STS, 29 de Junio de 2010

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con sede en Valladolid, se ha seguido el recurso número 1124/2006, promovido por D. Jesús María, en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE JÁTIVA, sobre Aprobación Definitiva del Plan Parcial del Sector "La Vila".

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 1 de julio de 2009 del tenor literal siguiente: "LA SALA ACUERDA: Desestimar el incidente de ejecución promovido por don Jesús María, declarando cumplida la Sentencia. No procede hacer expresa imposición de las costas".

Interpuesto por D. Jesús María, recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 21 de octubre de 2009 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: DESESTIMAR el recurso de súplica interpuesto contra la resolución de 1 de julio de 2009, el cual se confirma en todos sus extremos".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por D. Jesús María, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, admitiéndose por providencia de fecha 11 de marzo de 2010, y sustanciándose por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 15 de junio de 2010, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación número 7043/2009 el Auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª) dictó en fecha de 21 de octubre de 2009 (confirmando en súplica el anterior de la misma Sala de 1º de julio de 2009 ), pronunciados en trámite de ejecución de la Sentencia de fecha 23 de mayo de 2008, dictada en el recurso contencioso administrativo número 1124/2006 .

En aquella sentencia se resolvió (en lo que aquí interesa) "Estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Jesús María ... contra Acuerdo del Ayuntamiento de Játiva 8-11-01, por el que se aprueba definitivamente el PP del Sector La Villa y Bases para la selección de Agente Urbanizador, que se anula por contrario a Derecho" .

La razón de la anulación fue la siguiente, que podemos encontrar en los Fundamentos Jurídicos Cuarto y Quinto de la sentencia que se ejecuta. Así en el Fundamento Jurídico Cuarto de la sentencia de instancia se expresaba :

"De los datos relacionados resulta evidente la falta de motivación de las resoluciones municipales, con independencia que pueda considerarse ajustada a derecho la actuación municipal en virtud de la cual se acuerda primero inadmitir las proposiciones jurídico-económicas presentadas en fase de información pública en el procedimiento inicial de aprobación del PP y PAI por gestión directa y a iniciativa municipal; y después continuar por la vía de la gestión indirecta, es decir, el cambio de gestión directa a indirecta.

No en vano, del art. 7 de la LRAU en relación con los arts 45 y siguientes se deduce la necesidad de motivación, estableciendo, en particular el 47.4 que el rechazo de las iniciativas de programación habrá de ser razonado, y que los acuerdos municipales en materia de programación habrán de ser expresamente motivados, remitiéndose, en tal punto, a la valoración de prioridades públicas y circunstancias propias de cada actuación a las que deberán de atemperarse, congruentemente con las actuaciones que previamente se hubieran comunicado a los proponentes".

Y, en el Fundamento Jurídico Quinto se añadía:

"Pero es más, resulta, cuanto menos dudoso en nuestro caso, que el Ayuntamiento de Xátiva haya seguido el procedimiento legalmente establecido -como denuncia la actora-, pasando del procedimiento de gestión directa de iniciativa municipal a indirecta, en la forma que lo hizo, y que ha sido descrita en el FD 3º.

La doctrina del TS avala esta conclusión".

Reproduciendo, a continuación, la STS de 22 de enero de 2008 de esta Sala .

(La razón de ser de la estimación parcial del Recurso Contencioso-administrativo es debida a que en el Fundamento Jurídico Sexto --- "procede desestimar en este punto la pretensión de la actora"--- se rechaza la cuestión relativa a la vulneración del artículo 50 del Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria de 20 de julio de 1974 ).

Los avatares posteriores en la ejecución de la sentencia han sido los siguientes:

1. - La parte actora pidió, en escrito presentado en fecha de 12 de enero de 2009, que se procediera a la anulación de todas las actuaciones subsidiarias derivadas de los actos anulados, procediendo, en concreto, la anulación del Proyecto de Reparcelación (aprobado en fecha de 15 de marzo de 2004), con la consiguiente devolución del suelo aportado y las cantidades (66.847,34 euros); mas en concreto, se solicitaba la expedición de mandamiento cancelatorio de la inscripción registral practicada sobre la finca entregada al Registro de la Propiedad, ordenando su restitución y la devolución de las cantidades expresadas, con sus intereses legales.

