STS, 24 de Febrero de 2011

El 27 de diciembre de 2007 el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d'Ingressos, en virtud de la delegación de competencias recibidas del Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp para la gestión y recaudación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), solicitó la compensación de 646.819,65 euros, más los correspondientes intereses de demora, que dicha Entidad local había dejado de percibir como consecuencia de la bonificación del 95% de la cuota de dicho tributo reconocida a la sociedad concesionaria de autopistas de peaje "Autopistas del Mare Nostrum, S.A." (AUMAR) durante el ejercicio 2004, respecto del inmueble con referencia catastral 000100100CF34E0001EX, y ejercicios 2005 y 2006, en relación con la finca de referencia catastral 000100100CF34E0001GI, destinadas ambas a autopista de peaje.

Mediante Resolución de fecha 13 de marzo de 2008, la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda denegó el reconocimiento de compensación solicitado.

Disconformes con la Resolución anterior, el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d' Ingressos y el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp interpusieron recurso contencioso-administrativo núm. 387/2008, que fue parcialmente estimado por la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 2 de diciembre de 2009 , que « reconoc[ió] el derecho del Ayuntamiento demandante a ser compensado por la Administración del Estado, por el concepto de las bonificaciones fiscales en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles disfrutadas por la entidad AUMAR, como titular de la concesión de autopista que transcurre por el término municipal de MONT-ROIG DEL CAMP, en la cantidad de 646.819,65 euros ».

La Sala de instancia, acogiéndose a determinados pronunciamientos de este Tribunal, comienza precisando que: a) « la bonificación del 95% de la cuota anual del impuesto deriva del Decreto de concesión, en relación con la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo , y está al margen de las demás normas tributarias que, infructuosamente, han tratado de incorporar a su texto tal beneficio. No estamos, por tanto, ante un beneficio derivado de una norma tributaria, sino delante de un beneficio que procede específicamente de la Ley de Autopistas » (FD Segundo); b) en el art. 9.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL ), « que coincide en su redacción con la contenida en el art. 9.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales » , (TRLHL), « en el que se apoya en sus razonamientos la Administración y el Abogado del Estado, está haciendo referencia a las leyes futuras, pero no afecta a lo que existía con anterioridad, como aquí sucede » (FD Tercero); c) « cuando se hace ampliación de la autopista para la construcción de nuevos carriles con posterioridad a la promulgación de la LHL, tiene la misma situación jurídica que la concesión primitiva » (FD Cuarto); y d) « nuestra legislación responde ya de antiguo al principio de que, en aras de preservar la suficiencia financiera de los Entes Locales, en caso de que el Estado establezca un beneficio fiscal sobre tributos locales, el importe de tal beneficio debe ser compensado por el Estado al Ente Local correspondiente » (FD Quinto).

A continuación, se remite a la Sentencia de la misma Sala, si bien de la Sección Cuarta, de 8 de octubre de 2002 (rec. núm. 1026/2002 ), transcribiendo el párrafo que señala que « la fundamentación del acto denegatorio no es posible sostenerla en vía jurisdiccional, y ello es así ya que el beneficio fiscal concedido a Autopista Vasco-Aragonesa Concesionaria Española, S.A. se contiene en el Decreto de la adjudicación y el origen de dicho beneficio fiscal se encuentra en la Ley de Autopistas de 1972 , es decir, se contempla en ley distinta a la reguladora de Contribución Territorial Urbana a la que sustituyó el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, sin que haya excepción a la regla general de compensación; lo cual, por una parte, procedería la compensación siguiendo el criterio del acto impugnado, y de otro cabe señalar la falta de adecuación a Derecho del acto impugnado ». Seguidamente, manifiesta en su fundamento de derecho Quinto que « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios, no significa que no proceda ésta, tanto más cuanto que la necesidad de compensar genéricamente a los Ayuntamientos por los beneficios fiscales disfrutados por las concesionarias de autopistas ha hallado su reflejo legislativo », citando, a estos efectos, la Disposición Adicional Vigésima Tercera de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, así como la Disposición Adicional Vigésima Sexta de la Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2000. Por tanto, concluye, « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas ».

En relación con el abono de los intereses correspondientes desde la fecha de finalización del periodo voluntario de pago, señala el Tribunal "a quo" que « al igual que no se derivó la deuda a favor del Ayuntamiento hasta que hubo sentencia confirmatoria de que debía abonar las cantidades correspondientes, tampoco puede haber condena a la Administración del Estado al pago de intereses, pues hasta la presente sentencia, no se había determinado la obligación de pagar por la misma, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse » (FD Séptimo).

