STS 30/1984, 24 de Noviembre de 2010

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLO:

Que sin apreciar causa de inadmisión, debemos desestimar y desestimamos el recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la CONFEDERACIÓN DE SINDICATOS INDEPENDIENTES CSI.CSIF frente al acto antes identificado, sin imposición de costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF) se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuacio- nes a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte sentencia por la que, casando la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Canarias, estime las pretensiones interesadas en nuestro escrito de demanda".

La representación procesal de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANARIAS se ha opuesto al recurso de casación pidiendo:

"(...) se dicte Sentencia por la que inadmita el recurso interpuesto o, subsidiariamente, lo desestime, confirmando la sentencia recurrida por las razones expuestas con anterioridad, y con expresa imposición de costas a la recurrente".

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 10 de noviembre de 2010.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala

Son datos relevantes para decidir la actual casación los siguientes:

1. - El proceso de instancia fue iniciado por la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF) mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra el Decreto 180/2004, de 21 de diciembre, del Gobierno de Canarias, por el que se modificó la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Instituto Canario de Hemodonación y Hemoterapia, y en la demanda luego formalizada reclamó la nulidad del sistema de libre designación que se establecía para la provisión del puesto de Jefe del Servicio de Régimen Jurídico Financiero que con el Código 21393 se incluía en dicha RPT.

   En apoyo de esa pretensión, los fundamentos de derecho de la demanda esgrimieron básicamente estos motivos de impugnación: (1) el incumplimiento de la nota de excepcionalidad que para la el sistema de libre designación dispone el artículo 20.1.b) Ley 30/1984, de 2 de agosto de Medidas de Reforma para la Función Pública [LMRFP], según la interpretación que ha dado a ese precepto la jurisprudencia de este Tribunal Supremo; (2) el incumplimiento, por parte de la Comunidad Autónoma, de lo que sobre dicha cuestión había sido decidido por las reiteradas sentencias que habían anulado la utilización del sistema de libre designación para la provisión de los puestos de Jefaturas de Servicio; y (3) la falta de justificación en el puesto litigioso de la aplicación de ese sistema de libre designación.

   Por lo que se refiere al segundo motivo de impugnación, se aducía que una sentencia de la Sala de instancia de 26 de junio de 2000 ya había anulado la previsión del sistema de libre designación que para el mismo puesto había establecido el Decreto 197/1997 ; que la Administración demandada, a pesar de lo anterior, reiteró esa previsión para dicho puesto en los mismos términos y con idéntica motivación en el Decreto 97/2002, lo que también fue objeto de impugnación jurisdiccional, pero dictando en este la Sala de instancia el 5 de enero de 2006 una sentencia desestimatoria que había objeto de recurso casación; y que el aquí polémico Decreto 180/2004 había insistido en la misma previsión a pesar de esos precedentes judiciales.

2. - La Comunidad Autónoma de Canarias, con carácter previo, opuso a la anterior demanda estas tres excepciones de inadmisibilidad: la extemporaneidad del recurso jurisdiccional, tener por objeto una actuación administrativa a la que era de aplicación lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley jurisdiccional (LJCA) sobre los actos que son reproducción de otros anteriores y firmes y sobre los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma; y la existencia de cosa juzgada por ejercitarse la misma pretensión que había sido desestimada por la Sala de instancia en la sentencia de 5 de enero de 2006 (dictada en el proceso 837/2002 ).

   Luego, en cuanto al fondo, sostuvo principalmente que carecía de fundamento la ausencia de motivación aducida de contrario y que esa sentencia de 5 de enero de 2006 así lo había considerado con base en el siguiente informe justificativo obrante en el expediente:

   "La modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Instituto Canario de Hemodonación y Hemoterapía en los referente a la forma de provisión de la plaza atiende a que estas Jefaturas de Servicios que dirigen la unidad del mismo nombre, no tienen sobre ellas ninguna otra unidad de rango superior, dependiendo directa e inmediatamente del titular del órgano superior correspondiente.

   Esto hace que entre el Titular del órgano y el Jefe del Servicio deba existir una especial relación de confianza que, sin menoscabo del respeto de los principios de mérito y capacidad, justifica plenamente el sistema de provisión por libre designación.

   Además, en el caso de las Jefaturas de Servicio, habida cuenta de que las mismas culminan la organización administrativa a nivel de unidad, adquieren un máximo grado de responsabilidad en el ámbito de sus competencias. Los Jefes de Servicio, de acuerdo con el art. 27 del Decreto 212/1991, de 11 de septiembre, de organización de los Departamentos de la Administración autonómica de Canarias, tienen, entre otras competencias para resolver los procedimientos reglados". Para insistir en la existencia de razones suficientes para justificar el sistema de libre designación se transcribieron los textos que a continuación siguen de la memoria justificativa y del informe de acierto y oportunidad que obraban también en el expediente.