2. - El Ayuntamiento, en fecha de 11 de marzo de 2009, contestó a las mencionadas pretensiones de la recurrente, oponiéndose a las mismas, al considerar que con el Acuerdo de la Junta de Gobierno, de 14 de julio de 2008, se había procedido a la motivación del Acuerdo anulado; nulidad que no habría contaminado ni el Proyecto de Reparcelación, ni el Proyecto de Urbanización ni el propio Plan Parcial, al circunscribirse los vicios que motivaron la anulación a la decisión sobre la programación ---y, mas concretamente, sobre el programa de gestión a utilizar---, y no al planeamiento, ni a la reparcelación ni a la urbanización, quedando, pues, indemnes los referidos instrumentos y sus actos de aplicación. En síntesis, la anulación de los acuerdos impugnados, por cambio del sistema de gestión del PAI ---de directa a indirecta---sin motivación, se trata de una mera anulabilidad y no de una nulidad de pleno derecho, que la Administración puede convalidar subsanando los defectos que padece, de conformidad con lo establecido en el artículo 67 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA). 3º.- Por Auto de fecha 1º de julio de 2009 (aquí recurrido en casación), la Sala acordó desestimar el incidente de ejecución promovido por el recurrente, declarando cumplida la sentencia dictada en el presente recurso, y ello, con base, en síntesis, con los siguientes razonamientos:

   "En este sentido cabe citar que el artículo 64 de la Ley 30/1992 que expresa que la anulabilidad de un acto no determinará la de los sucesivos que sean independientes del primero, esto es, respecto del que no exista relación de causalidad con respecto del acto viciado, y no debemos olvidar que estamos ante actos que aún cuando están integrados en el procedimiento son independientes. Por lo que la anulabilidad del acto administrativo impugnado no implica la de las partes del procedimiento o acto que lo integran que sean independientes de aquella, salvo que la incidencia sea de tal magnitud por el vicio que acontezca que sin ella el acto no hubiera podido ser dictado. A ello hay que unir lo que ha venido denominándose el principio favor acti, que se traduce en la presunción de validez del acto, favorable a la conservación de los mismos (artículo 65 a 67 de la Ley 30/1994 ), en virtud de lo cual se trata de evitar el contagio entre las partes sanas de las viciadas del acto o procedimiento al que queda circunscrito el mismo, en aplicación de la regla de "utile per inutile non vitiatur". Por lo que resulta que el pronunciamiento del fallo no es ya que el acuerdo sea nulo de pleno derecho y con él, el de los sucesivos actos adoptados bajo su cobertura, sino que el acto administrativo carecía del debido razonamiento con la indefensión que ello produjo al recurrente para preservar en plenitud sus intereses, pero de ello no resulta patentizado que el proyecto de reparcelación, el de urbanización o el propio plan parcial deban de entenderse anulados por el fallo de la Setnencia o viciados por la falta de motivación que reconoce la Sentencia respecto del acuerdo de cambio de gestión directa o indirecta de la urbanización, proyectada.

   Y así resulta que el Ayuntamiento con fecha 14 de julio de 2008 en cumplimiento de la Sentencia adoptó el acuerdo subsanando el defecto del anulado acompañándolo de la debida motivación, de forma que el expresado acuerdo de 14 de julio de 2008 notificado a la parte supone el cumplimiento de la Sentencia en sus propios términos pro lo que no puede estimarse la pretensión suscitada por el promotor de la presente ejecución. Sin perjuicio de los derechos que la asisten frente a aquel acuerdo notificado, para entablar las acciones que a su derecho e intereses considere oportunas".