Contra la anterior Sentencia, el Abogado del Estado preparó, mediante escrito presentado el 22 de diciembre de 2009, recurso de casación, formalizando la interposición por escrito registrado en este Tribunal el día 12 de febrero de 2010, en el que, al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), formula un único motivo de casación, denunciando la infracción del art. 9.2 y de la Disposición Transitoria Segunda , apartado 2 , de la LRHL, así como de la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ).

Distingue el defensor estatal, en relación con el IBI, «dos tipos de beneficio fiscal, los establecidos en la propia ley, (64 y 74 , respectivamente, a exenciones y bonificaciones) y los que se establezcan en el futuro, por otras leyes, único caso en el que la misma ley que otorgue el beneficio, deberá arbitrar fórmulas compensadoras». El caso aquí planteado, prosigue, se «refi[ere] a situaciones anteriores, de beneficios fiscales reconocidos antes de esta Ley y cuya vigencia sanciona la Disposición Transitoria 2ª.2 , en términos de respeto de derechos adquiridos, en virtud de normas anteriores que hubieran concedido beneficios en la antigua Contribución Territorial Urbana y que seguirán disfrutándolos en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles que sustituyó a la Contribución». Por eso, a su juicio, «necesario se hace acudir a los orígenes del beneficio y contemplar, ya que el mandado del art. 9.2 no le es aplicable, si la normativa bajo la que se otorgó el beneficio del 95%, establecía la exigencia de compensación» (pág. 7) .

Y, tras el relato histórico de la normativa que regula este beneficio fiscal, el Abogado del Estado constata que «en ningún momento las normas aplicables durante la vigencia de la concesión y del beneficio fiscal establecieron compensación mediante la subrogación en el caso de los beneficios fiscales que no fueran exclusivamente exenciones», siendo «la Ley de Haciendas Locales la que, por primera vez, en su art. 9 extiende la posibilidad de compensar beneficios fiscales que no sean exenciones, en el bien entendido que el procedimiento de compensación es bien distinto».

Así pues -concluye- «si hasta esta Ley, el procedimiento era el de la subrogación del Estado y ésta se producía automáticamente y por imperativo legal (ex arts. 721 LRL 1955 y 187 de la Ley de Régimen Local de 1986 ), de tal modo que reconocida u otorgada la exención por el Estado éste quedaba subrogado en la obligación de compensar», con «la nueva Ley de Haciendas Locales (ex art. 9.2), será la propia ley que conceda el beneficio la que determine la fórmula de compensación, hasta el extremo que no establecida la fórmula, la compensación no tendría lugar» (págs. 9 y 10).

Sobre la base de cuanto antecede, la representación pública sostiene que «para que la compensación pudiera operar, deberían darse como mínimo, los presupuestos que la justificarían, es decir, un quebranto económico nacido del beneficio fiscal y así, si el quebranto no se produjera, la compensación no tendría causa de ser» (pág. 10).

Pues bien, a su juicio, no existió quebranto alguno para el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp por dos razones. En primer lugar, porque mientras que la Contribución Territorial Urbana fue estatal, esto es, hasta el 1 de enero de 1979, «el destinatario de los rendimientos del tributo no era el ente local». Y, en segundo lugar, después «de convertirse en impuesto local, porque como el beneficio ya estaba establecido desde 1971, es claro que no dejó de percibir ningún rendimiento tributario, puesto que el beneficio fiscal ya procedía de 1971, por lo que no pudo dejar de percibir un rendimiento que no existía» (págs. 10 y 11).

Mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2010, la representación procesal del Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d' Ingressos y del Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp se opuso al recurso de casación, solicitando se dicte sentencia desestimando dicho recurso y confirmando la Sentencia recurrida, con imposición a la recurrente de las costas causadas.

Comienzan las recurridas señalando que, de analizarse el desarrollo del motivo de casación, «se observará que en realidad se cobijan en el mismo dos argumentaciones que pretenden ser complementarias:

1. que el beneficio fiscal en cuestión no produjo quebranto económico alguno al Ayuntamiento actor, hasta 1979 porque la CTU era un tributo estatal, y a partir de 1979 porque el beneficio ya estaba establecido con anterioridad.

2. que la legislación anterior a la LHL establecía una subrogación del Estado para las exenciones tributarias, pero no para las bonificaciones» (pág. 2).

A continuación, rebaten separadamente cada una de las anteriores argumentaciones. Y así, con respecto a la primera de ellas, se recuerda que «no se trata aquí de cuotas anteriores a 1979, sino exclusivamente de cuotas de 2004 a 2006» y que, «siendo el beneficio fiscal anterior a 1979, cuando en tal año la CTU se convirtió en un tributo local, se empezó a causar al Ayuntamiento actor un perjuicio económico susceptible de ser compensado por el Estado» (pág. 3).