   De la memoria se transcribió esto:

   "Dependiendo directamente del Presidente del Instituto debido a la gran importancia que representa para el Centro quedan la Unidad de Promoción, y la Unidad de Informáfica, y dos Unidades más que a su vez son Servicios que son el Servicio Técnico Centro de Transfusión, del que depende todo el personal sanitario de éste Centro Directivo y el Servicio de Régimen Jurídico y Financiero para llevar a cabo todas las tareas jurídicas y presupuestarias componen la R.P.T. del I.C.H.H.".

   Y lo transcrito del informe de acierto y oportunidad fue lo siguiente:

   "Dependiendo directamente del Presidente del Instituto debido a la gran importancia que representa para el Centro quedan la Unidad de Promoción, y la Unidad de Informáfica, dos Unidades más que a su vez son Servicios que son el Servicio Técnico Centro de Transfusión, del que depende todo el personal sanitario de éste Centro Directivo y el Servicio de Régimen Jurídico y Financiero para llevar a cabo todas las tareas jurídicas y presupuestarias.

   En el diseño de la estructura más adecuada para éste Organismo el doble aspecto del Instituto como Organismo Autónoma de carácter comercial precisa tener un órgano de Administración que se encuentra ubicado en el Servicio de Régimen Jurídico y Financiero y por otro lado el cumplimiento de sus fines específicos apoyados por el Servicio Técnico Centro Transfusión, y las Unidades de Promoción e Informática, como propulsoras de toda la actividad de éste Organismo. A este planteamiento obedecen las cuatro unidades que componen la estructura de éste Centro Directivo".

3. - La sentencia que aquí es objeto del recurso de casación rechazó la inadmisibilidad que había sido opuesta por la Administración demandada y desestimó el recurso contencioso-administrativo de CSI-CSIF.

   Para justificar ese rechazo de la inadmisibilidad se señaló que el aquí polémico Decreto 180/04 había sido dictado después de la impugnación jurisdiccional planteada contra el Decreto que lo precedió y sin que esta hubiese sido resuelta y, además, se pretendió inicialmente combatirlo mediante una ampliación a él de esa impugnación del Decreto anterior; y, con esa base, se razonó que ello descartaba la extemporaneidad y que se estuviera ante la reproducción de un acto consentido.

   En lo que hace al pronunciamiento desestimatorio, la Sala de instancia se remitió, reproduciéndola, a la motivación que había desarrollado en su anterior sentencia de 5 de enero de 2006 ; motivación que, expuesta en lo esencial, consistía en lo siguiente: (a) no podía compartirse la inexistencia de suficiente justificación del sistema de libre designación porque la Administración había puesto de relieve que se trataba de puestos que representaban un porcentaje muy reducido en relación con el número total de los existentes; (b) el puesto controvertido tenía encaje en el artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 [LMRFP ], por tratarse de puestos directivos de especial responsabilidad; y (c) debía rechazarse la falta de motivación porque el informe justificativo obrante en el expediente ofrecía razones suficientes sobre la modificación litigiosa.

El actual recurso de casación ha sido interpuesto también por la CENTRAL SINDICAL INDEPENDIENTE Y DE FUNCIONARIOS (CSI-CSIF), invocando en su apoyo dos motivos que vienen a reproducir la impugnación que fue planteada en el proceso de instancia.

El primero, formalizado por el cauce de la letra c) del artículo 88.1 de la LJCA, imputa a la sentencia recurrida ser contraria al derecho de tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, por haber quebrantado las garantías, inherentes a dicho derecho, de inmodificabilidad de las resoluciones judiciales firmes y respeto al efecto positivo de la cosa juzgada.

El segundo, amparado en le letra d) de ese mismo artículo 88.1 de la LJCA, reprocha la vulneración del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 y la jurisprudencia que ha interpretado este precepto legal, con la cita al respecto de esto último de las sentencias de esta Sala de 7 de mayo de 1993, 10 de abril de 1996, 12 de marzo de 2001 y 10 de abril de 2006 .

Lo primero que debe decirse al abordar el estudio de esos motivos de casación es que, frente a lo que ha sucedido en los casos analizados por esta Sala en otros recursos de casación, la sentencia aquí recurrida no apreció la omisión formal del requisito de motivación en esa decisión, controvertida en el proceso de instancia, por la que se estableció el sistema de libre designación para la provisión del puesto de Jefe del Servicio de Régimen Jurídico Financiero que con el Código 21393 figura en la RPT incluida en el Anexo del Decreto 180/2004 directamente impugnado en dicho proceso.

