STS, 4 de Noviembre de 2010

En el recurso contencioso administrativo 672/05 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección 3ª, con sede en Sevilla, se dictó sentencia con fecha 4 de diciembre de 2008, que acuerda: "Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo objeto de este procedimiento contra la resolución referida en el Antecedente de Hecho Primero de la presente sentencia, la cual anulamos por entenderla disconforme a Derecho, declarando a su vez el derecho de la Sociedad Cooperativa Andaluza de Cereales y Otros de Fernán Nuñez, a ser indemnizada por la Administración de la Junta de Andalucía (Consejería de Agricultura y Pesca, en la suma de 455.564,93 euros; y todo ello, sin hacer expresa condena en costas procesales".

Notificada dicha resolución a las partes, por el Letrado de la Junta de Andalucía se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 16 de junio de 2009 formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

La representación procesal de la Sociedad Cooperativa Andaluza de Cereales y Otros de Fernán Nuñez por escrito de 2 de febrero de 2010 formaliza escrito de oposición interesando la desestimación del recurso.

Por providencia de 6 de septiembre de 2010 se señaló para votación y fallo el día 27 de octubre de 2010, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto. Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal de la Junta de Andalucía interpone recurso de casación 818/2009 contra la sentencia estimatoria parcial de fecha 4 de diciembre de 2008, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección 3ª, con sede en Sevilla, en el recurso núm. 672/05, deducido por la Sociedad Cooperativa Andaluza de Cereales y Otros de Fernán Nuñez, contra la desestimación, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada a la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía con fecha 21 de enero de 2005. Resuelve la Sala declarar el derecho de la demandante a ser indemnizada por la Administración de la Junta de Andalucía (Consejería de Agricultura y Pesca, en la suma de 455.564,93 euros.

Identifica la sentencia en su PRIMER fundamento el objeto del recurso "la desestimación, por silencio administrativo, de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada a la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía con fecha de 21 de enero del 2005. Dicha reclamación lo era por los perjuicios ocasionados (beneficios dejados de obtener) a la Sociedad Cooperativa Andaluza de Cereales y Otros de Fernán Núñez reclamante, por la imposibilidad de comercializar semilla certificada de trigo duro durante las campañas de 1998 a 2003, y de girasol durante las campañas 1999 a 2004, debido a la retirada del título de comercializador de semillas de cereales y oleaginosas, pues estando dicha actividad de venta de semillas sujeta a previa autorización administrativa, y ostentar en su día la reclamante su título de comerciante, por resolución de 24 de marzo de 1998 de la Dirección General de Producción Agraria de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía se procedió a revocarle la autorización para la comercialización de esas semillas, resolución que fue anulada por sentencia de esta misma Sala y Sección de 23 de enero del 2004, la cual ha adquirido firmeza".

En el SEGUNDO reseña los principios esenciales de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, mientras en el CUARTO (no hay tercero) refleja la doctrina de la STS de 21 de abril de 2005 sobre responsabilidad por anulación de actos administrativos.

Finalmente en el QUINTO subraya "Al caso presente, alega la recurrente en su escrito de conclusiones que no estamos "ni ante el ejercicio de potestades discrecionales, ni ante un supuesto en que la norma deba ser integrada mediante la apreciación de concepto indeterminado", sino en "un supuesto que sólo exigió la apreciación de un dato objetivo determinante de la existencia o no de la conducta acarreadora de la retirada del título" de comercializador, de modo que "el carácter antijurídico del daño es incuestionable", y lo cierto es que, en efecto, en el escrito de contestación a la demanda, tampoco en el de conclusiones, por la Administración demandada no se discute la realidad de tal requisito: Sólo que no queda acreditado en modo alguno el "daño", así como la necesaria relación de causalidad. Pues bien, con respecto a esto último, es un hecho incontestable que la revocación de la autorización concedida pudo acarrear determinados daños a la recurrente al verse privada de la facultad de vender las referidas semillas durante los aludidos períodos o campañas, y, en su acreditación, la propia recurrente presenta dos informes periciales relativos a los beneficios dejados de obtener por esa imposibilidad de comercializar semilla certificada de trigo duro durante las campañas de 1998 a 2003, y de girasol durante las campañas 1999 a 2004, sin que el hecho que no coincidan, porque son avalúos precisamente, constituya en modo alguno falta de acreditación de tales perjuicios, al contrario. En tal sentido, tomando la Sala como más ponderado el informe pericial del Sr. Benito que contestando razonadamente a cuantas dudas le planteó el Letrado de la Administración, fija el importe de tales perjuicios derivados de la imposibilidad de comercialización en 455.564,93 euros según las estimaciones efectuadas conforme a criterios técnicos, en tal cifra se ha de fijar ahora el montante indemnizatorio (sin perjuicio de lo dispuesto en el art 106.2 de la L.J . acerca de los intereses de ejecución, que se interesan en el suplico de la demanda), sin considerar por su dudosa estimación la incidencia de un crecimiento del número de socios o un incremento de la superficie sembrada de trigo en la provincia de Córdoba en período de 1996 a 2004 para alzar su cuantía, o los daños morales que se dicen causados no a la recurrente sino a los "empleados de la Cooperativa", o por "el deterioro de su imagen", no suficientemente acreditados tampoco estos últimos. Se impone, pues, la estimación del recurso en los términos que se dirán".