Las recurridas consideran improcedente la distinción entre exención y bonificación fiscal, pues «en realidad, p.e. en el art. 187 del RDL 781/1986 el término "exención" de su apartado 1 se contrapondría, no a bonificación no total, sino al término "desgravación" de su apartado 2», a lo que añaden que «una cosa es técnicamente una "exención de un tributo", y otra una "exención en el pago de tributos", que bien puede comprender la exención total de dicho pago o una exención parcial» (pág. 3).

A su juicio, «el mencionado RDL suponía el establecimiento de un texto refundido de la legislación anterior, que no era tan precisa como la actual a la hora de distinguir técnicamente entre exención (entendida como eliminación total de la carga tributaria) y bonificación (entendida como eliminación parcial de ella). [L]a intención del legislador era que el Estado, cuando concediese un beneficio fiscal que disminuyese los ingresos de un determinado Ayuntamiento, debía compensarlo (mediante subrogación en la obligación de pago) en la cantidad que el Ayuntamiento dejase de percibir. Y esta finalidad debe cumplirse tanto si la privación de ingresos del Ayuntamiento se refiere a la totalidad de la cuota como si sólo se refiere a una parte o a un período temporal», de modo que, lo «importante no es el porcentaje de beneficio fiscal, sino el decremento de la recaudación del Ayuntamiento como consecuencia de la concesión por el Estado del beneficio fiscal de que se trate» (pág. 4).

En relación con la desaparición, tras la entrada en vigor de la LRHL, de las compensaciones no previstas en leyes posteriores distintas de la propia LRHL, defienden las recurridas que «la continuación hasta determinada fecha, por mor de la Disposición Transitoria Segunda de la LHL, de un determinado beneficio fiscal sobre un tributo local, que resultaba compensable conforme al art. 187 del RDL 781/1986 , sigue siendo también compensable por el Estado justamente hasta que dicho beneficio fiscal, en aquel caso concreto, deje de tener virtualidad y resultar aplicable», puesto que «de otra manera, se produciría un agravio comparativo en detrimento de los Ayuntamientos en los que se hallan, por ejemplo, inmuebles beneficiados por tales bonificaciones fiscales en materia de IBI [...] e incluso ello representaría en el fondo un enriquecimiento injusto de la Administración del Estado, al suprimir mediante una ley, no el beneficio fiscal que otorgó en su día [...], sino sólo su compensación al Ayuntamiento, liberándose así el Estado gratuitamente de una carga que pesaba sobre él, y en detrimento de la Hacienda de un determinado Ayuntamiento, sin obtención por éste de beneficio alguno» (págs. 4 y 5)

Finalmente, concluyen el escrito de oposición el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d' Ingressos y el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp defendiendo que «resulta indiferente la exégesis sobre el art. 9.2 de la LRHL , porque no nos encontramos, en definitiva, ante un supuesto en el que proceda aplicar sus previsiones directamente (no se trata de un beneficio fiscal establecido ex novo con posterioridad a su promulgación para que debamos atenernos a las previsiones compensatorias de la norma legal que lo establezca), sin perjuicio de que reiteramos la negación de que no se haya producido un detrimento económico para el Ayuntamiento reclamante de la compensación por el hecho de subsistir más allá de 1979 los efectos del beneficio fiscal previamente concedido a la concesionaria» (pág. 5).

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 23 de febrero de 2001, se celebró la referida actuación en la fecha acordada.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Angel Aguallo Aviles, Magistrado de la Sala

El presente recurso de casación se interpone por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 2 de diciembre de 2009, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 387/2008 promovido por el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d' Ingressos y el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp contra la Resolución de 13 de marzo de 2008, del Director General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales de la Secretaría General de Hacienda, integrada en la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, del Ministerio de Economía y Hacienda, que denegó la solicitud de compensación de la bonificación del 95% de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), ejercicio 2004, respecto del inmueble con referencia catastral 000100100CF34E0001EX, y ejercicios 2005 y 2006, en relación con la finca de referencia catastral 000100100CF34E0001GI, otorgada a la empresa concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona-Valencia, "Autopistas del Mare Nostrum, S.A.".

Para la Sala de instancia, « la falta de previsión expresa en la Ley de Autopistas de 1972 de la compensación a las Corporaciones Locales por los beneficios no significa que no proceda ésta », concluyendo que « la Administración ha de satisfacer a las Corporaciones locales las cantidades que procedan por la compensación de la bonificación en el IBI establecida en la Ley de Autopistas » (FD Quinto ), si bien excluye de tal compensación a los intereses, « pues hasta la presente sentencia, no se había determinado la obligación de pagar por la misma, ni la cantidad cierta y determinada que ha de abonarse » (FD Séptimo).

