Transitoria Segunda 2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la Contribución Territorial Urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta la fecha de su extinción, y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

En definitiva, el Estado otorgó un beneficio fiscal a "IBERPISTAS", sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1 de enero de 1979, dicho gravamen pasó a ser local, si bien de gestión estatal.

Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación debemos afirmar, de entrada, que no compartimos la premisa mayor de la ratio decidendi de la Sala de instancia, contenida en el fundamento de derecho Cuarto de su Sentencia. No constituye un principio "clásico" de nuestro sistema administrativo, fundado en la suficiencia financiera de los Entes Locales, que el Estado deba compensarles en todo caso y circunstancia por los beneficios que establezca sobre los tributos locales.

Se ha de recordar que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (arts. 137 y 140 de la CE ) como en el internacional [Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 (BOE de 24 de febrero de 1989)] se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 ; y 159/2001 , FJ 4).

Así, pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 ; y 240/2006 , FJ 8). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª de la CE ), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el art. 142 de la CE , al señalar que las Haciendas Locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios -patrimoniales o tributarios- para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990, FJ 7 ; 166/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los Entes Locales, no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 ; y 48/2004 , FJ 10). En la otra dimensión, la de los gastos, el art. 142 , en conexión con el art. 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina -que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núms. 3949/2006, FD Quinto ; 3966/2006, FD Sexto ; 4480/2006, FD Quinto ; 4678/2006, FD Sexto ; y 5110/2006 , FD Sexto); de 11 de junio de 2009 (rec. cas. núm. 5940/2007), FD Quinto ; de 2 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 255/2007), FD Sexto ; y de 8 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5765/2007 ), FD Quinto-, se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los Entes Locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejen de ingresar debido a la ventaja. Esta Sala no encuentra ningún otro origen posible para ese "antiguo principio" de nuestra legislación al que los jueces de la instancia aluden en el frontispicio del tercer fundamento jurídico de su sentencia.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando esa suficiencia, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, esa autonomía y esa suficiencia queden salvaguardadas. Alcanza así, protagonismo el art. 9.2 de la LRHL , que la Sala de instancia, de forma consciente, inaplica.

Dicho art. 9.2, (párrafo único, en principio, primero , después) ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas (la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (BOE de 31 de diciembre), art. 18.5º ; y la del TRLHL), siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales

.

Este precepto no es una creación ex novo del legislador de 1988 , sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local (tal vez aquí se encuentre la razón por la que la Sala de instancia, en su fundamento de derecho Cuarto, dice que «[n]uestra legislación responde ya de antiguo al principio [...]» ) . En efecto, el art. 721 del texto articulado de 1955 de la Ley de Bases de Régimen Local disponía, en su apartado 1, que « en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario ». El texto refundido de 1986 reprodujo la misma norma en el art. 187.1 .

Hemos dicho que esa previsión, que se aplicaba también a las bonificaciones [ Sentencia de 29 de junio de 1989 (rec. apel. núm. 1529/1988 ), FD Tercero], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de « alguna Empresa o Entidad », « con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo » [ Sentencias de 27 de junio de 1988 (rec. de apel. 1106/1987), FD Tercero ; y de 12 de julio de 1996 (rec. apel. núm. 11086/1991 ), FD Cuarto]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la Sentencia de 13 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 3826/2003 ), FD Segundo, en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la repuesta ha de ser positiva, pues « es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general » [ Sentencias de 17 de enero de 1997 (rec. apel. núm. 11879/1991), FD Quinto ; de 26 de junio de 1997 (rec. apel. núm. 4447/1992), FD Segundo ; y de 3 de julio de 1997 (rec. apel. núm. 6683/1992 ), FD Segundo]. Por ello, el « derecho municipal a la compensación » se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general ( Sentencia de 3 de julio de 1997 , cit., FD Tercero).

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las Administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el art. 9.2 LRHL , al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni los compromisos internacionales asumidos por España, ni nuestra Constitución ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los Ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los Entes Locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por la Diputación Provincial de Segovia, en nombre de los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín y Navas de San Antonio, haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente le han sido constitucionalmente encomendadas.

