STS, 18 de Mayo de 2000

Por la representación procesal del Ilustre Ayuntamiento de Lena, se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de Mayo de 1.996, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se entregó a la Procuradora Dñª. Isabel Julia Corujo en nombre y representación del Ilustre Ayuntamiento de Lena (Asturias), para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala, dicte sentencia por la que: a) Declare nulo, anule o revoque y deje sin efecto el Acuerdo objeto de recurso. b) Declare la existencia de responsabilidad patrimonial por parte del Gobierno y de las Cortes Generales por la producción al Ayuntamiento de Lena de un grave quebranto patrimonial en los términos expuestos en el cuerpo de este escrito. c) Reconozca el derecho de la Corporación a ser indemnizada por dicho quebranto, cuyo importe, sin perjuicio de lo que pueda establecerse en ejecución de Sentencia, asciende, a 1 de Enero de 1.995, y s.e.u.o. a 472.761.876 ptas., cifra a la que habrán de añadirse, en todo caso, los intereses legales que procedan. Asimismo, mediante otrosí suplicó a la Sala se reciba el proceso a prueba.

El Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando el recurso.

Habiendo solicitado el recurrente, en su escrito de demanda, el recibimiento a prueba de las actuaciones, la Sala acordó, por Auto de fecha 3 de Octubre de 1.997 no haber lugar a recibir a prueba el presente recurso, y no estimándose necesaria la celebración de la vista, sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, concediendo a las partes el término sucesivo de quince días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día DIECISEIS

DE MAYO DE DOS MIL, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

El Ayuntamiento de Lena (Asturias) formula demanda por responsabilidad patrimonial, al amparo de lo establecido en los artículos 139 y ss. de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (LRJ-PAC) y 106 de la Constitución.

Dicha reclamación se funda en la existencia, para la Corporación, de un supuesto quebranto patrimonial producido por el reconocimiento a la entidad mercantil, AUTOPISTA CONCESIONARIA ASTUR LEONESA, S.A. (AUCALSA), de determinados beneficios fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, y en la Contribución Territorial Urbana en base a los siguientes argumentos.

La Ley 8/1972, de 10 de Mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas de peaje en régimen de concesión (Ley 8/1972), dispone que los concesionarios podrán disfrutar de una serie de beneficios tributarios, entre los que se encuentra una reducción de hasta el 95% de la base imponible de la Contribución Territorial Urbana, que recaiga sobre los aprovechamientos destinados a autopista de peaje, en los términos que establezcan los pliegos de cláusulas y los Decretos de adjudicación (artículos 11.1 y 12 de la Ley 8/1.972).

De acuerdo con tal previsión, el Decreto 2417/1975, de 22 de Agosto, por el que se adjudica la concesión para la construcción, conservación y explotación del itinerario de autopista de peaje Campomanes-León a AUCALSA (D 2417/1975), dispone que el adjudicatario de la concesión disfrutará de los beneficios tributarios fijados en el artículo 12 de la Ley 8/1972, en su cuantía máxima, por todo el plazo de duración de la concesión, que se fijó en 46 años.

La Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (Ley de Haciendas Locales), establece en su disposición transitoria segunda, apartado 2, que:

"Quienes a la fecha del comienzo de aplicación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles gocen de cualquier clase de beneficio fiscal en la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria o en la Contribución Territorial Urbana, continuarán disfrutando de los mismos en el impuesto citado en primer lugar, hasta la fecha de su extinción y, si no tuviera término de disfrute, hasta el 31 de Diciembre de 1.992, inclusive".

En consecuencia dado que AUCALSA disfrutaba de una bonificación del 95% en la base imponible de la Contribución Territorial Urbana, el 1 de Enero de 1.990, fecha en que, conforme a la disposición transitoria segunda, apartado 1, de la Ley de Haciendas Locales, comenzó a exigirse en todo el territorio nacional el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, tiene derecho a seguir disfrutando del referido beneficio, eso si, aplicado sobre el nuevo Impuesto, hasta el término de la concesión.

El perjuicio patrimonial se cifra, por el Ayuntamiento, en la parte de la cuota del impuesto dejada de percibir por la existencia de tal beneficio, que cifra en 472.761.876 pesetas, inicialmente, sin perjuicio de lo que pueda acreditarse en ejecución de sentencia, dice, cifra a la que habrán de añadirse los correspondientes intereses legales.