Como se ha explicitado en los Antecedentes, el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula sobre la base de un único motivo, al amparo de lo previsto en el art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA ), por infracción del art. 9.2 y Disposición Transitoria Segunda , apartado 2, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales (LRHL), así como del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, y de la doctrina jurisprudencial sentada en la Sentencia de esta Sala de 18 de mayo de 2000 (rec. núm. 559/1996 ), defendiendo, en síntesis, que: (a) desde la concesión del beneficio en 1968 hasta el 1 de enero de 1979, la cuestión de la compensación no se planteaba por tratarse a la sazón de un tributo estatal; (b) a partir del 1 de enero de 1979, en que la Contribución Territorial Urbana pasó a ser un tributo local y hasta la entrada en vigor del nuevo sistema instaurado por la LRHL, la compensación no estaba contemplada para supuestos que no fueran de exención y para el caso de que concurrieran los quebrantos legitimadores de una compensación por subrogación; y, (c) durante la vigencia de la LRHL tampoco existía norma que pudiera dar origen a una compensación hasta entonces inexistente, pues la fórmula que en ella se previó era para beneficios fiscales otorgados por leyes posteriores a la misma.

Frente a dicho recurso, la representación procesal del Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d' Ingressos y del Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp presentó escrito en el que solicitó se dictara Sentencia desestimando el recurso, por las razones que se han expuesto en los Antecedentes.

Descritos someramente los términos en los que se plantea el debate, esta Sala ha de decidir si, como defienden el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d'Ingressos y el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp y entiende el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la Entidad local tiene derecho a ser resarcida por el Estado debido a las sumas que dejó de percibir durante los años 2004 a 2006 como consecuencia del reconocimiento a "Autopistas del Mare Nostrum, S.A.", compañía concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona-Valencia, de una bonificación del 95% sobre la cuota de la Contribución Territorial Urbana.

Para despejar la incógnita, no está de más dejar constancia de la evolución del marco normativo en la materia, a la que han atendido la Sala de instancia y las Administraciones que contienden en este litigio:

1. - La Ley 55/1960, de 22 de diciembre, de Carreteras en Régimen de Concesión , contempló la posibilidad de que el Gobierno concediese determinados beneficios fiscales a las personas físicas o jurídicas que se dedicasen a la explotación de carreteras en ese régimen (art. 6 ). En particular, aludió a las exenciones y bonificaciones previstas en la Ley de 24 de octubre de 1939 de protección a las nuevas industrias de interés nacional, que preveía una reducción de hasta el 50% en los impuestos, sin mayor precisión (art. 2 .b)).

2. - La Ley 41/1964, de 11 de junio, de Reforma del Sistema Tributario, dio a la Contribución Territorial Urbana, en los arts. 28 y ss., la configuración que como impuesto estatal tuvo hasta el 1 de enero de 1979, en que pasó a ser un tributo local. Su texto refundido fue aprobado por el Decreto 1251/1966, de 12 de mayo .

3. - La Ley 8/1972, de 10 de mayo , de construcción, explotación y conservación de autopistas en régimen de concesión contempló como beneficio fiscal una reducción de hasta el 95% en la base imponible de la Contribución Territorial Urbana que recayese sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje [art. 12 .a)], respetando los derechos adquiridos al amparo de la legislación anterior (Disposición Adicional 7ª ).

4. - A partir del 1 de enero de 1979 y en virtud de lo previsto en la Disposición Transitoria 1ª, punto 1, letra b), de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la Contribución Territorial Urbana pasó a ser un tributo local de carácter real.

5. - El Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , abordó una nueva regulación de la Contribución Territorial Urbana y derogó la ordenación de 1966. En el art. 263 reconoció una bonificación del 95% de las cuotas de la Contribución Territorial Urbana sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje, cuando se hubiere reconocido expresamente en virtud de precepto legal, a favor de las entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas infraestructuras. La Sentencia dictada por esta Sala el 9 de diciembre de 1997 (rec. cas. en interés de la ley núm. 3944/1996 ), consideró que este último precepto incurrió en ultra vires por volver al sistema de bonificación fija de un 95% en la cuota, previsto inicialmente, en lugar de mantener la bonificación variable de hasta un 95% en la base imponible dispuesta en la norma refundida.

6. - La Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, sustituyó la Contribución Territorial Urbana por el IBI (arts. 61 a 78 ), sin contemplar una bonificación como la litigiosa. No obstante, en la Disposición Transitoria Segunda 2 reconoció a quienes al comienzo de la aplicación del IBI gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la Contribución Territorial Urbana el derecho a seguir disfrutándolo hasta la fecha de su extinción, y, si no tuvieren fecha de disfrute, hasta el 31 de diciembre de 1992.

