STS, 10 de Noviembre de 2010
| Ponente | JOSE DIAZ DELGADO |
| ECLI | ES:TS:2010:6287 |
| Número de Recurso | 1886/2009 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 2010 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Noviembre de dos mil diez.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 1886/2009, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora DOÑA ELENA BEATRIZ LÓPEZ MACIAS, en representación COMITÉ DE EMPRESA EMT DE VALENCIA, interpuesto contra la sentencia de 11 de febrero de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo numero 819/2008, seguido por el procedimiento especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, contra la Resolución de 21 de febrero de 2008 de la Conselleria de Economía Hacienda y Empleo de la Comunidad Valenciana, por la que se establecen los servicios esenciales mínimos con ocasión de la huelga planteada en la empresa EMT de la ciudad de Valencia. Ha sido parte recurrida la Generalidad Valenciana, representada por la Procuradora DOÑA ROSA SORRIBES CALLE, y la EMPRESA MUNICIPAL DE TRANSPORTES DE VALENCIA, representada por el procurador DON ESTEBAN MARTINEZ ESPINAR. Ha sido parte en defensa de la legalidad el Ministerio Fiscal.
Por escrito presentado la Procuradora DOÑA ELENA BEATRIZ LÓPEZ MACIAS, en representación COMITÉ DE EMPRESA EMT DE VALENCIA, que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 8 de mayo de 2009, se formaliza el recurso de casación, alegando los motivos a los que luego nos referiremos y terminando suplicando de esta Sala que se dicte sentencia que case la recurrida, y se dicte otra en su lugar que estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
El Fiscal, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 17 de noviembre de 2009 efectuó sus alegaciones, y terminó por solicitar no se diera lugar al presente recurso de casación.
La EMPRESA MUNICIPAL DE TRANSPORTES DE VALENCIA, representada por el procurador DON ESTEBAN MARTINEZ ESPINAR, presentó escrito de oposición, que tuvo entrada en fecha 16 de noviembre de 2009, en el que después de alegar cuantos motivos tuvo por conveniente terminó solicitando no se diera lugar a la casación.
La Abogada de la Generalidad Valenciana, por escrito que tuvo entrada en este Tribunal en fecha 1 de diciembre de 2009, y tras formular los motivos de oposición que tuvo por conveniente, terminó solicitando no se diera lugar al recurso de casación.
Se señalo para la votación y fallo del presente recurso la fecha de 3 de noviembre de 2010, habiendo tenido lugar y habiéndose desarrollado el presente recurso de conformidad con las disposiciones legales. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,
La sentencia recurrida sostiene en su parte dispositiva lo siguiente:
" Fallamos : 1) Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 819 de 2008, interpuesto por el Comité de Empresa de EMT Valencia y del Comité de Huelga contra la Resolución de 21 de febrero de 2008 de la Conselleria de Economía Hacienda y Empleo de la Comunidad Valenciana, por la que se establecen los servicios esenciales mínimos con ocasión de la huelga planteada en la empresa EMT de la ciudad de Valencia para los días 26 y 28 de febrero y 4, 6, 7, 11, 13, y 14 de marzo de 6 a nueve horas y de 18 a 21 horas para todos los estamentos y de 23 horas hasta las 2 horas para los trabajos nocturnos, así como de 24 horas para los días 17 y 18 de marzo, todos ellos del año 2008. 2) Confirmar la Resolución recurrida. 3) No efectuar expresa imposición de costas".
La recurrente sostiene como único motivo, con amparo en lo dispuesto en el articulo
88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la vulneración por la sentencia del artículo 28.2 de la Constitución Española, con cita de distintas sentencias del Tribunal Constitucional.
Entiende la recurrente que el establecimiento genérico de servicios mínimos de un 66 por ciento, sin diferenciar siquiera entre aquellos días, como los de 17 y 18 de marzo, que coinciden con las Fallas de Valencia, con otros de fechas distintas, supone un uso abusivo del derecho a fijar servicios mínimos esenciales.
Como sostiene la sentencia recurrida, con cita de la doctrina del tribunal Constitucional, recae sobre la autoridad gubernativa la obligación de motivar las razones que justifican la adopción de la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad, lo que requiere que en la misma figuren «los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos», sin que sean suficientes «indicaciones genéricas, aplicables a cualquier conflicto», de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por aquella autoridad para «tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho; cómo se ha llegado a la determinación de los servicios mínimos acordados, y a la valoración de su carácter esencial»; en definitiva han de explicitarse, siquiera sea sucintamente, «los criterios seguidos para fijar el nivel de tales servicios, de forma que por los Tribunales, en su caso, y en su momento, se pueda fiscalizar la adecuación de las medidas adoptadas» ( STC 53/1986, fundamentos jurídicos 6.º y 7.º; también STC 26/1981, fundamentos jurídicos 14 y 15; STC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; STC 27/1989, fundamentos jurídicos 4.º y 5 .º).