Antes de entrar en el análisis de la cuestión que se plantea debemos dejar constancia de que el Ayuntamiento recurrente limita su reclamación en vía Administrativa, escrito de 8 de Junio de

1.995, en contestación al requerimiento que se le formula mediante escrito del Ministerio de la Presidencia de 30 de Mayo de 1.995 a las cantidades que afirma dejó de percibir en los años 1.990, 1.991, 1.992, 1.993 y 1.994 por el Impuesto de Bienes Inmuebles respecto de AUCALSA, por tanto no cabría ampliar en vía jurisdiccional tal pretensión, como pudiera en principio deducirse del cuerpo del escrito de demanda, a anualidades anteriores en relación con la Contribución Territorial Urbana, si bien hemos de reconocer que pese a que tal conclusión pudiera alcanzarse de la lectura de los argumentos de la demanda, el suplico se concreta a la cantidad dicha de 472.761.876 pesetas que coincide con la fijada en vía administrativa para la dejada de percibir por el Impuesto de Bienes Inmuebles relativo a las anualidades antes citadas.

Significado lo anterior y sin perjuicio de ello, ha de señalarse que la demanda afirma la existencia de un daño real, evaluable e individualizado al que se anuda la responsabilidad patrimonial para los poderes públicos, imputable tanto al Gobierno de la Nación como al legislador estatal.

Tal responsabilidad se pretende anudar al supuesto incumplimiento sucesivo de lo dispuesto en los artículos 721, del texto articulado y refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de Junio de 1.955, artículo 187, del texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia deRégimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, y 9.2 de la Ley de Haciendas Locales 39/88, de 28 de Diciembre.

La Ley de Régimen Local 1955 preveía que cuando el Estado en lo sucesivo otorgase exenciones sobre tributos locales quedaría subrogado en la obligación de abonar a las Entidades locales respectivas el importe de los mismo, con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, estableciéndose, igualmente, que en caso de que el Gobierno acordase la desgravación total o parcial de arbitrios ya autorizados, municipales o provinciales, se proveería la pertinente sustitución por otros, de rendimiento y características similares. El Texto Refundido de la Ley de Régimen Local reproduce el precepto de la Ley de Régimen Local 1.955, si bien que deja a las Leyes que autoricen la desgravación total o parcial de impuestos locales proveer la pertinente sustitución por otros, de rendimientos y características similares. De parecido modo, el artículo 9.2 de la Ley de Haciendas Locales dispone que las Leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las formas de compensación que procedan. En consecuencia, opina el recurrente, el Gobierno de la Nación, al no haber arbitrado las medidas de compensación previstas en la Ley de Régimen Local 1.955, desde que la Constitución Territorial Urbana pasó ha ser un tributo local, el 1 de Enero de 1.979, por virtud de lo establecido en la disposición transitoria primera de la Ley 44/1978, de 8 de Septiembre reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (Ley 44/1.978), y el legislador estatal, al no ha prever en una norma con rango de Ley, conforme al Texto Refundido de 1.986 y Ley de Haciendas Locales de 1.988, tal compensación ha incurrido igualmente en responsabilidad patrimonial.

Sin perjuicio de lo dicho en cuanto al alcance que debe efectivamente darse a la presente demanda habida cuenta la limitación que tiene la reclamación formulada en vía administrativa y que se infiere también del suplico de aquella, no cabe olvidar que para que pueda hablarse de responsabilidad patrimonial de la Administración , así como, en general, a los poderes públicos, ha de existir lesión resarcible, es decir, que, como consecuencia de una conducta imputable a aquel al que se reclama la indemnización, se haya producido para el reclamante un detrimento patrimonial antijurídico.

En el caso de autos no cabe sostener que exista un daño real de tal naturaleza. En efecto y sin perjuicio de lo dicho, en cuanto al alcance del recurso, tal y como el propio Ayuntamiento señala en su escrito, la Contribución Territorial Urbana, impuesto sobre el que se estableció en beneficio fiscal, no se convirtió en tributo local hasta el 1 de Enero de 1.979, a consecuencia de lo señalado en la disposición transitoria primera de la Ley 44/1978.

Así las cosas, toda vez que el beneficio fiscal en favor de AUCALSA se fijó por el D 2417/1975, teniendo efectividad desde 1.975, la bonificación en la base imponible del tributo existía ya al momento de convertirse aquél en local, de modo que el Ayuntamiento, al subrogarse en la posición del anterior titular del impuesto, el Estado, no sufrió ningún detrimento patrimonial, pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió por la Contribución Territorial Urbana, reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal.

No procedía acordar la medidas de compensación previstas en el artículo 721 de la Ley de Régimen Local 1.955 entonces vigente, pues las mismas se referían al otorgamiento de futuro de exenciones y desgravaciones sobre tributos locales ya existentes, con el fin de sustituir los rendimientos dejados de percibir, mientras que en el presente caso, al convertirse la Contribución Territorial Urbana en impuesto local ya existía el beneficio fiscal en favor del concesionario de la autopista, sin que, por tanto, dejase el Ayuntamiento de percibir rendimiento tributario alguno, puesto que con anterioridad no existían, dado que la Entidad local no percibía los rendimientos de la Contribución Territorial, al no ser un impuesto propio de ésta.