En definitiva, como nadie discute, el Estado otorgó un beneficio fiscal a "Autopistas del Mare Nostrum, S.A." sobre un tributo propio, beneficio que se prolonga hasta la expiración del título concesional una vez que, a partir del 1 de enero de 1979, dicho gravamen pasó a ser local, si bien de gestión estatal.

Para solventar el debate suscitado en este recurso de casación debemos afirmar, de entrada, que no compartimos la premisa mayor de la ratio decidendi de la Sala de instancia, contenida en el fundamento de derecho Quinto de su sentencia. No constituye un principio "clásico" de nuestro sistema administrativo, fundado en la suficiencia financiera de los Entes Locales, que el Estado deba compensarles en todo caso y circunstancia por los beneficios que establezca sobre los tributos locales.

Se ha de recordar, tal y como acabamos de hacer en las Sentencias de esta Sala y Sección de 27 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 5191/2009 ), FD Cuarto, de 23 de diciembre de 2010 (rec. cas. núm. 5518/2009), FD Cuarto , y de 13 de diciembre de 2010 (rec. cas. núms. 3302/2007 y 3488/2007 ), FFDD Tercero y Cuarto, respectivamente, que el reconocimiento de la autonomía local, tanto en el plano doméstico (arts. 137 y 140 de la CE ) como en el internacional (Carta Europea de la Autonomía Local, hecha en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988 ) se traduce en una garantía institucional de los elementos esenciales o del núcleo primario del autogobierno de los entes locales territoriales, núcleo indisponible por el legislador. Se trata de que tales instancias sean reconocibles como entidades dotadas de autogobierno ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8). Nada más y nada menos. El constituyente no fue más allá de la proclamación de esa garantía institucional, a la que no dotó de una configuración concreta, tarea que defirió al legislador ordinario ( SSTC 32/1981, FJ 3 ; y 159/2001 , FJ 4).

Así pues, la autonomía local, una vez asegurado aquel contenido mínimo, constituye un concepto jurídico de contenido legal, de libre configuración para el titular de la potestad legislativa ( SSTC 170/1989, FJ 9 ; y 240/2006 , FJ 8). Con carácter general, ese legislador es el estatal, en virtud de su competencia exclusiva en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18ª de la CE ), que ha de ejercer a través de la legislación reguladora de las bases del régimen local ( SSTC 159/2001, FJ 4 ; y 240/2006 , FJ 8).

Tratándose de la dimensión económica, esa autonomía de la que gozan los entes locales tiene dos vertientes, la de los ingresos y la de los gastos. En el primer aspecto, el art. 142 de la CE , al señalar que las Haciendas Locales deben disponer de medios suficientes para el desempeño de sus funciones, no les garantiza la autonomía económico-financiera, sino idoneidad y la capacidad de los recursos propios -patrimoniales o tributarios- para el cumplimiento de sus funciones ( SSTC 96/1990, FJ 7 ; 166/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10). En definitiva, la Constitución garantiza la suficiencia de los medios financieros de los Entes Locales, no su autonomía financiera. Se trata de que dispongan de los caudales precisos para ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas ( SSTC 104/2000, FJ 4 ; y 48/2004 , FJ 10). En la otra dimensión, la de los gastos, el art. 142 , en conexión con el art. 137, los dos de la Norma Suprema, no sólo consagra el mencionado principio de suficiencia, sino la autonomía, entendiéndola como la capacidad genérica de determinar y ordenar, bajo la propia responsabilidad, los gastos necesarios para el ejercicio de las competencias locales ( SSTC 109/1998, FJ 10 ; y 48/2004 , FJ 10).

La misma visión proporciona la Carta Europea de Autonomía Local, cuyo art. 9 habla de recursos propios suficientes y proporcionados para el ejercicio de las propias competencias (apartados 1 y 2).

De este bloque de doctrina, que hemos reproducido con las mismas o parecidas palabras en nuestras Sentencias de 20 de febrero de 2009 (rec. cas. núms. 3949/2006, FD Quinto ; 3966/2006, FD Sexto ; 4480/2006, FD Quinto ; 4678/2006, FD Sexto ; y 5110/2006 , FD Sexto); de 11 de junio de 2009 (rec. cas. núm. 5940/2007), FD Quinto ; de 2 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 255/2007), FD Sexto ; y de 8 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 5765/2007 ), FD Quinto, se obtiene que nuestra Constitución y las normas internacionales que nos vinculan garantizan la suficiencia financiera de los Entes Locales, pero no imponen que, cuando el Estado dispone beneficios fiscales sobre tributos de esos entes, deba compensarles por el importe que dejen de ingresar debido a la ventaja. Esta Sala no encuentra ningún otro origen posible para ese "antiguo principio" de nuestra legislación al que los jueces de la instancia aluden en el frontispicio del tercer fundamento jurídico de su sentencia.