1. Un único motivo de recurso, al amparo del art. 88. 1d) LJCA aduce infracción de los arts. 141 y 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como de la jurisprudencia constituida por las sentencias que mencionamos referidas a la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación jurisdiccional de un acto administrativo. Aduce que el fundamento quinto no se adecua a la doctrina reflejada en el cuarto.

Sostiene que la revocación de la autorización para comercializar semillas y oleaginosas, anulada jurisdiccionalmente, fue una actuación de la Consejería demandada, con una interpretación de las normas reguladoras de la citada autorización perfectamente asumible y exenta de toda arbitrariedad, pues vino precedida de denuncia formulada por la Asociación Profesional de Empresas Productoras de Semillas Selectas (APROSE), así como de la incoación de diversos expedientes sancionadores a la actora, incluso de la incoación de Diligencias Penales en el Juzgado de Instrucción núm. 2 de Montilla, así como de la revocación de la concesión de título de productor multiplicador de semillas de cereales de fecundación autógama acordada por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, aunque ésta última resolución también fuera anulada a la postre en vía judicial. Alega que el fundamento de aquellas sentencias para anular la revocación de autorización fue el considerar que los hechos que, en vía administrativa quedaron probados se referían a la venta por la actora de grano de trigo duro, variedad "simeto" provisto de etiquetas italianas falsificadas y, por ello, no importado, así como la venta por la actora de semillas de lote cuyas etiquetas y facturas, en principio, correspondían a la variedad "mexa" que resultaron ser, tras los análisis, primero visual y por electroforesis, después, de distinta variedad.

Insiste en que, no ha quedado acreditada la relación de causalidad entre el daño alegado y el funcionamiento del servicio público. Dice que, no ataca la valoración que el Juzgador de instancia ha realizado de la prueba practicada, dado que no se ha practicado prueba alguna en relación con dicho nexo causal. Sostiene que la existencia o no de nexo de causalidad es una cuestión estrictamente jurídica y como tal revisable a través del recurso de casación.

Arguye que la demandante en instancia tiene obligación de soportar el daño dado que cometió irregularidades en la comercialización.

1.1 Rechaza el motivo la parte recurrida. Sostiene que la Sala entendió existía nexo causal pese a negarlo allí la administración demandada.

Añade que la recurrente plantea ahora una cuestión nueva como es que la anulación de una resolución no conlleva automáticamente la responsabilidad administrativa. Subraya que tal cuestión no fue discutida en instancia.

Constituye doctrina reiterada que no cabe en sede casacional subsanar omisiones acontecidas en instancia introduciendo cuestiones nuevas (Sentencia de 14 de julio de 2008, recurso de casación 5770/2005 ).

Y, tiene razón la parte recurrida, cuando afirma que en instancia nada alegó la ahora recurrente en casación respecto a que la anulación de un acto administrativo ni presuponga ni excluya una indemnización. Todo el debate se centró, en razón de haberlo así establecido la actora en su demanda, en la existencia de nexo causal. Frente a tal pretensión ningún argumento introdujo la administración respecto a como debe interpretarse el art. 142.4 LRJAPAC .

No obstante tal precepto fue esgrimido, globalmente por la demandante, lo que dio lugar a su aplicación por la sentencia de instancia que si bien no lo cita expresamente en su último fundamento si hace mención al mismo en el anterior.

No ofrece duda que el artículo 142, apartado 4, LRJAPAC, de igual contenido en el precedente artículo 40, apartado 2, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957 de que la anulación en la vía administrativa o jurisdiccional de un acto o de una disposición de la Administración no presupone el derecho a indemnización, lo que implica tanto como decir que habrá lugar a ella cuando se cumplan los requisitos precisos.

Como expresa la jurisprudencia de esta Sala deben rechazarse las tesis maximalistas tanto las que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad patrimonial de la Administración autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo caso sentencias de esta Sala de 18 de diciembre de 2000, recurso de casación 8669/96 FJ 2º; 5 de febrero de 1996, recurso de casación 2034/93, FJ2º; y 14 de julio de 2008, recurso de casación para la unificación de doctrina 289/07, FJ 3º .

Ha subrayado este Sala, Sección Sexta en la sentencia de 14 de julio de 2008, recurso de casación 289/07 (FJ 4º ) y en la de 22 de septiembre del mismo año, recurso de casación para la unificación de doctrina 324/07, FJ 3º, para determinar si un sujeto de derecho está obligado jurídicamente a soportar el daño que le ha infligido el funcionamiento de un servicio público, uno de los elementos a tomar en consideración es la naturaleza misma de la actividad administrativa.