Lo mismo cabe decir de lo establecido en el artículo 187 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, que vino a sustituir aquél precepto y de lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley de Haciendas Locales.

La Ley de Haciendas Locales estableció un impuesto nuevo, sobre los Bienes Inmuebles, que aunaba el hecho imponible de dos tributos anteriores a los que sustituía, la Contribución Territorial Rústica y Pecuaria, y la Contribución Territorial Urbana, impuesto cuya exigibilidad con carácter general se fijó para

1.990.

La disposición transitoria segunda, apartado 2, de la Ley de Haciendas Locales, dejó subsistente, desde la entrada en vigor del nuevo Impuesto, los beneficios fiscales de que disfrutaban algunos contribuyentes en la Contribución Territorial Rústica y de la Urbana.No se produjo por ello detrimento patrimonial para los Entes locales, pues éstos no pasaron a percibir, por la permanencia de tales beneficios, menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los impuestos a los que la nueva figura tributaria venía a sustituir.

Así las cosas, no resulta de aplicación lo previsto en el artículo 9.2 de la referida Ley de Haciendas Locales, por cuanto el mismo se refiere a las Leyes que, en el futuro, establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir, y en el presente caso no se trata del establecimiento de beneficios fiscales posteriores a la entrada en vigor de la Ley de Haciendas Locales, sino del mantenimiento de otros ya existentes, sin que, además, haya pérdida de rendimientos que precisen ser compensados o sustituidos.

De otra parte el artículo 9.2 de la Ley 39/1.988, de 28 de Diciembre, prevé el establecimiento legal de fórmulas de compensación para los casos de creación de beneficios fiscales en materia de tributos locales. No se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a lo que puedan establecerse más allá de sus previsiones. En este sentido, ha de señalase que la Ley 39/1988, como señala su Exposición de Motivos, se propone "la ordenación de un sistema financiero encaminado a la efectiva realización de los principios de autonomía y suficiencia financiera" de las Entidades locales. Esta suficiencia "no sólo adquiere su consagración institucional, sino que, además, encuentra en la presente Ley los mecanismos necesarios para poder convertirse en realidad material", a cuyo fin se ponen a disposición de las Entidades locales dos vías fundamentales de financiación, "cuales son los tributos propios y la participación en los tributos del Estado, que, por primer vez, van a funcionar íntegramente con el objetivo de proporcionar el volumen de los recursos económicos que garantice la efectividad del principio de suficiencia financiera".

Argumento éste que sirve igualmente para rechazar cualquier alegación de inconstitucionalidad tanto de la norma que nos ocupa como de la Ley de 10 de Mayo de 1.972 máxime cuando lo dispuesto en su artículo 12.a sobre beneficios fiscales en relación con la Contribución Territorial Urbana, hoy Impuesto sobre Bienes Inmuebles, debe entenderse derogado de futuro, ya que la bonificación solo se mantiene en los supuestos en que ya viniera reconocida.

Lo hasta aquí dicho resulta suficiente para la desestimación de la demanda que se formula, pero es conveniente efectuar alguna consideración sobre los razonamientos que sobre la responsabilidad del Estado Legislador formula el recurrente y en este punto debemos precisar que no cabe parangón alguno entre el supuesto de autos y aquél a que se refiere la sentencia de esta Sala y Sección de 5 de Marzo de 1.993 invocada por aquél, ya que en esta había mediado una actividad de fomento previa por parte de la Administración encaminada a estimular una inversión de los particulares so pretexto de unas bonificaciones futuras, bonificaciones que posteriormente no tuvieron lugar, lo que supuso un sacrificio particular de intereses patrimoniales legítimos en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones entre la Administración y los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

La responsabilidad patrimonial por actos del legislador está contemplada en el artículo 9.3 de la Constitución y en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, que se remite a lo que se establezca en los propios actos legislativos. La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sentencia de 30 de Noviembre de 1.992, había establecido ya una doctrina coincidente con el sistema adoptado por el legislador en la citada Ley 30/1992, de manera que, salvo en los supuestos de leyes de naturaleza expropiatoria, en que siempre habrá derecho a la correspondiente indemnización, en los demás habrá que estar a lo que establezcan las propias leyes.

No obstante se hace preciso establecer varios supuestos. El primero, ya lo hemos dicho, se refiere a las normas de carácter expropiatorio, en cuyo caso siempre procederá indemnización. El segundo a las normas que implican una regulación legal del contenido del Derecho de propiedad, supuesto en que la indemnización vendrá excluida por la propia naturaleza de la norma.