Siendo así, se ha de concluir que corresponde al legislador ordinario, respetando el núcleo indisponible de la autonomía local y garantizando su suficiencia financiera, disciplinar los instrumentos para que, en casos como el actual, esa autonomía y esta suficiencia queden salvaguardadas. Alcanzan así protagonismo los arts. 721 de la Ley de Régimen Local, Texto Articulado y Refundido, de 1955 , el art. 187.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y el art. 9.2 de la LRHL .

El precepto mencionado en último lugar ha permanecido invariable a lo largo de las sucesivas intervenciones legislativas (la de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, art. 18.5º ; y la del TRLHL), siendo su tenor el siguiente:

Las leyes por las que se establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales determinarán las fórmulas de compensación que procedan: dichas fórmulas tendrán en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades locales, procedente de los tributos respecto de los cuales se establezcan los mencionados beneficios fiscales

.

Esta disposición no es una creación ex novo del legislador de 1988 , sino que tiene precedentes en la legislación en materia de régimen local. En efecto, el art. 721 de la Ley de Régimen Local, Texto Articulado y Refundido, de 1955 , disponía, en su apartado 1, que « en lo sucesivo, cuando el Estado otorgue exención de derechos y tasas y arbitrios provinciales y municipales a alguna Empresa o Entidad, quedará subrogado en la obligación de abonar a la Corporación local respectiva el importe de los mismos con arreglo a los tipos de gravamen vigentes en la fecha del otorgamiento, salvo disposición legal en contrario ». El Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local reprodujo la misma norma en el art. 187.1 .

Hemos dicho que esa previsión, que se aplicaba también a las bonificaciones [ Sentencia de 29 de junio de 1989 (rec. apel. núm. 1529/1988 ), FD Tercero], actuaba cuando el beneficio tributario se otorgaba a título particular, esto es, como rezaba el precepto, a favor de « alguna Empresa o Entidad », « con el carácter singular definido por el adjetivo determinativo "alguna", referente a "determinado" sujeto pasivo » [ Sentencias de 27 de junio de 1988 (rec. apel. núm. 1106/1987), FD Tercero ; y de 12 de julio de 1996 (rec. apel. núm. 11086/1991 ), FD Cuarto]. Esta solución jurisprudencial se explica porque, según hemos recordado en la Sentencia de 13 de octubre de 2009 (rec. cas. núm. 3826/2003 ), FD Segundo, en el interrogante de si los Ayuntamientos deben soportar o no la carga o el gasto fiscal inherente a las bonificaciones que haya concedido el Estado, reflejo del enfrentamiento entre los intereses generales de la nación y los locales de los municipios, la respuesta ha de ser positiva, pues « es justo y necesario que los municipios soporten su parte de carga o coste presupuestario de las exenciones y bonificaciones, cuando el motivo o la razón que las justifica es el interés general » [ Sentencias de 17 de enero de 1997 (rec. apel. núm. 11879/1991), FD Quinto ; de 26 de junio de 1997 (rec. de apel. núm. 4447/1992), FD Segundo ; y de 3 de julio de 1997 (rec. apel. núm. 6683/1992 ), FD Segundo]. Por ello, el « derecho municipal a la compensación » se aplica a los beneficios fiscales de matiz subjetivo, pero no a los que se atribuyen a una actividad provechosa para la economía nacional en general [ Sentencia de 3 de julio de 1997 , cit., FD Tercero].

La idea, presente en los textos normativos de 1955 y 1986, de que no actúa en todo caso y circunstancia la subrogación en el pago de las cantidades dejadas de ingresar a consecuencia de los beneficios sobre los tributos locales otorgados por las Administraciones ajenas a la municipal se encuentra presente en el art. 9.2 LRHL , al remitir a las fórmulas de compensación que establezcan las propias leyes en las que se disponen los beneficios fiscales, que deben tener en cuenta las posibilidades de crecimiento futuro de los recursos locales procedentes de los tributos respecto de los que se reconocen dichos beneficios.

En definitiva, ni nuestra Constitución ni la legislación ordinaria imponen, de forma ineluctable, al Estado la obligación de transferir a los Ayuntamientos las cantidades que dejen de percibir como consecuencia de los beneficios fiscales que haya otorgado u otorgue sobre tributos locales. A la luz de los preceptos citados caben otras fórmulas de compensación, pues deben tenerse presente las capacidades de crecimiento futuro de los recursos de las Entidades Locales procedentes de los tributos respecto de los que establezcan los beneficios fiscales. El único límite estriba en la salvaguarda de la suficiencia financiera de los Entes Locales afectados y, por su cauce, del núcleo indisponible de la autonomía local. Y desde luego, ningún dato se ha ofrecido en este proceso, ni puede inferirse de los autos, susceptible de autorizar la conclusión de que la denegación por el Estado de la compensación solicitada por el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d' Ingressos, en nombre del Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp, haya sido el detonante de que carezca de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que le han sido constitucionalmente encomendadas.