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la Contribución Territorial Urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. A partir del 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín y Navas de San Antonio comenzaron a cobrar la cuota debida por «IBERPISTAS» no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), FD Segundo] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, « pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal ». En otras palabras, los Ayuntamientos, por la permanencia del beneficio no pasaron a recaudar « menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir ».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera de los Ayuntamientos afectados, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarle. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2 , como antes el art. 721 del Texto Articulado de 1955 y el art. 187 del Texto Refundido de 1986 , se refiere a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, « vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir », sin perjuicio de que tal precepto, el art. 9.2 de la LRHL , « no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones » (véase la citada Sentencia de 18 de mayo de 2000 , FD Segundo).

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la LRHL se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada LRHL puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la LRHL forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE de 3 de abril ), que ha sido definida como el « cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional » de la autonomía local ( STC 159/2001 , FJ 4); norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987, FJ 5 ; 109/1998, FFJJ 5 y 12; y 159/2001 , FJ 4, parece que tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 de la Constitución, « tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico » ( SSTC 259/1988, FJ 2 º; y 159/2001 , FJ 4).

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la LRHL contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE , a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, FJ 3 ; 96/1990, FJ 7 ; 237/1992, FJ 6 ; 331/1993 , FJ 2 b); 171/1996, FJ 5 ; 233/1999, FFJJ 22 y 4 b); y 104/2000 , FJ 4], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso del Abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha sido modificado recientemente en la Sentencia núm. 483/2010, de 7 de mayo de 2010, de la misma Sala y Sección (rec. contencioso-administrativo núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta Sentencia.

Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [art. 95.2.d) de la LJCA ] hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación Provincial de Segovia y los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín y Navas de San Antonio contra la denegación presunta de la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda de la solicitud de compensación, presentada el 16 de octubre de 2006, por el importe de la bonificación en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de que disfrutó durante los años 2003 a 2006 la compañía concesionaria de la autopista de peaje Villalba-Villacastín, «IBERPISTAS».

No se opone a la anterior conclusión la circunstancia de que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1999 y 2000 encomendaran al Gobierno estudiar la compensación a los Ayuntamientos por la bonificación litigiosa (Disposiciones Adicionales 23ª y 26ª , respectivamente). Aún más, esta previsión del legislador evidencia, precisamente, lo contrario, la inexistencia de una obligación nacida de la Constitución o de la Ley a cargo del Estado para realizar la referida compensación, sin perjuicio de que, por criterios de oportunidad, que no de legalidad, se considere conveniente proceder a la compensación.

Sobre la misma cuestión y en idéntico sentido se ha pronunciado recientemente esta Sala en Sentencias de 3 de marzo de 2011 (rec. cas. núm.3494/2009 ); de 24 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 419/2010 ); de 14 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 3079/2009 ); de 10 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 325/2010 ); de 19 de enero de 2011 (rec. cas. núm. 5032/2009 ); de 17 de enero de 2011 (rec. cas. núm. 1009/2010 ); de 13 de enero de 2011 (rec. cas. núm. 3497/2009 y 57/2009 ); de 27 de diciembre de 2010 (rec. cas. núms. 5988/2007, 5191/2009 y 1210/2008 ); de 23 de diciembre de 2010 (rec. cas. núms. 5518/2009, 6958/2009 , 423/2010 , y 5523/2009 ); y de 13 de diciembre de 2003 (rec. cas. núms. 3302/2007 y 3488/2007 ).

La estimación del recurso de casación en lo concerniente a los Ayuntamientos y ejercicios admitidos determina, en aplicación del art. 139.2 de la LJCA , que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

Estimar el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO en relación con el Ayuntamiento de El Espinar (ejercicios 2004, 2005 y 2006), Ayuntamiento de Navas de San Antonio (ejercicios 2005 y 2006) y Ayuntamiento de Villacastín (ejercicio 2006), únicos admitidos, contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 15 de julio de 2009 , recaída en el recurso del citado orden jurisdiccional núm. 517/2007, Sentencia que casamos y anulamos.

Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 517/2007, promovido por la Diputación Provincial de Segovia y los Ayuntamientos de El Espinar, Villacastín y Navas de San Antonio contra la denegación presunta de la solicitud de compensación por el importe de la bonificación en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de que disfrutó durante los años 2003 a 2006 la compañía concesionaria de la autopista de peaje Villalba-Villacastín.

No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en la instancia ni en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Angel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma, CERTIFICO .