Como reitera la Sentencia de 16 de febrero de 2009, recurso de casación 1887/2007, " el panorama no es igual si se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administración puede optar entre diversas alternativas, indiferentes jurídicamente, sin más límite que la arbitrariedad que proscribe el artículo 9, apartado 3, de la Constitución, que si actúa poderes reglados, en lo que no dispone de margen de apreciación, limitándose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo grupo, habrá que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinición agotadora alcanza todos los elementos de la proposición normativa y las que, acudiendo a la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, impelen a la Administración a alcanzar en el caso concreto la única solución justa posible mediante la valoración de las circunstancias concurrentes, para comprobar si a la realidad sobre la que actúa le conviene la proposición normativa delimitada de forma imprecisa. Si la solución adoptada se produce dentro de los márgenes de lo razonable y de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico derivan de la actuación administrativa, desapareciendo así la antijuridicidad de la lesión [véase nuestra sentencia de 5 de febrero de 1996, ya citada, FJ 3º, rememorada en la de 24 de enero de 2006 (casación 536/02, FJ 3º); en igual sentido se manifestaron las sentencias de 13 de enero de 2000 (casación 7837/95, FJ 2º), 12 de septiembre de 2006 (casación 2053/02, FJ 5º), 5 de junio de 2007 (casación 9139/03, FJ 2º), 31 de enero de 2008 (casación 4065/03, FJ 3º y 5 de febrero de 2008 (recurso directo 315/06, FJ 3º )]."

Añade que " no acaba aquí el catálogo de situaciones en las que, atendiendo al cariz de la actividad administrativa de la que emana el daño, puede concluirse que el particular afectado debe sobrellevarlo. También resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda el sacrificio individual, no obstante su anulación posterior, porque se ejerciten dentro de los márgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administración pública llamada a satisfacer los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que, si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los presupuestos públicos, en todo caso y con abstracción de las circunstancias concurrentes. En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles. Esto es, si, pese a su anulación, la decisión administrativa refleja una interpretación razonable de las normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que ejercita. Así lo hemos expresado en las dos sentencias referidas de 14 de julio y 22 de septiembre de 2008, dictadas en unificación de doctrina (FFJJ 4º y 3º, respectivamente).

Si atendemos a los criterios expuestos en los razonamientos anteriores no puede prosperar el motivo esgrimido por la administración autonómica.

Nada se acredita en los hechos probados de la sentencia de instancia acerca de que la autorización para comercializar semilla certificada de trigo duro responda a una potestad discrecional de la administración, por lo que debe atenderse a la naturaleza de las autorizaciones en general que no son discrecionales tal cual la sentencia declara.

Las autorizaciones se consideran una técnica propia de la policía administrativa en la que se parte de un derecho subjetivo preexistente ostentado por la persona física o jurídica que interesa la autorización. Se considera un acto típicamente reglado que permite a un particular realizar una actividad privada mediante la comprobación de que se va a desarrollar conforme a las normas establecidas, legal o reglamentariamente.

Su suspensión no fue razonable dado que fue anulada jurisdiccionalmente. Y la administración no ha actuado potestades discrecionales en las que pueda reconocérsela un cierto margen de apreciación, aunque a la postre dicho margen no sea compartido por la jurisdicción, sino potestades estrictamente regladas.

Se constata, por tanto, que no se encuentra jurídicamente obligada a soportar el daño que pueda haberle ocasionado la actuación administrativa, pues la solución adoptada no se ha producido dentro de los márgenes razonables en los que debe moverse la administración que satisface los intereses generales con eficacia pero también con objetividad, artículo 103, apartado 1, CE . En suma, nos encontramos ante una lesión antijurídica, por lo que no está compelida a arrostrar las consecuencias perjudiciales que para su patrimonio jurídico se derivan de la descrita actuación administrativa.

Avanzando el motivo se hace preciso tomar en consideración la reiterada doctrina de esta Sala (por todas la STS de 1 de julio de 2009, recurso de casación 1515/2005 y las sentencias allí recogidas) sobre que "no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquella que reúna la calificación de antijurídica, en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa".

No debe olvidarse que conforme a reiterada jurisprudencia (STS de 25 de septiembre de 2007, rec. casación 2052/2003 con cita de otras anteriores) la viabilidad de la responsabilidad patrimonial de la administración exige la antijuridicidad del resultado o lesión siempre que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. En consecuencia es la antijuridicidad del resultado o lesión lo relevante para la declaración de responsabilidad patrimonial imputable a la Administración por lo que resulta necesaria la acreditación de su acaecimiento. Y el nexo causal es revisable en sede casacional al reputarse de naturaleza jurídica y no fáctica.

Mas aquí no cabe negar que la revocación de la autorización para la comercialización de semillas, posteriormente anulado por sentencia de la jurisdicción contencioso administrativa, produjo daños económicos al impedir el desarrollo de la ordinaria actividad comercial. Aquella actuación administrativa, luego anulada, conllevó una merma en la actividad económica ponderada por la Sala de instancia por lo que su criterio no lesiona los artículos y doctrinas esgrimidos.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros. Todo ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,