Y llegados a este punto, se hace presente una idea que ha inspirado el debate en esta sede y que tiene que ver con la evolución del tributo cuyo beneficio fiscal ordena compensar la Sala de instancia.

Cuando la bonificación fue reconocida, la Contribución Territorial Urbana era un tributo estatal, de modo que su recaudación formaba parte de la partida de ingresos del presupuesto del Estado. A partir del 1 de enero de 1979 se transformó en un impuesto local, aunque siguió gestionándolo el Estado, destinado a nutrir las arcas de los distintos municipios. A partir de 1988 aquella Contribución, así como la rústica y pecuaria, desaparecieron para formar e integrar el nuevo Impuesto sobre Bienes Inmuebles, aunque los sujetos pasivos que tenían reconocido el beneficio en aquel impuesto siguieron disfrutando del mismo en relación con el nuevo hasta el 31 de diciembre de 1992 o, en su caso, hasta la expiración del tiempo por el que la ventaja fue otorgada.

De este modo, cuando el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp comenzó a cobrar la cuota debida por «Autopistas del Mare Nostrum, S.A.» no dejó de ingresar sumas que antes recibiera, circunstancia que nos permite negar [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 (rec. cas. núm. 559/1996 ), FD Segundo] que, en tal tesitura, haya sufrido un detrimento patrimonial, « pues la cuota tributaria que, desde un primer momento, percibió [...] reflejaba la reducción propia del referido beneficio fiscal ». En otras palabras, los Ayuntamientos, por la permanencia del beneficio, no pasaron a recaudar « menores rendimientos de los que venían recibiendo, porque el beneficio existía con anterioridad respecto de los que la nueva figura tributaria venía a sustituir ».

Siendo así, resulta imposible concluir que por el establecimiento del beneficio y por su transitoria continuidad se ponga en entredicho la suficiencia financiera del Ayuntamiento afectado, quedando, por imposición constitucional, obligado el Estado a compensarle. Tampoco, ya desde la legalidad ordinaria, nace ese deber, puesto que el art. 9.2 , como antes el art. 721 de la Ley de Régimen Local, Texto Articulado y Refundido, de 1955 , y el art. 187 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, se refieren a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales, « vinculando la compensación a la sustitución de los recursos dejados de percibir », sin perjuicio de que tal precepto, el art. 9.2 de la LRHL , « no se refiere a los beneficios fiscales regulados por dicha Ley ni a los ya creados en ella ni al reconocimiento de la vigencia transitoria de los existentes con anterioridad: se constriñe a los que puedan establecerse más allá de sus previsiones » [ Sentencia de 18 de mayo de 2000 , cit., FD Segundo].

Como ya hemos señalado, el art. 9.2 de la LRHL se refiere únicamente a leyes que en el futuro establezcan beneficios fiscales en materia de tributos locales. Pero es que, además, resulta más que dudosa la eficacia vinculante que la citada LRHL puede tener en este punto sobre el legislador estatal futuro. Tal vinculación, en principio, sólo podría ser mantenida si se llegara a la convicción de que la LRHL forma parte del llamado "bloque de la constitucionalidad" o que, al menos, en virtud de la Constitución, tiene una peculiar naturaleza y fuerza de obligar. Sin embargo, esta especial posición sólo ha sido expresada por nuestro Tribunal Constitucional en relación con la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , que ha sido definida como el « cauce y el soporte normativo de la articulación de esta garantía institucional » de la autonomía local [ STC 159/2001 , FJ 4]; norma que, aunque, según la última doctrina, no se integraría en dicho "bloque de la constitucionalidad" (pese a que así lo sostuvieron las SSTC 27/1987, FJ 5 ; 109/1998, FFJJ 5 y 12; y 159/2001 , FJ 4, parece que tal tesis se ha abandonado en la STC 240/2006 , FJ 8), por definir o delimitar las competencias estatales y autonómicas, y por actuar los valores superiores consagrados en el art. 137 de la CE , « tiene una singular y específica naturaleza y posición en el Ordenamiento jurídico » [ SSTC 259/1988, FJ 2 ; y 159/2001 , FJ 4].