Y continúa diciendo la sentencia recurrida que la falta de motivación impide, precisamente, la justa valoración y el control material o de fondo de la medida ( STC 27/1989, fundamento jurídico 5 .º) pues la decisión de la autoridad gubernativa ha de ofrecer fundamento acerca de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados o los trabajos que no pueden sufrir interrupción o cuya prestación debe mantenerse en alguna medida ( STC 27/1989, fundamento jurídico 4º), sin que sean suficientes indicaciones genéricas, que puedan predicarse de cualquier conflicto, en cualquier actividad, y de las cuales no puedan derivarse criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone ( SSTC 51/1986, fundamento jurídico 4.º; 53/1986, fundamento jurídico 6º ).
Pues bien, admitido por las partes el carácter esencial del servicio público de transporte, la discrepancia con la sentencia estriba en la valoración de la motivación realizada por la Administración, pues la sentencia la considera justificada, y la recurrente sostiene lo contrario.
La sentencia recurrida considera razonable la imposición de un 66% de servicios mínimos en los fundamentos jurídicos que transcribimos a continuación:
A la vista de la doctrina antes resumida, se ha de examinar, en primer lugar, el primero de los motivos en que se funda sustancialmente la impugnación de la resolución recurrida, esto es si como alega la parte recurrente la resolución impugnada fija unos servicios mínimos abusivos, lo que basa sustancialmente, partiendo de la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en sus sentencias 23/1981 y 51/1986, ya recogidas en el fundamento de derecho anterior de esta sentencia, acerca del los criterios restrictivos en punto a la consideración de lo que se ha de entender como servicio esencial, siendo necesario para ello examinar las circunstancias concurrentes en cada caso, ponderando las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos, invocando las sentencias del Tribunal Constitucional 26/1981 y 53/1986, ya reseñadas antes, y asumiendo que numerosos sentencias del Tribunal constitucional han considerado el Transporte como servicio esencial de la comunidad, en que el 66% de servicios mínimos establecido en la resolución impugnado nunca se ha impuesto en ninguna resolución, trayendo a comparación diversas resoluciones de la Administración demandada que han fijado unos servicios mínimos que van del 15 al 30%.
Tal elemento de comparación no puede ser acogido por la Sala como determinante del exceso, de por sí mismo, del porcentaje de servicios mínimos establecidos, pues en primer lugar y como se ha sentado en la doctrina jurisprudencial constitucional referida y en parte invocada por la propia actora, es claro que el transporte es un servicio esencial para la comunidad y en la ponderación entre los intereses y derechos en conflicto -el derecho de huelga y la necesidad del mantenimiento de un mínimo del transporte- se ha de resolver caso por caso; en segundo lugar, se ha de notar que las resoluciones traídas a comparación se producen, como alega la Administración demandada, en periodo temporal que va desde los diez años de la más reciente y los veinte años la más antigua; en tercer lugar, se ha de tener en cuenta acerca de la afirmación de la parte actora de que nunca se ha llegado a un porcentaje tan alto, que se ha aportado a autos por la demandada resolución de 27 de noviembre de 2007 referido a otra huelga parcial en la propia EMT con unos servicios mínimos del 60 %, y, por último en cuarto lugar, que se ha de reseñar que en la reciente sentencia de esta Sala y Sección número 769/2008, de 14 de julio, (recurso 2/0345/08 ), antes citada, se estiman adecuados los porcentajes del 66 y del 75 %, en la resolución de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo de 24 de enero de 2008 por la que se establecen los servicios mínimos con ocasión de la huelga planteada en la empresa Ferrocarrils de la Generalitat Valencia, en fechas en parte coincidentes con las de la huelga de la que aquí se trata.
En segundo lugar el recurso funda su impugnación en que la resolución recurrida carece de la suficiente motivación que justifique el porcentaje de servicios mínimos establecido, lo que se ha de resolver a la luz del análisis de la motivación que, como señala el Tribunal Supremo en Sentencia de 12 de marzo de 2007, es concebida por la jurisprudencia como un requisito esencial para la validez de las resoluciones gubernativas que los señalan y que la entiende como la exposición, aunque sea sucinta, de las concretas razones por las que se imponen unos precisos servicios mínimos en las particulares circunstancias que concurren en la singular huelga a la que se refieran. Así pues y como se recoge en la referida sentencia de esta Sala y Sección n 769/2008, de 14 de julio, y ahora se reitera, la limitación al derecho fundamental que comporta el aseguramiento de dichos servicios es lo que atribuye tal importancia a la motivación, que no tiene como objeto solamente que los trabajadores afectados conozcan el por qué de los mismos, además, poseen una especial trascendencia a la hora del control judicial de la decisión que los establece porque solamente a través de su examen podrán los Tribunales contrastar su idoneidad y proporcionalidad en relación con el sacrificio que comportan para el derecho fundamental reconocido en el artículo 28.2 de la Constitución.