4. - Interpuesto por el recurrente recurso de súplica, la Sala lo desestimó en otro Auto de 21 de octubre de 2009, que dijo lo siguiente:

   "El recurrente formula su recurso de súplica sobre la premisa de que la Sentencia declaró la nulidad de pleno derecho del acto recurrido con efectos en los actos posteriores nacidos a su amparo. Sin embargo la Sentencia no acordó la nulidad de pleno derecho de dicho acuerdo, sino que estimó parcialmente el recurso sobre la base de "la falta de motivación de las resoluciones municipales, con independencia de que pueda considerarse ajustada a derecho la actuación municipal por la que se cambie de gestión directa a indirecta. Ciertamente hace una alusión la Sentencia en su fundamento de derecho quinto de que "resulta dudoso que el ayuntamiento de Xátiva haya seguido el procedimiento legalmente establecido pasando del procedimiento de gestión directa de iniciativa municipal a indirecta en la forma en que lo hizo y que ha sido descrita en el FD 3º", pero ningún pronunciamiento expreso hace sobre la nulidad el procedimiento en virtud de la duda planteada. Por lo que procede entender que estamos ante un defecto formal, esto es la falta de motivación del acuerdo adoptado en cuanto previó el cambio de procedimiento de gestión, esto es, estamos ante un supuesto de anulabilidad, y no de nulidad de pleno derecho, que no conlleva la nulidad del acuerdo de reparcelación como sostiene el recurrente y en virtud del cual solicita las cantidades que reclama en su escrito. En este sentido es de aplicación el artículo 64 de la Ley 30/1992 que expresa que la anulabilidad de un acto no determinará la de los sucesivos que sean independientes del primero, esto es, respecto del que no exista relación de causalidad con respecto del acto viciado, y no debemos olvidar que estamos ante actos que aún cuando están integrados en el procedimiento son independientes.

   Por lo que la anulabilidad del acto impugnado no implica la de las partes del procedimiento que lo integran y por supuesto las de aquellos actos que sean independientes de aquélla, salvo que la incidencia sea de tal magnitud por el vicio que acontezca que sin ella el acto no hubiera podido ser dictado, cuestión esta no sólo no acreditada sino que tan siquiera es referida por el recurrente".

Contra esos Autos D. Leon (como heredero de D. Jesús María ) interpuso recurso de casación al amparo del artículo 87.1.c), en relación con el 88.1.d), ambos de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), denunciando la infracción de los artículos 24 y 118 de la Constitución Española, 18.1 y 2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), así como 103 de la misma Constitución Española, al contradecir el fallo de la sentencia.

Pues bien, debemos declarar la procedencia del motivo que se plantea, por lo que ha lugar al presente recurso de casación, debiendo comenzar por reproducir, de conformidad con el principio de unidad de doctrina, los argumentos contenidos en nuestra STS de 9 de octubre de 2007, en supuesto similar al de autos (RC 1451/2005 ):

1. - No es cierto que la sentencia que anula un acto administrativo no tenga nada que ejecutar. Esa sentencia expulsa de la vida jurídica al acto anulado, y en ejecución de la misma el Tribunal sentenciador puede controlar e impedir que la Administración demandada pretenda ejecutar el acto anulado o quiera deducir de él cualquier tipo de efectos.

   Aunque no lo diga el artículo 107-1 de la Ley Jurisdiccional, esa conclusión es inherente al derecho a una tutela judicial efectiva (artículo 24 de la C.E .), que incluye el derecho a la ejecución de las decisiones jurisdiccionales. Pues carecería de sentido que quien ha obtenido la anulación de un acto administrativo mediante sentencia firme tuviera que iniciar otro pleito distinto para lograr que la Administración no diera después al acto anulado cualquier tipo de eficacia.

   Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues el Ayuntamiento de ... ha pretendido con el acto convalidatorio ... salvar de una forma ilegal la anulación de ésta decretada por los Tribunales, lo que significa incumplir los términos de la sentencia.

2. - El artículo 103.5 de la L.J . exige para declarar nulos los actos que sean contrarios a las pronunciamientos de las sentencias, que el órgano judicial tenga competencia para ello, pero no excluye a aquellos que sólo tengan competencia funcional, (como la tendría en segunda instancia la Sala de ... para conocer de la apelación contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo que hubiera conocido de la impugnación de la convalidación).