La sentencia de la Sala de Canarias afirma que la Comunidad Autónoma de Canarias sí ha ofrecido explicaciones o información sobre cuáles han sido las razones para adoptar esa concreta determinación del Decreto 180/04 que ha sido objeto de impugnación en el proceso de instancia, y las considera jurídicamente validas o suficientes.

Esto determina que ya deba declararse que el primer motivo de casación no puede ser acogido porque, no habiéndose declarado ni resuelto en la sentencia recurrida que la motivación no es necesaria cuando se establece el sistema de libre designación, ha de descartarse el incumplimiento de los efectos de la cosa juzgada de esa anterior sentencia que ha sido invocada para justificar este motivo.

Y circunscribe el debate casacional a la cuestión de la validez sustantiva de esas razones que, como se comprobará seguidamente, es la suscitada en el segundo motivo de casación.

El segundo motivo de casación, como antes se avanzó, sostiene la infracción del artículo

20.1.b) de la Ley 30/1984 [LMRFP ].

Para apoyarlo se viene a aducir que las explicaciones ofrecidas por la Administración demandada en su contestación realizada en el proceso de instancia, y también en esos informes del expediente administrativo a que alude dicha contestación (reproducidos en el fundamento primero), no ofrece razones con entidad suficiente, desde el punto de vista sustantivo, para aceptar que hayan sido cumplidas las exigencias que el anterior precepto legal dispone para la validez del sistema de libre designación.

Por tanto, lo que en la actual casación ha de decidirse son estas otras cuestiones de naturaleza no formal sino sustantiva:

(a) qué contenido ha de darse a esa formula genérica "en atención a la naturaleza de sus funciones" que el párrafo primero del citado artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 enuncia como necesario presupuesto para la validez de la adopción del sistema de libre designación [ese párrafo, según el artículo 1.3 de la misma ley, tiene la consideración de base del régimen estatutario de los funcionarios públicos, dictada al amparo del artículo 149.118ª de la Constitución]; y

(b) si las concretas razones de esos informes individualizan o no debidamente ese inexcusable presupuesto.

Para dotar de contenido a esa antes mencionada formula genérica de primer párrafo del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 resulta obligado realizar una interpretación sistemática que la ponga en relación con estos dos grupos de regulaciones del ordenamiento jurídico.

Por un lado, las que están referidas a figuras alternativas y diferentes al funcionario de carrera, y contemplan por ello notas o configuraciones que no son aplicables a estos últimos; y, por otro, las que exteriorizan concretas aplicaciones que el propio legislador hace de esas singulares funciones cuya especial naturaleza son las únicas que permiten establecer válidamente el sistema de libre designación.

Las del primer grupo representarán el límite negativo de dicha fórmula genérica, esto es, el espacio que habrá de ser considerado extraño a ella; mientras que las del segundo expresarán el limite positivo, o lo que es igual, los supuestos que, por haber sido incluidos expresamente por el legislador dentro de esa polémica fórmula genérica, constituirán un válido patrón para aplicarlos a casos análogos.

Como exponente del primer grupo de regulaciones debe destacarse muy especialmente la siguiente definición de personal eventual que aparece en el apartado 2 del artículo 20 de la Ley 30/1984 :

"El personal eventual sólo ejercerá funciones expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y cese, que serán libres, corresponden exclusivamente a los Ministros y a los Secretarios de Estado, y, en su caso, a los Consejeros de Gobierno de las comunidades autónomas y a los Presidentes de las corporaciones locales. El personal eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad a la que preste su función de confianza o asesoramiento".

Como exponente del segundo grupo de regulaciones debe resaltarse sobre todo el segundo párrafo del apartado 1 de ese mismo artículo 20.1 de la Ley 30/1984, en el que, aplicando la formula genérica del primer párrafo, se acotan cuales son los únicos puestos que pueden cubrirse por el sistema de libre designación en la Administración del Estado, sus Organismos Autónomos y Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social; y cuyo contenido es el siguiente:

"En la Administración del Estado, sus Organismos Autónomos, así como en las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector general, Delegados y Directores regionales o provinciales, Secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo".

Ciertamente el primer párrafo del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 es, como ya se ha dicho, el único que tiene la consideración de base, esto es, de norma aplicable a cualquier Administración pública (incluida la Comunidad Autónoma recurrente). Pero ello no excluye que para su interpretación pueda ser utilizado el texto del párrafo siguiente que acaba de transcribirse; y no lo excluye porque, como también ya ha sido avanzado, ese segundo párrafo es, en definitiva, una concreta aplicación que la propia ley hace de esas singulares funciones cuya especial naturaleza son las únicas que permiten establecer validamente el sistema de libre designación.