Del examen de la resolución recurrida se ha de señalar que en el presente caso se expresa en la motivación de la misma la necesidad de establecer servicios mínimos dada la naturaleza esencial para la comunidad de este servicio, que permite la movilidad de los ciudadanos, y que debe hacer compatible el derecho de huelga y del derecho de los ciudadanos en punto a su libertad de desplazamiento, considerando que se trata de una huelga que afecta a todo el personal, se plantea intermitentemente, con paros parciales en las horas punta de mayor afluencia de viajeros, y parte de los días de huelga lo son en una extensión de 24 horas coincidentes con las fiestas de Fallas, y la coincidencia con la Huelga planteada en los Servicios de Ferrocarriles de la Generalidad Valenciana y la falta de alternativas viables al servicio prestado por la empresa.
Así pues, y tal como manifiesta el Ministerio Fiscal, existe motivación de cualidad y cantidad suficiente. Cuestión distinta es si los servicios mínimos establecidos son o no excesivos, lo que, pese a la discrepancia del Ministerio Fiscal se ha de estimar, atendido además lo ya expuesto antes, que resultan razonables los servicios mínimos del 66% fijados con carácter general por la resolución impugnada, atendida la motivación de la resolución y en especial las características y circunstancias de la huelga planteada, que se han reseñado antes y no han sido contradichas por las argumentaciones de la demanda, pues en definitiva se considera que con el porcentaje fijado resulta ponderado el ejercicio del derecho de huelga, amplificado por la fechas y horas de su convocatoria, con las necesidades del servicio esencial de transporte en las fechas y horas punta señaladas. sin que los elementos traídos a comparación, en su conjunto y en los términos antes descritos, determinen otra cosa".
Entendemos que el motivo de casación ha de ser estimado, máxime si nos encontramos con un porcentaje de servicios mínimos que se aleja por exceso de los que este Tribunal viene admitiendo en general como razonables en anteriores casos analizados en materia de huelga de transportes, y desde luego, de los citados por la recurrente en huelgas semejantes, convocadas en fechas semejantes, fundamentalmente alrededor de la fiesta de las Fallas y que rondaban de un 20 a un 30%. Ciertamente, el hecho de que existan antecedentes no impide que, justificadamente, en otra ocasión puedan variarse los servicios mínimos, pero ha de justificarse el motivo por el que se produce la ampliación de los mismos, pues aun cuando los antecedentes sean de años anteriores es evidente que, a igualdad de situación, deben aplicarse igualdad de servicios mínimos; y precisamente, a través de la determinación de éstos, se va estableciendo una jurisprudencia que sirve de antecedente para evitar en lo posible sucesivos conflictos. Por otra parte, la falta de distinción de estos servicios mínimos en fechas como las del 17 y 18 de marzo, en plenas fiestas falleras, en relación con las demás fechas solicitadas para la huelga, abunda precisamente en su falta de justificación. En consecuencia, de conformidad con reiterada jurisprudencia, hemos de entender que, el carácter genérico de la motivación, relativa a las fiestas falleras y al carácter esencial del servicio, lo que no se discute, así como a la existencia de una huelga paralela en otros servicios de transporte, no justifican por sí el elevado porcentaje del 66% de todos los servicios, y por ello procede acoger el motivo de casación, y dictar otra sentencia en el recurso contencioso-administrativo estimatoria del mismo, en cuanto el acuerdo recurrido vulnera lo dispuesto en el articulo 28.2 de nuestra norma constitucional .
A tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa sin que proceda hacer expresa condena en las costas.
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Ha lugar al recurso de casación numero 1886/2009, interpuesto por la Procuradora DOÑA ELENA BEATRIZ LÓPEZ MACIAS, en representación COMITÉ DE EMPRESA EMT DE VALENCIA, interpuesto contra la sentencia de 11 de febrero de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad valenciana, que se anula y se deja sin efecto.
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- Ha lugar a estimar el recurso contencioso-administrativo número 819/2008, seguido por el procedimiento especial de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, contra la Resolución de 21 de febrero de 2008 de la Conselleria de Economía Hacienda y Empleo de la Comunidad Valenciana, por la que se establecen los servicios esenciales mínimos con ocasión de la huelga planteada en la empresa EMT de la ciudad de Valencia, que anulamos y dejamos sin efecto por contrario a derecho.
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- No ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico
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