La determinación de que una norma con rango de Ley tiene contenido expropiatorio deberá efectuarse en cada caso concreto, para ello habrá de tenerse especialmente en cuenta el contenido del artículo 1 de la Ley de Expropiación, siendo de especial importancia resolver la cuestión de si la posible privación de derechos o intereses de relevancia patrimonial, se refiere efectivamente a derechos o intereses incorporados al patrimonio del particular, o, por el contrario, constituyen meras expectativas de derecho o, son valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico, cuestión ésta de especial relevancia en materiade proceso urbanizadores como mas adelante veremos.

Conviene sin embargo precisar que la conexión entre el perjuicio causado por una disposición con valor de ley, inherente a la privación singular de un derecho o interés económico consolidado o incorporado al patrimonio del afectado, y el mecanismo indemnizatorio a que da lugar la aplicación del principio de responsabilidad patrimonial de los poderes públicos, aparece proclamado sin ambages en la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997, en la que se afirma que el hecho de que en la ley se disponga expresamente un cauce reparador para compensar las prohibiciones y limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad que se derivan de la misma, no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el artículo 33.3 de la Constitución, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial.

Un tercer supuesto es aquel al que expresamente se refiere el artículo 139.3 de la Ley 30/1.992, es decir, el de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que los particulares no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así lo establezcan los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

El precepto, como vemos, recoge la doctrina jurisprudencial en el sentido antes expuesto de que habrá de estarse a lo que las propias leyes establezcan. Conviene recordar aquí la mas reciente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el sentido de que no cabe descartar que pueda existir responsabilidad, aun tratándose de actos legislativos, cuando la producción del daño revista caracteres suficientemente singularizados e imprevisibles, como para que aquellos puedan considerarse intermediados o relacionados con la actividad de la administración llamada a aplicar la ley.

Ya la sentencia de 5 de Marzo de 1.993, cuya doctrina ha sido seguida por la de 27 de Junio de

1.994, reconoció en el caso allí enjuiciado la existencia de responsabilidad patrimonial del Estado, por apreciar que los particulares perjudicados habían efectuado fuertes inversiones -que se vieron frustradasfundados en la confianza generada por medidas de fomento del Gobierno que a ello estimulaban, de tal suerte que existió un sacrificio particular de derecho o al menos de intereses patrimoniales legítimos, en contra del principio de buena fe que debe regir las relaciones de la administración con los particulares, de la seguridad jurídica y del equilibrio de prestaciones que debe presidir las relaciones económicas.

Como enseñan estas sentencias, bajo el régimen anterior a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común, sólo cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes si existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable.

Para examinar si se daban esos requisitos son varios los criterios a utilizar. Entre ellos reviste singular interés el relacionado con la observancia del principio de buena fe en las relaciones entre la administración y los particulares, la seguridad jurídica y el equilibrio de prestaciones. Estos conceptos, están estrechamente relacionados con el principio de confianza legítima - enunciado por el Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Europeas, Sentencia de 5 de Marzo de 1.996-. La virtualidad de este principio puede comportar la anulación y, cuando menos, obliga a responder en el marco comunitario, de la alteración -sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta económica, proporcionadas al interés público en juego o sin las debidas medidas correctoras o compensatorias-, de las circunstancias económicas habituales y estables generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. Sin embargo, el principio de confianza legítima no garantiza a los agentes económicos la perpetuación de la situación existente, la cual puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, ni les reconoce un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja.

La regulación contenida en el artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común no es radicalmente contraria a estas conclusiones, si bien exige determinar el alcance del nuevo requisito establecido en el sentido de que la previsión de la indemnización y de su contenido arranque del propio acto legislativo que motiva la lesión, cuestión que los Tribunales habrán de ir resolviendo, sin que sea precedente efectuar ahora afirmaciones categóricas, aunque creemos habrá de tenerse en cuenta lo antes dicho sobre conexión entre lesión patrimonial y el mecanismo indemnizatorio de la Responsabilidad Patrimonial referido en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997, de tal modo que pueda distinguirse entre supuestos de previsión expresa del legislador en uno u otro sentido y supuestos de silencio, en los dos primeros habrá de estarse alo efectivamente dispuesto sin olvidar, claro está, lo establecido en la sentencia citada del Tribunal Constitucional de 13 de Febrero de 1.997 y en el tercer supuesto habrá de avanzarse por el camino fijado por la jurisprudencia.

En el caso de autos, de lo dicho hasta aquí, es claro no concurren los requisitos jurisprudencialmente exigidos para que pudiera hablarse de responsabilidad del Estado Legislador habida cuenta que la disposición transitoria segunda.2 de la Ley 39/1.988, de 28 de Diciembre, nada prevé acerca de la indemnizabilidad de sus eventuales consecuencias lesivas respecto de ninguno de los supuestos en que se mantengan los beneficios fiscales de las Contribuciones Territoriales cuyo período de disfrute no haya concluido.

No concurren los requisitos del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional en orden a una especial condena en costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general aplicación.