Además de lo que antecede, debe señalarse, por último, que dicho párrafo segundo, a su vez, habrá de ser interpretado sistemática y conjuntamente con estas otras normas o regulaciones:

(I) la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), por ser este texto legal el que regula y define la configuración de los distintos órganos de dicha Administración y, entre ellos, los Subdirectores generales; y

(II) la delimitación legal de quienes tienen la consideración legal de altos cargos de la Administración General del Estado [que antes se contenía en el artículo 1.2 de la Ley 12/1995, de 11 de mayo, de Incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la Nación y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, y actualmente se incluye en el artículo 3.2 de la Ley 5/2006, de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado].

Todas estas pautas interpretativas que acaban de invocarse conducen a lo siguiente.

Que la confianza no puede ser el único o principal elemento caracterizador de los puestos reservados a los funcionarios de carrera que tienen establecido el sistema de provisión de libre designación, por ser ello contrario al principio de profesionalización proclamado en nuestro actual ordenamiento administrativo y, también, por tener tal elemento su normal aplicación en la diferente figura del personal eventual.

Que la LOFAGE atribuye la consideración de "órganos" a las unidades administrativas a las que se atribuyen funciones que tengan efectos ante terceros (artículo); y distingue en la organización central entre órganos superiores y directivos, con la inclusión dentro de estos últimos de los Secretarios Generales, Secretarios técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales (artículo 6 ).

Que esa misma LOFAGE ha optado por profesionalizar la mayoría de esos órganos directivos, al establecer la regla general de que los Secretarios técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales serán nombrados entre funcionarios de carrera de las Administraciones públicas (artículos 17, 18 y 19 ); y, para hacer compatible dicha profesionalización con el espacio de libertad que debe ser es inherente a la superior dirección administrativas, ha dispuesto que el nombramiento y cese se acordará libremente por quienes tienen reconocida esta competencia.

Y que, en consecuencia, esas funciones cuya especial "naturaleza" son las únicas que permiten legalmente establecer el sistema de libre designación, tratándose de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, habrán de estar referidas a los puestos cuyos cometidos y atribuciones sean equiparables a las que en la LOFAGE corresponden a los Subdirectores generales o a aquellos otros que desempeñen funciones de Secretaría para órganos autonómicos que sean equiparables a los Altos Cargos de la Administración General del Estado.

Lo antes expuesto hace que sí sea de compartir la infracción del artículo 20.1.b) de la Ley 30/1984 que ha sido denunciada en el segundo motivo de casación, y así ha de ser considerado porque las concretas razones que fueron invocadas por la Comunidad Autónoma de Canarias en relación con el puesto aquí controvertido no son encuadrables en esa especial "naturaleza" legalmente prevista como necesario presupuesto para que pueda resultar válido el sistema de libre designación.

En apoyo y como complemento de lo que antecede debe decirse, en primer lugar, que el limitado porcentaje de puestos para los que se haya establecido el sistema de libre designación no es una razón válida, ya que lo decisivo son las funciones y no el número de dichos puestos.

En segundo lugar, que no consta que el puesto litigioso tenga reconocida un espacio de iniciativa o dirección sobre concretas actuaciones pertenecientes al marco de atribuciones del Instituto Canario de Hemodonación o Hemoterapia, lo cual impide apreciar en dicho puesto el carácter directivo que la LOFAGE atribuye al cargo de Subdirector general; siendo indiferente a este respecto que no existan eslabones jerárquicos intermedios entre dicho puesto y el órgano directivo, pues ello expresa el conducto orgánico por el que directamente se reciben las ordenes pero no un ámbito autónomo de función directiva; y no bastando tampoco la posibilidad de adoptar resoluciones absolutamente regladas que sólo requieran la mera confrontación de hechos o la aplicación automática de normas.

Y, en tercer lugar, porque tampoco se enumeran funciones que permitan constatar que el puesto litigioso tenga funciones o responsabilidades asimilables a la Secretaría de un órgano autonómico que sea asimilable a los Altos Cargos de la Administración General del Estado.

Procede, pues, como consecuencia de todo lo que se ha venido razonando, estimar el recurso de casación, anular la sentencia recurrida y estimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia.

En cuanto a costas, no se advierten circunstancias para hacer un especial pronunciamiento sobre las causadas en la instancia y cada parte abonará las suyas de las correspondientes a esta casación (artículo 139 de la LJCA ).