A la luz de la doctrina que acabamos de sintetizar, difícilmente puede mantenerse que el art. 9.2 de la LRHL contenga un mandato vinculante para el legislador estatal que establezca en el futuro beneficios fiscales en los tributos locales, máxime si se tiene en cuenta que, como ya hemos apuntado, es al propio Estado, a tenor de la competencia exclusiva que en materia de hacienda general le otorga el art. 149.1.14ª de la CE , a quien, a través de la actividad legislativa y en el marco de las disponibilidades presupuestarias, incumbe en última instancia hacer efectivo el principio de suficiencia financiera de las Haciendas locales [ STC 48/2004 , FJ 10; en el mismo sentido, SSTC 179/1985, FJ 3 ; 96/1990, FJ 7 ; 237/1992, FJ 6 ; 331/1993 , FJ 2 b); 171/1996, FJ 5 ; 233/1999, FFJJ 22 y 4 b); y 104/2000 , FJ 4], valorando en cada momento histórico si los Ayuntamientos disponen de medios suficientes para ejercer sus competencias.

Las anteriores reflexiones conducen a la estimación del recurso interpuesto por el Abogado del Estado y a la casación de la sentencia impugnada, pues en ella la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid resuelve aplicando un criterio contrario al ordenamiento jurídico, criterio que, por cierto, ha sido modificado recientemente en la Sentencia núm. 483/2010, de 7 de mayo de 2010, de la misma Sala y Sección (rec. contencioso- administrativo núm. 38/2009 ) en virtud de argumentos semejantes a los que ahora sentamos en esta Sentencia.

Resolviendo el debate en los términos en los que viene suscitado [art. 95.2.d) de la LJCA ] hemos de desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d'Ingressos, así como por el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp, contra la Resolución dictada el 13 de marzo de 2008 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales del Ministerio de Economía y Hacienda, que denegó a dicha Entidad local la compensación de 646.819,65 euros, más sus correspondientes intereses, importe de la bonificación en la cuota del IBI de que disfrutó durante los años 2004 a 2006 la compañía concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona- Valencia, "Autopistas del Mare Nostrum, S.A.".

No se opone a la anterior conclusión la circunstancia de que las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los años 1999 y 2000 encomendaran al Gobierno estudiar la compensación a los Ayuntamientos por la bonificación litigiosa (Disposiciones Adicionales 23ª y 26ª , respectivamente). Aún más, esta previsión del legislador evidencia, precisamente, lo contrario, la inexistencia de una obligación nacida de la Constitución o de la Ley a cargo del Estado para realizar la referida compensación, sin perjuicio de que, por criterios de oportunidad, que no de legalidad, se considere conveniente proceder a la compensación.

A ello ha de añadirse que la Disposición Transitoria 2ª , apartado 2 , de la LRHL prorrogó, hasta la fecha prevista para su extinción o, en su defecto, hasta el 31 de diciembre de 1992, los beneficios fiscales otorgados en las Contribuciones Territoriales bajo la normativa anterior. Nada más y nada menos. En modo alguno esta previsión de Derecho transitorio puede proyectarse, como se hace en la Sentencia de instancia, sobre el sistema de compensación previsto en la ordenación precedente, prolongándolo hacia el futuro. El ámbito propio de tal Disposición Transitoria no es el sistema de compensación, sino la duración del beneficio fiscal, al margen de cómo se articulen las relaciones entre la Administración del Estado y los Ayuntamientos por la prórroga de la ventaja tributaria.

La estimación del recurso de casación determina, en aplicación del art. 139.2 de la LJCA , que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas causadas en su tramitación, sin que, en virtud del apartado 1 del mismo precepto, se aprecien circunstancias de mala fe o de temeridad que obliguen a imponer expresamente a una de las partes las costas de la instancia.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución

Que estimamos el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia dictada el día 2 de diciembre de 2009 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso del referido orden jurisdiccional núm. 387/2008, que casamos y anulamos.

Que, en su lugar, desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por el Organismo de la Diputación de Tarragona BASE-Gestió d'Ingressos y por el Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp, contra la Resolución dictada el día 13 de marzo de 2008 por la Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales de la Secretaría General de Hacienda, integrada en la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, del Ministerio de Economía y Hacienda, que denegó al Ayuntamiento de Mont-Roig del Camp la compensación de 646.819,65 euros, más sus correspondientes intereses, importe de la bonificación en la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de que disfrutó durante los ejercicios 2004 a 2006 y respecto de los inmuebles con referencia catastral 000100100CF34E0001EX y 000100100CF34E0001GI la compañía concesionaria de la autopista de peaje AP-7, Tarragona-Valencia, "Autopistas del Mare Nostrum, S.A.", acto administrativo que declaramos ajustado a Derecho.

Que no hacemos especial pronunciamiento sobre las costas causadas ni en la instancia ni en casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernandez Montalvo Juan Gonzalo Martinez Mico Emilio Frias Ponce Angel Aguallo Aviles Jose Antonio Montero Fernandez Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Angel Aguallo Aviles, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretaria de la misma CERTIFICO .