   Así lo hemos dicho claramente en sentencia de 4 de Febrero de 2004 (casación 1479/02 ), con estas palabras literales:

   La salvedad recogida en el inciso último del número 5 del artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción no opera en un supuesto como el ahora planteado, pues aun aceptando lo que no es más que una mera alegación, esto es, que la competencia para conocer de la pretensión anulatoria de una licencia como la otorgada el 26 de abril de 2001 correspondiera a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo por aplicación de lo dispuesto en el artículo 8.1.c) de dicha Ley, no por ello la Sala de lo Contencioso-Administrativo del ámbito territorial en que tales Juzgados radican carecería de competencia para declarar, en el incidente de ejecución de la sentencia que dictó, la nulidad de dicha licencia.

   Es así, porque desde el prisma que impone el derecho fundamental a la obtención de tutela judicial efectiva, en el que se integra el de obtener la pronta y cabal ejecución de lo fallado y del que se deriva, como lógica exigencia, impuesta expresamente en la doctrina constitucional, la de la garantía de agotamiento del procedimiento incidental de ejecución (por todas, STC 167/1987, fundamento jurídico 2 ), aquel inciso último del número 5 del artículo 103 de la Ley de la Jurisdicción debe interpretarse en el sentido de excluir para la declaración de nulidad que prevé sólo al órgano judicial que en ningún caso tendría atribuida tal competencia, lo cual no ocurre respecto del órgano que puede conocer en apelación del proceso de impugnación del acto administrativo en cuestión.

   En realidad, en un caso como éste, es este órgano de apelación el que propiamente tiene atribuida la competencia de anulación, que le es devuelta cuando ha de conocer de tal recurso".

3. - Finalmente, hemos dicho también, en esa misma sentencia, que " la posibilidad de que la Administración convalide los actos anulables subsanando los vicios de que adolezca, deja de operar, en sí misma, una vez que el acto ha sido anulado jurisdiccionalmente ".

   Esto es lógico, pues un acto anulado no es un acto anulable, sino que ya no es un acto, y no se puede convalidar lo que no es.

   Otra cosa, naturalmente, es que en el nuevo procedimiento para el otorgamiento de la licencia puedan conservarse determinados trámites no afectados por el vicio formal que originó la anulación. (Artículo 66 de la Ley 30/92 ), pero ello, repetimos, en un nuevo procedimiento".

   Si bien se observa, en el supuesto de autos son dos los argumentos utilizados en la sentencia de instancia para proceder a la anulación; esto es, el cambio de sistema de gestión del Programa de Actuación Integrada ---pasando de la inicial sistema de gestión directa (iniciativa municipal) al posterior y definitivo de gestión indirecta (mediante la selección de un agente urbanizador), fue anulado por la Sala con base en dos ---y diferentes--- argumentaciones:

   1. La falta de motivación de la decisión adoptada, a la que la sentencia de instancia dedicó su Fundamento Jurídico Cuarto; y,

   2. El incorrecto procedimiento seguido, como se expresa en el Fundamento Jurídico Quinto ratificado por el contenido de la sentencia de la misma Sala de 22 de enero de 2008, que reproduce.

   Ello da lugar a la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo (por cuanto la Sala no acepta la aplicación del artículo 50 del Reglamento de Policía Sanitaria y Mortuoria de 20 de julio de 1974, según se expresa en su Fundamento Jurídico Sexto : "procede desestimar en este punto la pretensión de la actora" ), mas ello no implica la nulidad, esto es, que no se anulara, en su integridad, el acto objeto de las pretensiones deducidas en el recurso contencioso-administrativo, es decir, el "Acuerdo del Ayuntamiento de Játiva 8-11-01, por el que se aprueba definitivamente el PP del Sector La Villa y Bases para la selección de Agente Urbanizador".

   Y obvio que tales causas de nulidad jurisdiccionalmente expresadas ---insistimos, de nulidad, que no de anulabilidad--- no pueden convalidarse con la adopción del Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 14 de julio de 2008, el cual se anula en su integridad, sin que resulte posible aislar del mismo ---cual si de un elemento o componente mas se tratase, susceptible de una mecánica restitución, sustitución o reemplazo---las dos causas determinantes de la nulidad; esto es, el defecto procedimental y la ausencia de motivación.

En consecuencia, debemos acoger el motivo planteado por el recurrente, anular los Autos impugnados y declarar que procede continuar con el incidente de ejecución de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 23 de mayo de 2008 .

Conforme al artículo 139.2 LRJCA, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.